Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES REFERENCIA: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA Radicación núm.: 05001 23 33 000 2019 02639 01 Demandante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL URABÁ Demandados: MUNICIPIO DE DABEIBA, DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Y CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ Grado jurisdiccional de consulta La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 18 de mayo de 20231, a los señores Leyton Urrego Durango y Aníbal Gaviria Correa, en calidad de alcalde municipal de Dabeiba y gobernador de Antioquia, respectivamente.

I.

ANTECEDENTES 1. El Defensor del Pueblo Regional Urabá demandó al municipio de Dabeiba, al departamento de Antioquia2 y a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá (CORPOURABÁ), con miras a obtener la protección del derecho colectivo previsto en el literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, debido a la fractura en el año 2016 del muro de contención que protege las viviendas de los Barrios Víctor Cárdenas y Obrero. 2.

El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que, mediante sentencia de 9 de febrero de 2022, amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente4. En consecuencia, el a quo profirió las siguientes órdenes de amparo: 1 Expediente núm. 02639-01 Índice 2, documento denominado “ED_000201902639(.pdf) NroActua 2”.

Se advierte que la providencia consultada, según el consecutivo de actuaciones registradas, se produjo en el mes de abril de 2023 y no en el mes de mayo. Sin embargo, la fecha dispuesta en el proyecto será la registrada en todas las actuaciones del expediente digital Samai, para garantizar la coherencia de la información pública. Ver también índice 60 del expediente núm. 05001233300020190263900 “auto que sanciona”, con actuación registrada el 18 de abril de 2023. 2 Departamento Administrativo para la Prevención, Atención y Recuperación de desastres (DAPARD), hoy Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Antioquia (DAGRAN). 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. […].

Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […]. g) La seguridad y salubridad públicas”. 4 Samai. Expediente núm. 05001233300020190263900. Índice 42. 2 Radicado: 05001 23 33 000 2019 02639 01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Urabá “[…]

PRIMERO: AMPARAR el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes de los barrios Víctor Cárdenas y Obrero del Municipio de Dabeiba, amenazado y/o vulnerado por el MUNICIPIO DE DABEIBA, el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL RIESGO DE ANTIOQUIA –DAGRAN– y por la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ –CORPOURABÁ–.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE DABEIBA y al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL RIESGO DE ANTIOQUIA –DAGRAN– que con asesoría, orientación y apoyo de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABÁ – CORPOURABÁ–, en un término máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, elaboren un estudio técnico detallado, que contenga un diagnóstico con las alternativas posibles para atender la problemática causada por el Río Sucio a la altura de los barrios Víctor Cárdenas y Obrero del Municipio de Dabeiba.

Cada una de estas soluciones planteadas, deberán contener: el valor aproximado para su ejecución, el tiempo que llevaría ejecutarlas y las implicaciones de cada una de ellas a corto, mediano y largo plazo.

TERCERO. Una vez sea realizado el anterior estudio técnico, se ORDENA al MUNICIPIO DE DABEIBA y al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA a través del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Antioquia –DAGRAN– o la dependencia que corresponda, que elijan la alternativa a implementar en un plazo máximo de dos (2) meses, para lo cual deberán tener en cuenta la efectividad de la medida frente a la problemática a atender, el valor y el tiempo de ejecución de la misma.

Elegida la alternativa a ejecutar, el Municipio de Dabeiba y el Departamento de Antioquia, deberán realizar las obras a que haya lugar en un plazo máximo de ocho (8) meses.

CUARTO. ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación para la constatación de la ejecución de las órdenes contenidas en esta providencia en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 […]

QUINTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE DABEIBA y al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA que implementen los planes de emergencia y contingencia a que haya lugar ante las inundaciones que se puedan presentar durante el plazo otorgado para el cumplimiento del fallo y que atiendan las situaciones de emergencia que generalmente se presentan en los periodos de lluvia y/o verano. […]” (Negrilla fuera del texto) 3.

El 24 de enero de 20235 la señora Lina María Goez Sánchez promovió incidente de desacato contra las autoridades demandadas6. 4. Mediante auto de 31 de enero de 20237, el a quo requirió a quienes, entonces, fungían como alcalde municipal de Dabeiba, gobernador de Antioquia, director general del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Antioquia (DAGRAN) y directora general de CORPOURABA, para que aportaran constancia 5 Ibíd., Índice 48. 6 Habitante del barrio Víctor Cárdenas del Municipio de Dabeiba. 7 Samai.

Ibídem. Índice 49. 3 Radicado: 05001 23 33 000 2019 02639 01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Urabá del cumplimiento del fallo de acción popular o expresaran las razones para no acatarlo. 5. Posteriormente, por auto de 28 de febrero de 20238, el tribunal ordenó la apertura del incidente de desacato contra los citados funcionarios, señores Leyton Urrego Durango, Aníbal Gaviria Correa, Jaime Enrique Gómez Zapata y Vanessa Paredes Zúñiga y les solicitó el respectivo informe de cumplimiento.

El auto de apertura del trámite incidental se notificó9 al correo institucional de la Alcaldía de Dabeiba y del apoderado del municipio10, al institucional del departamento de Antioquia y su apoderada11 y al institucional de CORPOURABA12. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA 6. El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el incidente de desacato mediante auto de 18 de mayo de 202313, de la siguiente manera: “[…]

PRIMERO: DECLARAR que el señor LEYTON URREGO DURANGO, alcalde municipal de Dabeiba, y el señor ANÍBAL GAVIRIA CORREA, gobernador de Antioquia, han incurrido en desacato por el incumplimiento de lo ordenado en el fallo proferido por esta Corporación el nueve (9) de febrero de dos mil veintidós (2022).

SEGUNDO: SANCIONAR al señor LEYTON URREGO DURANGO, alcalde municipal de Dabeiba, y al señor ANÍBAL GAVIRIA CORREA, gobernador de Antioquia, con multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno, los cuales deberán ser consignados a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 472 de 1998, pago que deberá ser efectuado dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, so pena de ser cobrada coactivamente.

TERCERO: REQUERIR al señor LEYTON URREGO DURANGO, alcalde municipal de Dabeiba, y al señor ANÍBAL GAVIRIA CORREA, gobernador de Antioquia, para que den cumplimiento a lo ordenado en la sentencia.

CUARTO: NOTIFICAR a través de la Secretaría de la Corporación personalmente la decisión a los sancionados.

QUINTO: REMITIR en el grado jurisdiccional de consulta ante el CONSEJO DE ESTADO de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 […]”. (Negrilla fuera del texto) 7. Para arribar a esa determinación, el tribunal puso de presente que la sentencia contempló el término de tres (3) meses para que el municipio y el departamento, con ayuda y asesoría de CORPOURABÁ, elaboraran un estudio técnico detallado de las posibles alternativas para atender ese riesgo.

Posteriormente, en un plazo de 8 Ibídem. Índice 55. 9 Ibídem. Índice 58. 52_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_CORREO_RECEPCIONME(.pdf) NroActua 58 10 notificacionjudicial@dabeiba-antioquia.gov.co y carlosdborja@hotmail.com 11 notificacionesjudiciales@antioquia.gov.co y maryluz.quintero@antioquia.gov.co 12 notificacionjudicial@corpouraba.gov.co 13 Expediente digital Samai de la referencia. Índice 2, documento denominado “ED_000201902639(.pdf) NroActua 2” 4 Radicado: 05001 23 33 000 2019 02639 01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Urabá dos (2) meses, esas entidades debían escoger la alternativa más efectiva y ejecutar las obras en el término de ocho (8) meses. 8.

Señaló que la oportunidad para ejecutar dichas obras concluyó sin que los demandados cumplieran oportunamente sus deberes, pues a la fecha de presentación de la solicitud de incidente de desacato no existía el estudio mencionado, ni las entidades condenadas solicitaron la ampliación del plazo de cumplimiento. 9. Además, advirtió que las autoridades demandadas solo reanudaron los comités de verificación una vez iniciado el presente trámite incidental, lo que evidencia el desacato a las órdenes impuestas en el fallo de acción popular y la conducta negligente de los funcionarios obligados a cumplir las instrucciones judiciales.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 10. El artículo 41 de la Ley 472 señala que “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 11.

De lo anterior se desprende que la finalidad de la sanción por desacato no es otra distinta a la de conminar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez popular, y que trae como consecuencia la imposición de una sanción, previo trámite incidental especial que resulta consultable ante el superior jerárquico. 12. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado14, la sanción por desacato se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública condenada15. 13.

Por ello, el juez popular debe procurar al incidentado las garantías que emanan del derecho al debido proceso, especialmente en materia de publicidad, contradicción y de defensa16. Además, al resolver este incidente, el juez verificará la configuración de dos elementos: objetivo y subjetivo. 14. El elemento objetivo implica el cotejo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar definidas en la orden judicial frente a la verdad procesal relacionada con el resarcimiento de los derechos o intereses colectivos protegidos.

En otras palabras, la autoridad judicial tendrá que determinar el alcance de la orden judicial objeto de 14 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 850012333000201500323-05. 15 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial (…) incurrirá en multa (…) conmutable en arresto.

El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 Radicado: 05001 23 33 000 2019 02639 01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Urabá cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 15.

El elemento subjetivo refiere al grado de responsabilidad del funcionario o particular que desatendió la orden a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta. En este punto se debe tener en cuenta la renuencia, negligencia o desidia del funcionario o del particular al acatar o desatender la instrucción judicial17. 16.

Significa lo anterior que, para efectos de la procedencia de la sanción, no sólo se requiere que la parte condenada inobserve el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia o negligencia de la persona encargada de su cumplimiento. Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcional y adecuada. 17.

En este contexto, la Sección Primera del Consejo de Estado pacíficamente ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de cumplir las órdenes judiciales, toda vez que el objeto de aquel incidente no es la imposición de la sanción en sí misma sino el cumplimiento de lo ordenado18. 18.

Dicha tesis se adoptó en la providencia de 28 de julio de 201619, en los siguientes términos: “[…] Siendo ello así, comoquiera que la finalidad del desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino perseguir el cumplimiento de una orden judicial, no resultaría congruente con la posición expuesta sancionar a quienes ya no representan la persona jurídica destinataria de la orden judicial al momento de iniciarse y/o decidirse el incidente de desacato, pues, debido a su separación del cargo, ya no tienen la posibilidad real y cierta de efectuar todas las actuaciones tendientes a efectivizar la orden de amparo.

Ello es así, por cuanto la imposición de la multa al ex funcionario no tendría el efecto de persuadirlo y, por ende, no se lograría la finalidad del desacato, que es el cumplimiento de la sentencia judicial. Es por las consideraciones expuestas, que en esta oportunidad la Sala rectifica su posición de sancionar a las personas que al momento de iniciar y/o decidirse el incidente de desacato de una sentencia judicial ya no representan la persona jurídica destinataria de ésta, para considerar que éstos no son pasibles de la amonestación pecuniaria o de arresto, toda vez que no está a su alcance el cumplimiento de la orden judicial y, por ende, cualquier sanción que se les impusiera no tendría el efecto esperado que es lograr el amparo de los derechos vulnerados […]”. 17 Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, radicación núm.: 250002315000-2008- 01087. 18 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 9 de febrero de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 850012331000201100033-06 (Acumulado 850013331001200800092-01). 19 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 28 de julio de 2016, C.P: María Elizabeth García González, radicación núm.: 2015-02098-01. 6 Radicado: 05001 23 33 000 2019 02639 01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Urabá 19.

Aunado a ello, en el precedente de 3 de febrero de 202320, la Sección explicó que si el ad quem verifica durante el grado jurisdiccional de consulta que el sujeto incidentado carece de competencia para acatar las órdenes judiciales cuestionadas, “se abstendrá de estudiar si se encuentran configurados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad”, para ordenar, en su lugar, la apertura de dicho trámite contra la persona responsable de la medida. 20.

Para ello, se admitió la consulta de la información sobre los nombramientos de los funcionarios responsables, a través de la página web de las entidades condenadas21. 21. En ese orden de ideas, antes de verificar si los incidentados cumplieron lo ordenado por el tribunal en la sentencia de 9 de febrero de 2022, la Sala pone de presente que, de acuerdo con la información reportada en la página web de la Alcaldía de Dabeiba y de la Gobernación del departamento de Antioquia, el alcalde actual es el señor Daniel Higuita Herrera22 y el gobernador es el señor Andrés Julián Rendón23.

Esto quiere decir que los señores Leyton Urrego Durango y Aníbal Gaviria Correa ya no desempeñan las funciones que permitirían salvaguardar los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia condenatoria. 22. En consecuencia, se revocará la providencia consultada que impuso sanción por desacato a los señores Leyton Urrego Durango y Aníbal Gaviria Correa y, en su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, dé apertura a un trámite incidental de desacato contra el alcalde municipal actual y el actual gobernador del departamento, garantizando el derecho al debido proceso de los funcionarios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 18 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, inicie un nuevo incidente de desacato contra quienes se encuentren ejerciendo los cargos de alcalde municipal 20 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 3 de febrero de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 080012333000201400656-02. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 21 de mayo de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.: 410012331000200300658-03 (AP)A. 22 https://www.dabeiba-antioquia.gov.co/tema/directorio-institucional 23 https://antioquia.gov.co/gobernador/gabinete-2024-2027 7 Radicado: 05001 23 33 000 2019 02639 01 Actor: Defensoría del Pueblo Regional Urabá de Dabeiba y gobernador de Antioquia, garantizando el derecho al debido proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.