05001233300020250001701 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Accionado: JAVIER ALBERTO ORREGO ZULUAGA TESIS: NO SE AVOCA EL CONOCIMIENTO DE LA SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 271 DEL CPACA, TODA VEZ QUE LO DEBATIDO EN EL MEDIO DE CONTROL NO ES UN ASUNTO QUE REVISTE IMPORTANCIA JURÍDICA Y, ADICIONALMENTE, NO SE CUMPLE CON LA CARGA ARGUMENTATIVA EXIGIDA.

AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide la solicitud presentada por el apoderado de la parte demandada, consistente en “[…] que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asuma el conocimiento del recurso de apelación […]” interpuesto contra la sentencia de 20 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia1, con miras a dictar sentencia de unificación jurisprudencial, conforme a lo establecido en el artículo 271 del Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento Administrativo2. 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante CPACA. 2 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura del señor JAVIER ALBERTO ORREGO ZULUAGA, concejal del Municipio de Yarumal, Antioquia, por considerar que incurrió en violación del régimen de conflicto de intereses, previsto en los artículos 55, numeral 2, y 70 de la Ley 136 de 2 de junio de 19943 y 48, numeral 1, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20004, comoquiera que participó en la discusión y aprobación del homenaje propuesto a su señor padre, Jesús Orrego Arango, sin manifestar impedimento.

Asimismo, que en condición de presidente de esa Corporación suscribió la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024, “Por medio de la cual se rinde un homenaje y se hace un reconocimiento”. I.2.- El asunto correspondió por reparto al Tribunal que, mediante sentencia de 20 de febrero de 2025, decretó la pérdida de investidura del señor JAVIER ALBERTO ORREGO ZULUAGA, como concejal del Municipio de Yarumal, Antioquia, para el período 2024-2027. 3 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 4 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 3 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Inconforme, la parte demandada interpuso recurso de apelación de manera oportuna.

I.4.- El Tribunal, mediante proveído de 11 de marzo de 2025, concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación. II.- FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD El apoderado del señor JAVIER ALBERTO ORREGO ZULUAGA, en el escrito contentivo del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, solicitó “[…] que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asuma el conocimiento del recurso de apelación […], atendiendo a razones de importancia jurídica y necesidad de unificar jurisprudencia […], a fin de garantizar la seguridad jurídica y la coherencia normativa en la aplicación del régimen del conflicto de intereses a actos protocolarios […]”.

Como fundamento de la solicitud indicó que la importancia jurídica del asunto “[…] radica en la indeterminación normativa y jurisprudencial sobre el alcance del interés moral como fundamento de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de 4 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conflicto de intereses, particularmente cuando se refiere a actos simbólicos y carentes de efectos jurídicos […]”.

Igualmente, afirmó que: (i) la sentencia de primera instancia extendió la causal a un reconocimiento protocolario sin incidencia sustantiva, “[…] alejándose de precedentes que exigen una afectación real y directa al interés general o a la imparcialidad derivada del ejercicio de funciones administrativas […]”; (ii) “[…] la interpretación divergente genera incertidumbre en la delimitación de las conductas sancionables y afecta la predictibilidad normativa para los servidores públicos de elección popular […]”; y (iii) la sentencia incurrió en la indeterminación del concepto de interés moral, cuando ese presupuesto normativo solo aplica para congresistas.

Sostuvo que la necesidad de unificar jurisprudencia “[…] surge de la falta de un criterio claro y vinculante que precise los requisitos de tipicidad y materialidad del interés moral en actos protocolarios, para justificar la pérdida de investidura, una sanción que priva perpetuamente de derechos políticos […]” y que solo una decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado permitirá “[…] establecer un estándar uniforme sobre la aplicabilidad de la causal a este tipo de actos, superando las divergencias 5 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretativas y asegurando la coherencia en la protección de los principios de legalidad, proporcionalidad y debido proceso […]”.

Explicó que el asunto “[…] reviste interés público al impactar la actuación de corporaciones públicas a nivel nacional, evitando sanciones desproporcionadas basadas en supuestos ambiguos […]”. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia Esta Sala es competente para resolver la solicitud de acuerdo con lo establecido en los artículos 271, inciso segundo5, y 125, literal a) del numeral 26, del CPACA; y 14, numeral 2, del Acuerdo de 12 de marzo de 20197. 5 CPACA, Artículo 271: “DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. […] En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]” Resaltado de la Sala). 6 CPACA, “ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código […]” (Resaltado de la Sala). 7 Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2029, Artículo 14: Otros asuntos asignados a las Secciones según su especialidad.

Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para: […] 6 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso Concreto El artículo 271 del CPACA prevé el trámite para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento de asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o un auto de unificación jurisprudencial.

Para el efecto, dicha norma dispuso: “[…]

ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus 2.

Dictar las sentencias de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. Las Secciones podrán asumir conocimiento a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. […]” Resaltado de la Sala). 7 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co secciones.

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos […]” (Resaltado de la Sala) Del artículo transcrito se advierten los siguientes requisitos: a) Procede de oficio, a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, o por remisión de las secciones o subsecciones de la Corporación o de los tribunales administrativos. 8 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) La solicitud debe contener una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y fundamentarse en i) razones de importancia jurídica, ii) trascendencia económica o social o iii) necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia o un auto de unificación jurisprudencial. c) El asunto debe encontrarse pendiente de fallo y, en el evento de que el trámite sea a solicitud de parte, la petición habrá de formularse antes de que se registre la respectiva ponencia. d) Si el proceso proviene del Tribunal, debe ser de única o de segunda instancia. Establecido lo anterior, la Sala advierte que en el caso sub examine el proceso de la referencia inició su trámite en primera instancia ante el Tribunal por solicitud del señor SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS8; y que la petición de unificación jurisprudencial fue presentada por la parte accionada en el escrito contentivo del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primer grado9, memorial en el que se señaló que el solicitante no probó el interés directo, particular y actual que le asiste al accionado ni la existencia 8 El Tribunal en auto de 22 de enero de 2025 admitió el medio de control. 9 10 de marzo de 2025 (índice 33 idem). 9 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de dolo o culpa grave de éste, deficiencia que dice fue suplida por el Tribunal al inferir un beneficio moral y culpa grave sin detenerse a analizar el interés moral derivado de un acto que no tiene consecuencias jurídicas, no afecta el ordenamiento jurídico ni incide en gestión pública, asunto frente al cual considera que el ad quem debe pronunciarse a profundidad y respecto del cual, en su criterio, la Sala Plena de la Corporación debe asumir conocimiento por razones de importancia jurídica y necesidad de unificar jurisprudencia. No obstante, los artículos 320, 322 y 328 del Código General del Proceso, establecen que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, quien debe precisar de manera concreta la inconformidad frente a la decisión que recurre.

Entonces, como en el presente asunto la competencia de la Sala en segunda instancia, se limita únicamente a los argumentos de inconformidad efectuados por el recurrente contra la sentencia de 20 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal que, se insiste, conciernen a la aplicación del régimen del conflicto de intereses frente a actos protocolarios, dicho análisis, acudiendo al criterio de especialidad, es propio del ad quem en cuanto alude a los cargos 10 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados en la demanda y los aspectos probatorios que están en discusión del proceso, sin que haya lugar a traer el proceso bajo la figura de la importancia jurídica.

En este sentido, la Sección Quinta del Consejo de Estado10, ha señalado: “[…] 96. Es evidente que el demandante alude a cargos de nulidad y aspectos probatorios que están en discusión en el proceso y afectan una situación particular, es decir que la resolución de estos no trasciende a áreas transversales, ni requiere sentar jurisprudencia sobre ellos. 97.

Por lo anterior, lo debatido en este medio de control de nulidad electoral y en el marco de los problemas jurídicos planteados en la fijación del litigio, no es un asunto que revista importancia jurídica y que amerite dictar una sentencia de unificación […]”. Adicionalmente, la Sala considera que no se cumple con la carga argumentativa exigida para su procedencia, pues los planteamientos formulados constituyen alegaciones propias del juicio de corrección que corresponde de ordinario al fallador de segunda instancia, los cuales, por si solos, no dotan de contenido los conceptos de importancia jurídica y necesidad de unificar la jurisprudencia, en los términos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de abril de 2025, C.P. Gloria María Gómez Montoya, expediente núm. 54001-23-33-000-2023-00031-03. 11 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello, por cuanto el solicitante afirma que el asunto reviste importancia jurídica porque la sentencia de primera instancia incurrió en una indeterminación normativa y jurisprudencial sobre el alcance del interés moral debido a que interpretó extensivamente dicho concepto para tenerlo por configurado respecto de actos protocolarios y porque se alejó de precedentes aplicables al caso; no obstante, no aporta elementos dirigidos a demostrar cuál es el interés jurídico superlativo que tiene este asunto para el ordenamiento jurídico.

Asimismo, en lo que refiere a la necesidad de unificar la jurisprudencia, la Sala observa que el solicitante no esgrimió ningún argumento orientado a determinar cuáles son los criterios jurisprudenciales divergentes u opuestos y que han sido aplicados para resolver de manera diferente un mismo punto de derecho, es decir, no demostró el supuesto que invocó en la petición ni identificó cuáles son las decisiones judiciales que contienen los criterios que resultan contradictorios y que amerite la unificación jurisprudencial.

Por lo precedente, la Sala no avocará la solicitud elevada por el señor JAVIER ALBERTO ORREGO ZULUAGA, para que se dicte sentencia de unificación en este asunto y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 12 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: NO AVOCAR la solicitud de proferir sentencia de unificación jurisprudencial presentada por el apoderado del señor JAVIER ALBERTO ORREGO ZULUAGA, parte accionada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho sustanciador para continuar con el trámite procesal correspondiente.

TERCERO: Contra la presente providencia no proceden recursos, de conformidad con lo establecido en el último inciso del artículo 27111 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de junio de 2025. 11 “[…] La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos […]”. 13 Número único de radicación: 05001-23-33-000-2025-00017-01 Actor: SERGIO ALEJANDRO MESA CÁRDENAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado (E2) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.