CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 9 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 39 a 54). La señora Zoila Rosa García Chalá, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 42636 de 13 de abril de 2012, UGM 47765 de 25 de mayo del mismo año y RDP 8891 de 7 de marzo, RDP 18786 de 8 de mayo y RDP 21065 de 22 siguiente, las tres de 2017, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación «[ ] a partir de la fecha en que cumplió veinte años de servicio como lo fue el 3 de octubre de 2006», en cuantía equivalente al «[ ] 75% del salario y demás factores salariales [ ] devengadas por la demandante durante su último año de servicios previo a la configuración del derecho, esto es, del 3 de octubre de 2005 hasta el 3 de octubre de 2006» (sic), debidamente indexada;
(ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 188 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 3 de octubre de 1956 y «[ ] se vinculó por primera vez al magisterio cuando mediante Resolución No. 070 del 7 de marzo de 1978 fue nombrada como docente de enseñanza media en la Institución Educativa San Bernardo, en Guapi (Cauca), siendo considerada esta forma de vinculación como de carácter nacional por cuanto el mismo se originó con ocasión del convenio que había suscrito el Ministerio de Educación Nacional con la Prefectura Apostólica del Municipio de Guapi» (sic) y «[ ] entre el 22 de septiembre de 1980 y hasta el 26 de noviembre del mismo año, [ ] desempeñó como "Profesora de tiempo completo" en el Colegio, FRANCISCO ANTONIO DE ULLOA de la ciudad de Popayán con cargo al Departamento del Cauca cubriendo la licencia no remunerada otorgada a la titular del cargo» (sic).
Que «[ ] mediante Decreto 483 del 24 de agosto de 1983 [fue nombrada] como docente de la Escuela Rural Mixta de Santa Ana del Municipio de Timbiquí – Cauca tomando posesión [ ] ese mismo día [ ], cargo que desempeñó hasta el 30 de mayo de 2010» (sic). Dice que, con escritos de 9 de mayo de 2011 y 24 de octubre de 2016, solicitó de la entonces Cajanal y, luego, de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negada a través de los actos acusados, con el argumento de que «[ ] a 31 de diciembre de 1980 [ ] no estaba vinculada a la docencia oficial y que su vínculo con el magisterio entre el 22 de septiembre y hasta el 26 de noviembre de 1980, fue transitorio […]».
Que «[ ] la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca siempre ha expedido certificado de tiempo de servicio [ ] entre el 22 de septiembre y hasta el 26 de noviembre de 1980 y [ ] entre el 24 de agosto de 1983 y hasta el 30 de mayo de 2010 como docente del orden territorial o nacionalizado» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2º, 6º, 13, 29, 46, 47, 48, 53, 58 y 228 de la Constitución Política; 17 de la Ley 6ª de 1945, 2º de la Ley 153 de 1887, 1º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 4º de la Ley 4ª de 1966, 1º de la Ley 43 de 1975, 15 de la Ley 91 de 1989, 6º de la Ley 60 de 1993, 5º del Decreto 1743 de 1966, 1º del Decreto 2277 de 1979 y 5º del Decreto 196 de 1995.
Arguye que «[ ] laboró a cargo del ente territorial DEPARTAMENTO DEL CAUCA [ ] entre el 22 de septiembre y hasta el 26 de noviembre de 1980 y la norma estableció que los docentes que se hubieren vinculado o hubieren prestado sus servicios al magisterio con recursos propios del ente territorial o que su vínculo fuera de carácter nacionalizado hasta antes del 31 de Diciembre de 1980, tiene[n] derecho a gozar de la pensión gracia por lo que [ ] estaría cumpliendo con lo establecido en el literal 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 […]» (sic).
Que «[…] las normas sobre las cuales se fundamenta la pretensión [ ], no hacen distinción alguna en relación con la clase de vínculo laboral, (en propiedad, provisionalidad o interinidad) además incluye las diferentes modalidades sea cual fuere, es decir, que lo único que se debe demostrar es la vinculación como docente territorial con anterioridad al 1 de enero de 1981, como ocurrió en el presente asunto». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 75 a 83).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos y otros no. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Aduce que la accionante «[…] no cumple con el requisito consagrado en la ley 91 de 1989 art. 15 numeral 2, que exige para el reconocimiento de pensión gracia, se debe acreditar vinculación como docente departamental, municipal o distrital a 31 de diciembre de 1980, no siendo posible computar tiempos para efectos de reconocer y ordenar el pago de una pensión de jubilación gracia […]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 146 a 159).
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 9 de diciembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[ ] la actora, quien nació 3 de octubre de 1956, fue contratada para cubrir una licencia no remunerada [ ] por el término de 66 días, comprendidos entre el 22 de septiembre de 1980 a 26 de noviembre de 1980, por los servicios docentes cumplidos en el Colegio Francisco Antonio de Ulloa de Popayán»; y ese lapso «[ ] que se pagó con recursos del Fondo Educativo Regional, del presupuesto de 1980, sí puede ser computado como tiempo válido para reclamar la pensión gracia en calidad de docente territorial» (sic).
Además, «[ ] en lo que toca con el ejercicio por más de 20 años de un cargo de docente territorial o nacionalizado, también se advierte que el mismo se encuentra cumplido, en tanto que al proceso se aportó la constancia de tiempo laborado por la actora, expedida por la Secretaría de Educación departamental del Cauca el 4 de septiembre de 2017, en la que se certificó que la actora ha ejercido en la categoría de docente nacionalizado desde el 24 de agosto de 1984 y continuaba vinculada a la fecha de expedición de la constancia, momento al que ya sumaba más de 23 años y 4 meses».
Que «[ ] la demandante sí demostró el cumplimiento del requisito del tiempo de servicios exigido para acceder a la pensión gracia, a lo que se suma que cuenta con más de 50 años de edad, pues, los cumplió el 3 de octubre de 2006 y adicionalmente, demostró que no tiene sanciones disciplinarias […]». En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la demandada que «[ ] reconozca la prestación desde cuando cumplió el estatus legal, esto es el 3 de octubre 2006, fecha en la que la actora cumplió 50 años de edad, para la cual contaba ya con más de 20 años de servicios docentes en la categoría territorial y nacionalizado y en la cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la causación del derecho»; y agregó que «[ ] el término de prescripción se interrumpió desde el 24 de octubre de 2013, de suerte que se declararán prescritas todas las mesadas causadas con anterioridad a dicha fecha» (sic). 1.4 Recurso de apelación (ff. 163 a 167).
Inconforme con el anterior fallo, la demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] las pruebas no fueron valoradas en debida forma por el Tribunal […]», toda vez que «[ ] de los documentos aportados no se logró verificar el cumplimiento de los requisitos previstos para el reconocimiento de dicha prestación, aún más cuando se tiene que de esta son beneficiarios los docentes de primaria y secundaria, cuyo tipo de vinculación sea Distrital, Municipal, Departamental o Nacionalizados, que hayan sido vinculados, antes del 31 de diciembre de 1980 […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 18 de marzo de 2022 (f. 169) y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 12 de agosto siguiente (ff. 203 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron alegatos de conclusión para reiterar sus argumentos de demanda, defensa y alzada, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan o, por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es dable tenerla en cuenta al no haberse aportado prueba del acto de nombramiento y ser transitoria, como lo aduce la entidad demandada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Cédula de ciudadanía de la actora, que da cuenta de que nació el 3 de octubre de 1956 (f. 2). b) Resolución 70 de 7 de marzo de 1978, en la cual el prefecto apostólico de Guapi (Cauca), en condición de coordinador de educación pública, de conformidad con el contrato celebrado en el Ministerio de Educación Nacional y la prefectura Apostólica de Guapi, nombró a la accionante «[ ] como seccional del Ciclo Básico de Enseñanza Media de San Bernardo [ ] Municipio de Timbiquí […]».
Se posesionó el 27 de marzo del mismo año (CD de antecedentes administrativos en f. 75). c) Resolución 201 de 2 de febrero de 1981, por conducto de la que el secretario de educación del Cauca le reconoció a la accionante 66 días de asignación mensual, por sus «servicios prestados como Profesora de TIEMPO COMPLETO» (sic) del 22 de septiembre al 26 de noviembre de 1980, los cuales «[ ] se pagarán con cargo al Programa 4, Sub-programa 2, Actividad 2, Capítulo I, Título I, Numeral 01 del Presupuesto del Fondo Educativo Regional del Cauca, correspondiente al año 1980» (f. 4). d) Certificados de salarios emitidos por la secretaría de educación del Cauca en los que informa que, de conformidad con lo consignado en la precitada Resolución, la demandante prestó servicios al departamento del 22 de septiembre al 26 de noviembre de 1980 (ff. 8 y 10). e) Constancia expedida el 20 de noviembre de 1980 por los señores rector y secretaria tesorera del «Bachillerato oficial “Francisco Antonio de Ulloa”» de Popayán (Cauca), en la que indican que la actora «[ ] laboró en este plantel educativo como Profesora de Tiempo Completo, desde el día 22 de septiembre al 10 de Nbre [sic] del presente año de 1.980, en reemplazo de la titular [ ] quien se encuentra en licencia» (CD de antecedentes administrativos en f. 75). f) Resolución 441 de 5 de agosto de 1983, por la que la señora gobernadora del Cauca nombra a la accionante «[ ] como Maestra y Seccional de la Escuela Rural Mixta “Santa Ana”, Municipio de Timbiquí, con funciones de Directora por ser Escuela de un solo Maestro […]» (sic).
Se posesionó el 24 de agosto de 1983 ante el jefe de personal de la gobernación del Cauca (ff. 6 y 7). g) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral emitido el 4 de septiembre de 2017 por la secretaría de educación del Cauca, en el que se consigna que la actora trabajó en condición de docente desde 24 de agosto de 1983 y que se encontraba activa para la fecha de expedición del documento (ff. 11 a 12). h) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido por la Procuraduría General de la Nación el 4 de noviembre de 2010, en el que figura que la demandante no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (CD en f. 106). i) Resoluciones UGM 42636 de 13 de abril y UGM 47765 de 25 de mayo, ambas de 2012, mediante las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) niega la pensión gracia reclamada por la demandante el 9 de mayo de 2011, por cuanto la «[…] certificación expedida por el Rector y la Secretaria del Bachillerato Oficial Francisco Antonio de Ulloa no serán tomados en cuenta toda vez que no fueron expedidos por la entidad nominadora ni por el funcionario competente para ello, por otro lado en los mismos no se establece el tipo de vinculación del docente ni los recursos con los cuales se financió su vinculación durante los mismos» (sic) [ff. 19 a 26]. j) Resolución RDP 8891 de 7 de marzo de 2017, con la cual la accionada niega la pensión gracia deprecada por la demandante el 24 de octubre de 2016, dado que «[…] dentro del expediente administrativo de la interesada no obra certificado de información laboral proferida por autoridad competente referente al periodo [entre el 22 de septiembre y el 26 de noviembre de 1980], ni copia del Acto Administrativo de nombramiento y posesión para pensión gracia» (sic) [ff. 28 a 30]. k) Resoluciones RDP 18786 de 8 de mayo y RDP 21065 de 22 siguiente, ambas de 2017, por medio de las que la UGPP resuelve los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora, con el argumento de que «[ ] los tiempos de servicio que pretende hacer valer con el certificado de información laboral No. 3733 del 3 de febrero de 2017 proferido por la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, son desestimados, toda vez que en el mismo certificado se aclara que [ ] dichos servicios se prestaron bajo la modalidad del contrato de prestación de servicio, y no mediante nombramiento […]» (sic) [ff. 32 a 36] De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 3 de octubre de 1956 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 9 de mayo de 2011 y 24 de octubre de 2016 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado por medio de las Resoluciones UGM 42636 de 13 de abril y UGM 47765 de 25 de mayo, ambas de 2012, y RDP 8891 de 7 de marzo, RDP 18786 de 8 de mayo y RDP 21065 de 22 siguiente, todas de 2017 (enjuiciadas), puesto que, primero, no existen acto administrativo de nombramiento y acta posesión en el cargo, frente al lapso comprendido entre el entre el 22 de septiembre y el 26 de noviembre de 1980; y, segundo, porque dichos servicios «temporales» se «prestaron bajo la modalidad del contrato de prestación de servicio, y no mediante nombramiento».
En el asunto sub judice, la UGPP cuestiona la decisión del a quo que accedió parcialmente a las pretensiones, comoquiera que, en criterio de la entidad, la actora no aportó la prueba idónea para demostrar su calidad docente y la fuente de financiación de su vínculo laboral anterior a 1980 (lapso que se encuentra en discusión). Al respecto, en lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 22 de septiembre hasta el 26 de noviembre de 1980, la secretaría de educación del Cauca expidió Resolución 201 de 2 de febrero de 1981, en la cual declaró que ella se vinculó durante 66 días como profesora de tiempo completo para esa entidad territorial y que el pago se efectuaba con cargo al presupuesto del fondo educativo regional del Cauca; asimismo, los señores rector y secretaria del «Bachillerato oficial Francisco Antonio de Ulloa» de Popayán (Cauca) emitieron constancia en la que corroboraron que prestó los servicios en esa institución educativa, en reemplazo de la profesora titular del cargo que se encontraba en licencia, es decir, que el vínculo de la accionante fue en interinidad (no a través de contratos de prestación de servicios, como lo afirma erróneamente la demandada en las dos últimas Resoluciones controvertidas).
Así las cosas, aun cuando la educadora no haya aportado el acto administrativo de nombramiento por el lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, resulta evidente que fue designada por la secretaría de educación del Cauca para prestar el servicio en una plaza de carácter territorial (departamental) y en interinidad; máxime cuando también es claro que la misma secretaría desconocía la existencia de tal documento de designación, habida cuenta de que para certificar los tiempos de servicio de la accionante aclaró que se fundamentaba en la mencionada Resolución 201 de 1981, por ende, si tal medio de prueba no existía, no es dable que se condicione el reconocimiento del derecho de la trabajadora a un imposible fáctico, cuando se puede inferir de otro documento.
En consecuencia, debe anotarse que las pruebas aportadas al expediente, analizadas con fundamento en las reglas de la sana critica, son suficientes para generar certeza acerca del aludido vínculo, toda vez que, en lo relativo a la vinculación de una persona con la «profesión docente», el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de maestro territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
En este orden de ideas, obsérvese que la plaza que ocupó la accionante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 estaba a cargo del departamento del Cauca, financiada con los recursos del fondo educativo regional de ese ente territorial y sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, motivo por el cual ese lapso se debe contabilizar para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Por otra parte, esta Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que entre 22 de septiembre y el 26 de noviembre de 1980 la demandante haya laborado para cubrir una licencia concedida a la titular del cargo y no en propiedad, puesto que según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Para esta subsección, las modalidades temporales de vinculación no son ajenas a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la tdoma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]», cuya naturaleza, en todo caso, constituye una forma de proveer cargos docentes.
Así las cosas, la Sala concluye que la demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento del Cauca como educadora interina del 22 de septiembre al 26 de noviembre de 1980. A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como maestra en planteles departamentales por veinte (20) años (acumuló más de 34 años, sin considerar su primera relación laboral, que no se encuentra en discusión y que sí fue del orden nacional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (22 de septiembre de 1980), contar con 50 años de edad (los cumplió el 3 de octubre de 2006, fecha en la que consolidó el estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como docente, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Zoila Rosa García Chalá contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS