Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento de Caldas.
Temas: Sanción moratoria por ajuste de cesantías definitivas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal de Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Ana Lyda López Estrada por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución núm. 7529-6 del 4 de octubre de 2017 que negó la sanción moratoria por retardo en la cancelación de las cesantías2, con ocasión al reajuste de las mismas. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el pago de penalidad desde los 65 días posteriores a la solicitud inicial del auxilio, ii) la indexación de la condena de conformidad con el artículo 195 del CPACA, iii) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y iv) se condene en costas a la parte demandada.
Hechos. 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 1 SAMAI. 17001233300020180018101. Índice: 00002. Actuación: “Expediente digital” – “04Demanda.pdf”. 2 Dicho así en la demanda. Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
El 19 de noviembre de 2008 la señora Ana Lyda López Estrada peticionó sus cesantías definitivas. Prestación que fue reconocida de manera errada en la Resolución núm. 1984 del 20 de abril de 2009, al solo tener en cuenta el tiempo de servicio del 12 de agosto de 1986 al 8 de septiembre de 2008, desconociendo que laboró sin solución de continuidad desde el 18 de junio de 1972. 6.
Con fundamento en lo antes dicho, la actora presentó reiteradas solicitudes de «revisión» de sus cesantías, que fueron resueltas de manera negativa por las ambas entidades demandadas. 7. Finalmente, las demandadas ordenaron el reconocimiento y pago del reajuste del auxilio por medio de la Resolución núm. 9923-6 del 6 diciembre de 2016, cuya cancelación solo ocurrió el 3 de marzo de 2017, superando el término dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 del 2006. 8.
El 27 de septiembre de 2017 reclamó la sanción moratoria dispuesta en las leyes aludidas, petición que fue resuelta negativamente a través del acto demandado. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 9. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de las Ley 91 de 1989, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. 10.
Al desarrollar el concepto de la violación, referenció la normativa y jurisprudencia que consideró aplicable. Contestación de la demanda. 11. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, se opuso a las pretensiones y expuso que la sanción moratoria contenida en la Ley 1071 de 2006 no está prevista cuando hay lugar al reajuste de las cesantías definitivas. 12.
El auxilio reconocido a través de la Resolución núm. 1984 quedó a disposición de la actora el 10 de julio de 2009, por lo que la solicitud de la penalidad no tiene sustento jurídico. 13. Por otra parte, el departamento de Caldas4 expuso que la entidad a la cual le corresponde el reconocimiento y pago de las prestaciones es el Fomag, y el ente territorial solo recibe y radica las peticiones.
Además, la sanción moratoria no se aplica respecto del ajuste de las cesantías. 3 Expediente digital – “02ContestacionDemandaMinEducacion.pdf”. 4 Expediente digital – “03ContestacionDemandaDepartamentoCaldas.pdf”. Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia de primera instancia. 14.
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 9 de diciembre de 20225, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Para ello, expuso que: 15. El reajuste de las cesantías no se encuentra enmarcado dentro de los supuestos normativos para que se genere la sanción moratoria, pues ello no implica que la prestación se pagó en forma tardía. 16.
Contra el acto administrativo que reconoció las cesantías la actora no interpuso recurso alguno y sólo hasta el 5 de noviembre de 2009, es decir, pasados más de 6 meses, solicitó la revisión de la liquidación de tal prestación. Por lo que no sería ajustado a derecho reconocer la penalidad por el tiempo en que no se ejerció ninguna acción en defensa de sus intereses. 17.
La mora es una sanción y se requiere una norma especial que establezca cuál es la causal para imponerla. 18. Finalmente condenó en costas a parte demandante, con fundamento en el criterio objetivo valorativo, pues se justifican en tanto que las demandadas obraron a través de apoderado judicial. Recurso de apelación. 19. La apoderada de la señora Ana Lyda López Estrada, inconforme con la decisión anterior presentó el recurso de apelación6 y solicitó, en su lugar, sea revocada, con fundamento en los siguientes fundamentos: 20.
Si bien el Consejo de Estado ha indicado que en casos de reliquidación de las cesantías la entidad no puede ser condenada al pago de la sanción moratoria, este criterio es aplicado cuando el reajuste trata respecto de factores o aumentos salariales, situaciones que no guardan semejanza con el caso concreto. 21. En el presente asunto existió un desconocimiento del tiempo total laborado por la docente, que generó perjuicios a sus intereses económicos y que deben ser resarcidos con la sanción moratoria, pues el reconocimiento total de la obligación solo ocurrió con la expedición de la Resolución núm. 9923-6 del 6 de diciembre de 2016. 22.
No pagar la penalidad conllevaría al desconocimiento de la normativa aplicable, pues el reconocimiento de las cesantías no se perfeccionó sino hasta que se liquidó con la totalidad del tiempo de servicio. 5 Expediente digital – “22SentenciaPrimeraInstancia.pdf”. 6 Expediente digital – “24ConstanciaRdoRecursoApelacionDte.pdf”. Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
Para lo cual, trajo a colación precedente de la Corte Suprema de Justicia7 acerca de la procedencia de la sanción moratoria por pago incompleto del auxilio, y concluyó que las cesantías no pueden ser pagadas de manera fraccionada, so pena de desconocer la naturaleza protectora del auxilio. 24. Si bien el reajuste se reclamó transcurridos 6 meses, lo cierto es que la entidad de manera caprichosa solo lo reconoció 7 años después, tras múltiples peticiones. 25.
En caso de no resultar favorable la alzada, solicitó revocar la condena en costas, con base en los principios de equidad y buena fe. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 26. Mediante auto del 30 de octubre de 20238 se admitió el recurso de apelación. 27. Dentro de la oportunidad legal, las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 28.
Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia. 29. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. 30.
De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó el recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.
Problema jurídico. 31. Le corresponde a la Subsección determinar si hay lugar a reconocer la sanción moratoria dispuesta en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, con ocasión a la reliquidación posterior de las cesantías definitivas, a partir del vencimiento de los 65 7 SL1451-2018. 8 SAMAI. 17001233300020180018101. Índice: 00007. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co días10 posteriores a la solicitud inicial de la prestación hasta el pago del reajuste producto de la inclusión de tiempos de servicio. 32. Y si debe revocarse la condena en costas impuesta en primera instancia. 33.
A fin de dar respuesta al problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: I) Actuación administrativa II) Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria y III) Caso concreto. Actuación administrativa. 34. De conformidad a lo previsto en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, una de las formas de iniciar la actuación administrativa, es a través del ejercicio del derecho de petición en interés particular12, y su objeto es obtener resolución de lo pretendido. 35.
Dicha actuación está sujeta a un procedimiento compuesto por unas etapas y términos preclusivos, el cual finaliza con la expedición de una decisión definitiva, esto es con un acto administrativo; contra el cual, dentro del término de ejecutoria proceden los recursos en sede administrativa, prerrogativa que permite la revisión de la decisión13, adquiriendo firmeza, entre otros «3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos».14 36. Acto administrativo que se presume legal mientras no haya sido anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 15. 37. De la normatividad citada, aplicada al caso concreto, se desprende que la petición de cesantías definitivas es una actuación administrativa que inicia a solicitud de parte.
Aunque la administración puede reconocerla de oficio. 38. Actuación que tiene un término especial para su resolución definido en la ley, y la jurisprudencia, como se advierte seguidamente. Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria. 39. La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, establece en su artículo 116 un término de 15 días hábiles siguientes a la presentación de la 10 En vigencia del CCA. 11 En adelante CPACA. 12 Artículo 4 CPACA 13 El trámite y decisión para los asuntos no sujetos a régimen especial se encuentra previsto en los artículos 74 a 85 de la misma codificación. 14 Artículo 87 ibidem. 15 Artículo 88 CPACA 16 «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006.
El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación. Posterior a ello, la entidad pagadora tiene un plazo máximo de 45 días hábiles, contados a partir de que quede en firme el acto, para su cancelación17. 40.
La norma en comento también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su cancelación, equivalente a un «día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», tal como lo dispone el parágrafo del artículo 218. 41. Esta Sección, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria.
Se consideró en esa oportunidad que: «95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla fuera de texto) Caso concreto. 42. Expone la apelante que hay lugar a reconocer la sanción moratoria por el retardo en la cancelación de las cesantías, desde el cumplimiento del término para el pago contado a partir de la solicitud inicial del auxilio hasta el desembolso del reajuste, pues solo hasta ese momento se canceló la totalidad de la prestación. definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (Negrilla fuera de texto) 17 «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» (Negrilla fuera de texto) 18 Parágrafo.
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. (Subrayado fuera de texto) Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Desde ya advierte la Sala que no le asiste razón a la recurrente, pues la improcedencia de la sanción moratoria producto de una petición posterior19 de reliquidación o reajuste de cesantías es consecuencia de la imposibilidad de revivir los términos de la actuación administrativa que dio lugar al acto que reconoció el auxilio en forma definitiva20. 44.
De tal manera que no es dable contabilizar la sanción moratoria desde la petición inicial de cesantías – el 19 de noviembre de 2008 -21, en atención a que la reclamación realizada con el fin de obtener un ajuste a las cesantías y que dio lugar a la expedición de la Resolución nro. 9223-6 del 6 de diciembre de 201622, no da lugar a revivir los términos frente a la primera actuación, como lo pretende la recurrente, ya que como se indicó en precedencia los términos y etapas de la actuación administrativa son preclusivos.
Así, que el reconocimiento y pago contenido en la Resolución núm. 1984 del 20 de abril de 2009, no constituye un pago parcial para esos efectos23. 45. En ese escenario, se encuentra acreditado que mediante Resolución núm. 1984 del 20 de abril de 2009, le fueron reconocidas a la parte actora sus cesantías definitivas, acto que puso fin a la actuación administrativa y frente al cual procedía el recurso de reposición dentro de los 5 días posteriores a su notificación24, no obstante, la interesada no hizo uso del aludido medio de impugnación ni realizó acciones encaminadas a controvertir su legalidad. 46.
Y es que, la falta de ejercicio de los mecanismos de defensa judiciales oportunos no puede ser subsanada con una petición posterior que en todo caso fue debidamente atendida por la parte demandada25. 47. Asimismo, se reitera que el derecho a percibir la penalidad halla su origen en la no cancelación de las cesantías en el tiempo señalado y en las hipótesis previstas por la norma, entre las cuales no se encuentra el reconocimiento de una diferencia realizado en fecha subsiguiente producto de una nueva reclamación. 19 La primera petición tendiente a obtener la «revisión» de las sumas reconocidas en la Resolución núm. 1984 del 20 de abril de 2009 se elevó en noviembre de 2009, 6 meses después. visible en expedite digital – “05AnexosDemanda.pdf”, pág. 4.
Reiterada en reclamaciones del 3 de diciembre del 2012, 16 de agosto de 2012, 13 de diciembre del 2019 (visibles en Págs. 16 a 18, 34 y 35, 20 y 21 respectivamente). 20 «El carácter unitario o periódico de esta prestación, en criterio de la jurisprudencia de esta Corporación lo define la terminación del vínculo laboral. En tal sentido, este órgano ha precisado que mientras subsista la vinculación, la prestación social es periódica, no obstante, se considera como prestación unitaria cuando ha culminado el vínculo laboral del trabajador con la administración [ ]» (Sentencia del 25 de julio de 2024, núm. Interno: 5466-2019 C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves) 21 Conforme se lee de la Resolución núm. 1984 del 20 de abril de 2009, visible en expedite digital – “05AnexosDemanda.pdf”, pág. 1. 22 Íbidem. 40 23 Así lo ha considerado esta Subsección en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencias del 25 de julio de 2025, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves, Núm. Interno: 6402-2019, 5466-2019 y 5433-2019. 24 de conformidad con el artículo 3. ° de la Resolución núm. 1984 del 20 de abril de 2009. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. C.P: Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 6 de octubre de 2022, con radicado nro. 17001 23 33 000 2018 00189 01 (845-2022).
Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. Por lo que corresponde confirmar la sentencia apelada respecto de la negación de la sanción moratoria. 49. Finalmente, la Sala revocará la condena en costas impuesta en primera instancia, pues para la fecha ya se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021, norma que en su artículo 47 establece: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 50.
En ese sentido, revisados los argumentos esgrimidos en la demanda no se advierte que esta se encuentre carente de fundamentación jurídica. 51. En este caso al momento de imponerse la condena en costas, esta circunstancia no fue valorada por el tribunal, por lo que procede la revocatoria del numeral segundo de la sentencia de primera instancia en cuanto a la condena en costas y se confirmará en todo lo demás la providencia recurrida.
Condena en costas 52. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica. 53.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. 54. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. Revocar el numeral segundo la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Administrativo de Caldas que condenó en costas y, en su lugar: «SEGUNDO. Abstenerse de condenar en costas en primera instancia». Radicado17001-23-33-000-2018-00181-01 (3888-2023) Demandante: Ana Lyda López Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.