15001233300020200015001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) Demandante: Gladys Hurtado Abril Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional en el Colegio de Boyacá. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora GLADYS HURTADO ABRIL instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones 30393 del 4 de julio de 2008 y de las anteriores proferidas por la UGPP mediante las cuales, despachó de manera desfavorable las peticiones presentadas de manera reiterada sobre el reconocimiento de la pensión gracia. 1 Proceso digitalizado- documento 15001233300020200015000-C4.pdf- índice 3 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus pensional.

Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación y la indexación de la primera mesada pensional. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.

Que la señora Gladys Hurtado Abril, prestó sus servicios como docente de secundaria por nombramiento nacional, agotando así el requisito de 20 años de servicios en colegios sin distinguir si son de tipo nacional, departamental, municipal o distrital. Que, además, cumplió 50 años y su labor se desempeñó con buena conducta. Que presentó varias solicitudes para obtener de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) hoy UGPP, el reconocimiento de la pensión gracia, las cuales fueron resueltas en forma negativa bajo el argumento que la docente al haber desempeñado su labor, con una vinculación nacional, no era merecedora del reconocimiento de la pensión. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 14 de diciembre de 20203 y notificada a la UGPP4, quien, a través de memorial de contestación5, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Advirtió que solamente se solicita la nulidad de la Resolución 30393 del 4 de julio de 2008 porque planteó de manera indeterminada los demás actos que negaron lo requerido. Que dadas las condiciones de la vinculación de la señora Gladys Hurtado Abril, no son computables los tiempos prestados a la nación porque su nombramiento fue realizado por el Ministerio de Educación para laborar como docente en el Colegio de Boyacá. 2 ibidem. 3 Ïndice 11 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Boyacá. 4 Índice 17 ibidem. 5 Índice 20.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) Propuso como excepciones que denominó ineptitud sustantiva de la demanda, inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción de mesadas y reconocimiento oficioso de excepciones.

En la audiencia inicial6 del 15 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Boyacá, fijó el litigio en el sentido de determinar si la vinculación de la demandante en el tiempo laborado en el magisterio, lo fue de carácter nacional o territorial, mismo para ser tenido en cuenta en el reconocimiento de la pensión gracia; declaró fallida la oportunidad de conciliación que regula el numeral 8 del artículo 180 del CPACA.

Sobre el decreto de pruebas, decidió oficiar algunos certificados ante las autoridades respectivas para esclarecer el tipo de vinculación de la señora Gladys Hurtado. En auto del 11 de marzo de 20227, procedió a declarar cerrada la etapa probatoria al verificar la existencia de todas las pruebas decretadas y corrió traslado para presentar alegatos de conformidad al artículo 181 del CPACA.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 10 de agosto de 2022 negó las pretensiones de la demanda, al sostener que tal y como lo ha dispuesto la normativa y jurisprudencia, los docentes que tenían derecho a la pensión gracia son aquellos con una vinculación laboral como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y la acreditación de 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Del material probatorio pudo constatar que la señora Gladys Hurtado Abril, fue nombrada a través de la Resolución 006 del 5 de marzo de 1975 como docente de tiempo completo de primaria al servicio del Colegio de Boyacá, expedida por el rector de dicha institución, quien se posesionó el 12 del mismo mes y año hasta la fecha de presentación de la demanda.

Que el Colegio de Boyacá desde su creación con la Ley 2 de 1972 se reconoció como un establecimiento del orden nacional y luego en acuerdo 008 de 2005, cambió su naturaleza a establecimiento público adscrito a la Secretaría de Educación de Tunja. Sin embargo, que del certificado emitido el 18 de noviembre de 2021, los recursos con los que se sufrago el servicio de la docente fueron del 6 Índice 36. 7 Índice 43. 8 Folios 258 a 274.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) tesoro nacional. Por lo que, los tiempos desempeñados entre el 11 de febrero de 1975 y 13 de abril de 2005, lo fueron del orden nacional dada la naturaleza del Colegio de Boyacá y como la docente no demostró que laboró en calidad de territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, no cumple con tal requisito.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La demandante presentó escrito de apelación en el que solicitó, revocar la sentencia de primera instancia y reconocer lo pretendido, para ello pese a que los argumentos son un poco extensos y pretenden controvertir las normativas y las interpretaciones que se han dado a las mismas a nivel jurisprudencial sobre los beneficiarios de la pensión gracia, puede extraerse lo siguiente: Que no existe una ley que excluya los tiempos desempeñados en Instituciones Educativas del orden nacional y que solo se incluyan aquellos que se desempeñaron en entidades territoriales (departamentales, municipales, distritales) sean los únicos para acreditar el requisito.

Sostuvo que en razón de lo regulado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 «la pensión gracia es compatible con la pensión derecho» así esta última provenga total o parcialmente de la nación y que además de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, todos los docentes tenían derecho al reconocimiento de la prestación objeto de discusión. Que el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 dispuso «que quien hubiera recibido o estuviera recibiendo actualmente en 1913 repito, que quien hubiera recibido o estuviera recibiendo actualmente en 1913, en 1913, pensión o recompensa de la nación no accedería a la pensión gracia, esta disposición rigió solo para 1913, pues por efectos del adverbio circunstancial de tiempo representado en la palabra actualmente su vigencia se limitó al año de expedición de la Ley 114 de 1913, o sea solo rigió para 1913 y por efecto de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 fue completamente derogado, así lo reconoció el ponente de la ilegal, engañosa, inconstitucional, fraudulenta y contradictoria sentencia S-699 de 1997 que 8 años después de expedida la Ley 91 de 1989, manifestó respecto a la expedición de la Ley 91 de 1989 que esta era un “hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera” otra pensión o recompensa de carácter nacional».

También que de acuerdo con la Ley 60 de 1993 la plaza ocupada fue de carácter «departamentalizada» por tanto procedía el reconocimiento de la pensión, esto, además que la Ley 37 de 1933 no distingue origen o fuente de nombramiento 9 Folios 280 a 296. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) nacional, departamental, o municipal, ni propiedad de la plaza a ocupar nacional, departamental o municipal para obtener dicha prestación. Que la sentencia desconoce el derecho fundamental a la igualdad sobre los profesores nacionalizados en atención a la Ley 43 de 1975 y los nacionales nombrados por el Ministerio de Educación Nacional.

Que en el escrito petitorio se allegaron distintos precedentes del Consejo de Estado en los cuales se concedió la pensión gracia a los docentes nacionales «pues la interpretación razonable y lógica de las leyes así lo disponía, posición que cambió desde 1997 en razón a lo dispuesto en la engañosa, inconstitucional, ilegal, fraudulenta y contradictoria sentencia S-699 de 1997 que por un lado dispuso que los tiempos laborados en las normales nacionales no acreditaban para la pensión gracia a pesar de que la Ley 116 de 1928 se expidió para favorecer a los docentes de las normales nacionales».

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, rindió concepto10, a través del cual, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia al advertir que la docente se desempeñó en el Colegio de Boyacá a partir del 5 de marzo de 1975 hasta el 13 de abril de 2005 (cuando el colegio cambió de naturaleza a establecimiento público adscrito a la Secretaría de Educación de Tunja por Acuerdo 008 de 2005).

Por lo tanto, como la vinculación fue de carácter nacional no satisfizo el requisito de los 20 años como docente territorial y nacionalizado. La UGPP en escrito11 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. La demandante guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente, el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar 10 Índice 9 de SAMAI – Consejo de Estado. 11 Índice 10 ibidem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. En el asunto en estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los que circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si para acreditar en el caso de la demandante, la satisfacción del requisito de 20 años de servicio como docente para acceder a la prestación debatida, pueden considerarse los tiempos laborados por aquella en una plaza de un Colegio del orden nacional, pero que no puede ser excluida por tal condición. Frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Gladys Hurtado Abril nació el 13 de octubre de 1956, y cumplió los 50 años el 13 de octubre de 2006.

Sobre el segundo y tercer requisito atinentes a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada (el cual es punto de debate en esta instancia), se precisa que estos se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad. Pues bien, frente al lapso de labor comprendido entre el 12 de marzo de 1975 al 3 de octubre de 2017, se destaca que al plenario fueron aportados tanto la Resolución de nombramiento 6 del 5 de marzo de 1975 como el acta de posesión 048 del mismo mes y año donde consta que la señora Gladys Hurtado Abril fue nombrada, en el cargo de profesora de primaria, en el Colegio de Boyacá, tal como puede observarse: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) De los anteriores actos se advierte que los efectuó de manera directa el rector del Colegio de Boyacá, al respecto, sobre la naturaleza, dirección y recursos financiados al interior de este, debe indicarse: El mencionado Colegio fue creado por el Congreso de Cúcuta mediante el Decreto 55 del 17 de mayo de 1822 por orden del entonces General Francisco de Paula Santander, considerado así, como el Colegios pionero en la educación pública en Colombia, hermano de las 20 instituciones oficiales creadas por el mencionado general.

Posteriormente, con ocasión al sesquicentenario de su creación, el Gobierno Nacional expidió la Ley 2 del 28 de febrero de 1972, dentro de la cual dispuso reorganizar el establecimiento público de carácter docente con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional16.

Asimismo, reglamentó la integración del Consejo Directivo17, el cual estaría presidido por el ministro de Educación o su delegado y también dispuso que el rector de dicho establecimiento ostentaría la calidad de libre nombramiento y remoción a cargo del presidente de la República18 y, señaló que el patrimonio del colegio estaría constituido por partidas del presupuesto nacional19.

De lo expuesto anteriormente, se tiene que la administración del establecimiento estaba a cargo del gobierno nacional por medio de la cartera ministerial de manera directa y a través de sus delegados, por tanto, es considerado como una entidad del orden nacional y las personas que allí se vincularan también ostentaban dicha calidad. La situación antes descrita, ha sido objeto de estudio en reiteradas ocasiones por esta Corporación entre otras20, en las sentencias del 5 de julio de 201821, 4 de 16 «Artículo 1°.

Reorgan[i]zase el Colegio de Boyacá como establecimiento público de carácter docente, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional. Su domicilio será la ciudad de Tunja». 17 «Artículo 4º. El Consejo Directivo estará integrado por: 1. El Ministro de Educación o su delegado, quien lo presidirá». 18 «Artículo 6º.

El rector es de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República». 19 «ARTÍCULO 8o. El patrimonio del colegio estará constituido por: 1. Las partidas que con destino al colegio se incluyan anualmente en el presupuesto nacional». 20 Sentencias del 29 de marzo de 2007, radicación: 15001-23-31-000-2000-01024-01(10096-2005); 29 de julio de 2010, radicación:15001-23-31-000-2007-00443-01(2025-2009); 7 de abril de 2011, radicación: 15001-23-31- 000-2006-02942-01(1739-2010); 30 de noviembre de 2011, radicación: 15001-23-31-000-2004-02059-01(1802- 2009); 17 de abril de 2013, radicación: 15001-23-31-000-2005-04061-01(2386-2011); 8 de octubre de 2020, radicación: 15001-23-33-000-2017-00613-01(2360-2018); 2 de febrero de 2023, radicación: 15001-23-33-000- 2018-00683-01( 3256-2021); 24 de agosto de 2023, radicación: 15001233300020190025001 (2740-2020). 21 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00518-01(5179-16).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) agosto de 202222, 6 de octubre de 202223, a través de las cuales, se ha determinado que los docentes vinculados en el Colegio de Boyacá ostentan una vinculación nacional y por lo tanto no pueden ser beneficiarios de la pensión gracia. Así, el nombramiento de la docente para el caso concreto lo realizó directamente el rector del Colegio de Boyacá en ejercicio de la facultad que de acuerdo con la normativa deriva del gobierno nacional y que efectúo en cumplimiento de sus funciones24, es decir, que se encuentra inmerso en lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989 «Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», porque tal como se expuso la administración de personal estaba a cargo del nivel central. Aunado a lo anterior, la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria y la claridad de la plaza ocupada por la docente se ratifica con otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo relacionado con la prueba de calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado, pues la regla que dispuso permite adaptar otros medios de prueba para resolver el caso, tal como lo advirtió en la regla que se relaciona: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Es así como del certificado expedido por el director general del Colegio de Boyacá, se extrae que la plaza ocupada por la docente fue del orden nacional, tal como se observa: 22 Radicación: 15001-23-33-000-2014-00518-01 (4095-2017). 23 Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 (5638–2018). 24 Numeral 3 del artículo 6 de la Ley 2 de 1972 «Nombrar y remover, conforme a las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias pertinentes, el personal del colegio, con excepción de aquellos funcionarios cuya designación se reserva el Consejo Directivo conforme a los estatutos».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) Según este último aspecto, se debe reiterar que, según lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 114 de 1913 los maestros de escuelas primarias tendrían el derecho a la pensión gracia, siempre y cuando cumpliera con los requisitos contenidos en el artículo 3 ibidem y que posteriormente en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928 dicha pensión se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»25 y que, además, con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin que variaran las condiciones para obtenerla. Así, de lo expuesto puede advertirse que, si bien es cierto tal y como lo alega la apelante en el recurso, la norma de manera expresa no determinó que la pensión gracia estaba exceptuada para los docentes con vinculación nacional, lo cierto es que en la misma se derivó de la disposición según la cual no podían ser beneficiarios 25 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) aquellos que han «recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional». Situación está que ha sido desarrollada en el transcurso del tiempo con distinta jurisprudencia en la que ha prevalecido esta interpretación a partir de la cual, la sentencia proferida por la la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 199726, se impartió que solamente tenían derecho a la pensión gracia, los docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales y quedaban excluidos los docentes que prestaron sus servicios en centros educativos de carácter nacional.

Lo anterior, sin perjuicio que previo a mencionada sentencia surgieron análisis que derivaron interpretaciones disimiles en las autoridades judiciales que pudieron de manera errónea conceder dicho beneficio a los docentes que ostentaron una vinculación nacional, sin embargo, se reitera, esta condición no ha sido el precedente imperante en la jurisdicción, tanto así que de acuerdo con la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 esta Corporación reiteró: «en cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial». En todo caso, las conclusiones anteriores se convalidan por el hecho de que, en asuntos como el particular donde se advierte la vinculación de la docente para prestar su servicio en el Colegio de Boyacá, es posible extraer que la plaza ocupada fue en condición de nacional y cuyo nombramiento estuvo de igual manera regulado por la normativa expresa que otorgó facultades al director para realizar las actuaciones administrativas al interior del instituto en representación del gobierno nacional.

Por tanto, al no cumplir la exigencia de la vinculación de la docente como territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980, porque tal como quedó demostrado la señora Gladys Hurtado Abril se desempeñó a partir del nombramiento que efectúo el rector del Colegio de Boyacá mediante la Resolución 6 de 1975 como docente y que de manera posterior no tuvo vinculación distinta a la mencionada ni existe prueba que así lo controvierta, por lo que, se llega a la conclusión que entre 1975 y 1980 prestó sus servicios como docente nacional sin solución de continuidad, por lo tanto resulta inane verificar el segundo y cuarto requisito sobre los tiempos faltantes así como la buena conducta en el desempeño 26 Sentencia S-699 de agosto 29 de 1997.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) de sus labores. En cuanto a los demás argumentos relacionados por la apelante sobre el desconocimiento de los derechos y garantías entre los docentes nacionales y los nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, así como la incidencia del proceso de descentralización regulada en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en el Colegio de Boyacá, esta Sala se abstiene de emitir pronunciamiento al respecto, al advertirse que la docente ostentó el carácter de nacional hasta la fecha de su retiro, por lo que los argumentos que puedan desarrollarse en virtud del proceso de descentralización y nacionalización de la educación no dan lugar al reconocimiento del derecho, en consecuencia, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 15001-23-33-000-2020-00150-01 (6653-2022) FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 10 de la plataforma SAMAI.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente