CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Referencia: Acción de tutela Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LO PRETENDIDO POR EL ACTOR ES REABRIR EL DEBATE SURTIDO DENTRO DEL INCIDENTE DE REPARACIÓN DIRECTA.
LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO, TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” DEL CONSEJO DE ESTADO1. 1 En adelante la SECCION SEGUNDA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.
La Solicitud El señor FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA, al haber proferido la providencia de 27 de marzo de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2016-01137-01.
I.2. Hechos Indicó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Oficio 2016-313-0062361 de 18 de julio de 2016 expedido por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA DANE2, que le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral encubierta desde el 30 de enero de 1995 a 31 de agosto de 2013, periodo en el que suscribió 44 contratos de prestación de servicios continuos, por lo que solicitó el pago de las prestaciones sociales que devengan los empleados que desempeñan funciones similares en la entidad.
Señaló que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO3, mediante 2 En adelante el DANE 3 En adelante el TRIBUNAL 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia de 20 de septiembre de 2018, declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual negó al actor el reconocimiento de una relación laboral y pago de sus prestaciones sociales y demás emolumentos entre el 30 de enero de 1995 y el 31 de agosto de 2013, declarando la existencia de una relación laboral de él con el DANE- el FONDO ROTATORIO DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA - FONDANE- y la ASOCIACIÓN COLOMBIANA PARA EL AVANCE DE LA CIENCIA (ACAC), al tener en cuenta los elementos probatorios obrantes en el expediente.
En desacuerdo con el numeral tercero de la decisión del TRIBUNAL, relativo a la declaratoria parcial probada de la excepción de prescripción, presentó recurso de apelación, que fue resuelto por la SECCIÓN SEGUNDA, mediante sentencia de 27 de marzo de 2025 así: “[…]
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A. En su lugar, SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas en primera y segunda instancia. […]”. I.3. Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico evidente, al desestimar la totalidad de los medios probatorios sin efectuar valoración integral, razonada y armónica del expediente; omitió valorar un hecho objetivo, documentado y jurídicamente concluyente. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que incurrió en defecto fáctico vulnerando el principio de primacía de la realidad sobre las formas, incurriendo en desconocimiento del precedente jurisprudencial al contradecir su propia jurisprudencia, al desconocer las sentencias unificadas SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y la SUJ2-025- 21 de 9 de septiembre de 2021, que fijaron los criterios relativos a las relaciones laborales encubiertas, y la primacía de la realidad y en cuanto a la acción de tutela contra providencia por la vulneración de los derechos fundamentales desconoció las sentencias de la Corte Constitucional T-231 de 2019;
T-063 de 2020; SU-961 de 1999 y SU 1184 de 2001, y una vulneración al derecho fundamental del debido proceso al desechar la prueba válida, coherente, concordante y determinante para la solución del litigio, como son los testimonios de algunas personas que conocían la situación del actor. Además desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formas, al desconocer los elementos de: subordinación, permanencia; cumplimiento de jornada y carácter misional de las actividades, pues había quedado probado que el actor había prestado sus servicios de forma ininterrumpida durante mas de 16 años, ejecutando funciones propias de la planta, en condiciones idénticas a las de un servidor público, sin que hubiera justificación para haber sido desestimado por la SECCIÓN SEGUNDA.
Alude a que hubo defecto por decisión sin motivación por cuanto la SECCIÓN SEGUNDA no dio a conocer las razones que justificaron la decisión de la sentencia de segunda instancia, siendo una decisión caprichosa, regresiva y contraria a los principios de seguridad jurídica, igualdad procesal y 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coherencia judicial.
Manifestó que incurrió en defecto fáctico por omisión ante la falta de valoración del acervo probatorio al omitir las pruebas documentales que evidencian la subordinación del actor por 16 años, 11 meses y 18 días y el manual de funciones del DANE que permitía comparar las funciones desempeñadas como contratista y el cargo de Profesional Universitario código 2044 grado 10 siendo las mismas funciones.
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, solicitó: “[…] 4.1. Respetuosamente, solicito honorables consejeros que se AMPARE los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y seguridad social del señor FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ y, en consecuencia, se REVOQUE la sentencia de segunda instancia, proferida el 27 de marzo de 2025, por la honorable Subsección A, Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Dr. Juan Camilo Morales Trujillo, dentro del proceso radicado No. 08001-23-33- 000-2016-01137-01 (0225- 2019). 4.2.
Como consecuencia de lo anterior, se sirvan DEJAR SIN EFECTO la sentencia citada y se ordene proferir una nueva sentencia acatando y respetando la jurisprudencia de unificación del honorable Consejo de Estado y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el contrato realidad, reconociendo su existencia desde el 30 de enero de 1995 al 31 de agosto de 2013. […]”.
I.5. Defensa 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA indicó que la providencia de 27 de marzo de 2025, que resolvió el recurso de apelación proferido por el TRIBUNAL, tuvo en cuenta que el actor no acreditó la subordinación continuada.
Señaló que no incurrió en defecto fáctico porque no fue una valoración arbitraria, caprichosa ni abiertamente irrazonable de las pruebas, ni fue una providencia que carezca de todo sustento probatorio que afecte gravemente el debido proceso, y recuerda que la acción de tutela no constituye el escenario adecuado para revisar el recuento probatorio allegado por la parte actora, pretendiendo una nueva valoración. Es de resaltar que al resolver el recurso de apelación la SECCIÓN SEGUNDA hizo un análisis integral del material probatorio, que le permitió concluir que el actor no se encontraba inserto en el círculo rector de la entidad, ni que existió subordinación que excediera el marco de coordinación inherente al contrato de prestación de servicios.
Indicó que el margen de autonomía del actor era suficiente para el desarrollo de sus funciones y que las orientaciones impartidas por la entidad no desbordaron los límites propios del vínculo contractual, sin que se materializara la subordinación. Advirtió que respecto de la vulneración del precedente, no se configuró causal específica, y que la providencia hizo un análisis de los diversos hechos que podrían constituir indicios de una relación laboral, pero que valorados en 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conjunto y conforme con las reglas de la experiencia, permitieron concluir la no existencia de subordinación, toda vez que el contratista conservaba un grado significativo de autonomía en el cumplimiento de sus funciones.
I.6. Interviniente I.6.1.- El DANE señaló que lo pretendido por el actor es reabrir un debate que ya fue resuelto por el juez natural y pretender una tercera instancia es violatorio de las garantías constitucionales, la independencia y la autonomía del Juez, por lo que solicita que se niegue el amparo. I.6.2.- El FONDO ROTATORIO DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA -FONDANE- y la ASOCIACIÓN COLOMBIANA PARA EL AVANCE DE LA CIENCIA (ACAC) pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 27 de marzo de 2025, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA, que negó las pretensiones, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2016-01137-01.
La controversia tiene génesis en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la parte actora contra LA NACIÓN – EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (DANE), EL FONDO ROTATORIO DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (FONDANE) Y ASOCIACIÓN COLOMBIANA PARA EL AVANCE DE LA CIENCIA (ACAC), en el que mediante providencia de 27 de marzo de 2025, revocó la sentencia de 20 de septiembre de 2018 proferida por el TRIBUNAL.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico por omisión en la valoración probatoria, al desestimar la totalidad el acervo probatorio sin que hiciera una valoración integral razonada y armónica del expediente, omitiendo las pruebas documentales y testimoniales que acreditaban hechos objetivos y jurídicamente concluyentes vulnerando el principio de primacía de la realidad sobre las formas y el derecho fundamental al debido proceso afectando la solución del litigio. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que dejó de valorar las pruebas documentales que consideró determinantes, y que permitían comparar las funciones del cargo de profesional universitario código 2044 grado 10 siendo idénticas condiciones a las establecidas en el contrato del actor, además de la subordinación por 16 años, 11 meses y 18 días.
De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en 4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [11] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto mediante sentencia de 27 de marzo de 2025 que revocó la sentencia de 20 de septiembre de 2018 proferida por el TRIBUNAL y del cual se pretende constituir una instancia adicional, comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de tutela están dirigidos a demostrar que las pruebas 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho eran suficientes para demostrar la inexistencia de la subordinación como elemento esencial del contrato diferente al contrato de prestación de servicios.
En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae el accionante a esta sede constitucional ya fueron resueltas de forma admisible por la SECCIÓN SEGUNDA, al realizar un análisis del asunto así: “[…] En este caso no se cuestiona que el accionante prestó un servicio de manera personal y a cambio de una remuneración (honorarios) en el marco de múltiples contratos de prestación de servicios, elementos que están suficientemente acreditados con las pruebas recaudadas.
Por consiguiente, el debate se centra en establecer si el actor desarrolló sus labores bajo una continuada subordinación o no. 21. Entre las pruebas documentales se encuentran algunos correos electrónicos enviados a varias personas, entre ellas el actor, el 29 de abril de 2010, 29 de julio de 2010, 29 de octubre de 2010, 27 de diciembre de 2010, 1.° de julio de 2011, 17 de octubre de 2012 y 4 de junio de 2013, a través de los cuales se comunicaban los plazos y cronogramas para registrar y enviar datos, se solicitaba información o se requería a algunas personas para que asistieran determinado día, hasta cierta hora, para responder inquietudes y novedades en las épocas de cierre de la producción, situaciones que son manifestación de la coordinación necesaria en los contratos de prestación de servicio. 22.
No se puede considerar que por sí mismos estos impliquen la continuada subordinación, puesto que los contratistas son colaboradores del Estado y coadyuvan con las entidades en el logro de sus fines, lo cual implica obligaciones. 23. En los correos lo que se puede apreciar son orientaciones para una serie de colaboradores con el objeto de organizar la entrega del producto convenido. […]. […] “[…] 30.
Los testimonios practicados no permiten concluir que el demandante estuvo sometido a una continuada subordinación por parte 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las entidades contratantes, pues solo reflejan el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios.
Tal es el caso del suministro de elementos de papelería por parte de la contratante y la necesidad de que el actor acudiera a la sede del DANE para entregar la información recaudada y atender inquietudes o dudas que se presentaran sobre los índices. […] Por otra parte, resulta inane comparar las funciones del empleo de profesional universitario, código 2044, grado 10 (en el cual fue vinculado el demandante a partir del 17 de septiembre de 2013, en provisionalidad), con las actividades que realizaba el actor como contratista, ya que no se logró probar la continuada subordinación14.
Como los reparos que planteó el DANE en su recurso de apelación están llamados a prosperar en tanto el actor no demostró que la prestación del servicio hubiera estado sometida a una continuada subordinación, la Sala revocará la sentencia de primera instancia (incluida la condena en costas) y negará las pretensiones de la demanda, sin que resulte necesario emitir pronunciamiento sobre los demás problemas jurídicos planteados, ya que estos estaban sujetos a que se acreditara la existencia de una relación laboral encubierta. […]”.
De los apartes transcritos de la providencia cuestionada se extrae que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que la parte actora pretende que se dé a las pruebas dispuestas en el asunto, fueron resueltas por la autoridad judicial accionada en el auto cuestionado.
Significa lo precedente que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos dentro del medio 14 En la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, la Sección Segunda indicó que «[e]l hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia». 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las pruebas allegadas al proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04635-00 Actor: FREDY MANUEL PÉREZ PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.