CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 31 de mayo de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02459-00 Actor: Eulises Monje Andrade. Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima. Tema: Tutela contra providencia judicial.

N y RD – Reconocimiento pensión de sobreviviente. Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela – Inmediatez y subsidiariedad. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Eulises Monje Andrade, actuando a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, por proferir la sentencia del 20 de noviembre de 2014, a través de la cual se confirmó la decisión de negar las pretensiones de reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente, en el medio de control de nulidad y restablecimiento adelantado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.

ANTECEDENTES

1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite establecer de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela, en concordancia con las pruebas obrantes en el expediente: El señor Eulises Monje Andrade, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra la UGPP, come el fin de obtener el reconocimiento de una pensión de sobreviviente respecto de la señora María Emma Vallejo Muñoz (q.e.p.d.), con quien celebró nupcias el 12 de octubre de 1979, y convivió hasta el día de su fallecimiento (8 de julio de 1995), según afirma.

El conocimiento del asunto, con radicado 73001333100920120030200, correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué que, a través de providencia del 31 de marzo 2014, negó las pretensiones de la demanda. Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 20 de noviembre del mismo año, al considerar que «el señor MONJE ANDRADE, no realizó ningún tipo de esfuerzo para hacerse acreedor a la prestación económica solicitada».

El 24 de febrero del 2021, el accionante, a través de apoderado judicial, radicó ante la UGPP, nuevamente, solicitud de reconocimiento y pago de la referida prestación económica; respecto lo cual, el ente previsional mediante Resolución 20958 del 17 de agosto de 2021, niega lo peticionado al considerar que «la causante pese a contar con un total de 7376 días laborados, equivalente a 1053 semanas de cotización, no contaba con el mínimo de semanas exigido para acceder a la prestación económica de jubilación post mortem».

Decisión confirmada a través de Resolución RDP030936 del 14 de noviembre del 2021. Al respecto, la parte actora aduce que el Tribunal Administrativo del Tolima y la UGPP vulneran los derechos fundamentales del señor Monje Andrade, pues, pese a que quedaron debidamente acreditados los requisitos para ser beneficiario de la pensión de sobreviviente pretendida, insisten en negarle el reconocimiento del derecho. 1.1.1.

Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…]

5.1. DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas marzo 31 de 2014, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué y la providencia emitida por el Tribunal Administrativo del Tolima el día 20 de noviembre de 2014. 5.2. Dejar sin efectos las resoluciones 20958, RDO026965 y RDP030936 proferidas por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, las cuales agotaron la vía administrativa. 5.3.

ORDENA R a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP que profiera el acto administrativo mediante el cual reconozca y pague la pensión de sobrevivientes a EULISES MONJE ANDRADE, por cuenta del fallecimiento de su cónyuge MARIA EMMA VALLEJO MUÑOZ (q.e.p.d.). […]».

1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 5 de mayo de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y, a la Unidad Administrativa Especial Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, como accionados.

1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Tribunal Administrativo del Tolima. Mediante escrito del 4 de mayo de 2022, el magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela en tanto la decisión acusada no vulnera derecho fundamental alguno; además, no se satisface el requisito de procedencia de inmediatez, teniendo en cuenta que «han transcurrido más de 6 años desde que el actor tuvo conocimiento de las decisiones que son objeto de reproche por esta vía». 1.3.2.

Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Ibagué. El despacho judicial, a través de escrito del 12 de mayo de 2022, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, para lo cual, luego de recordar algunas actuaciones adelantadas en el asunto cuestionado, señaló que no se vulneró derecho fundamental alguno y que lo pretendido por el actor es «utilizar este mecanismo de amparo excepcional, como si fuera una tercera instancia a fin de revisar las decisiones adoptadas al interior de dicho proceso». 1.3.3.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El ente previsional, a través de escrito del 13 de mayo de 2022, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, para lo cual, luego informar acerca de los antecedentes administrativos respecto al reconocimiento pensional pretendido por el señor Monje Andrade, adujo que en el asunto i) existe cosa juzgada, en tanto la controversia ya fue dilucidada por el Juez contencioso, ii) decisiones respecto de las cuales no se satisface el requisito de la inmediatez, iii) el mecanismo constitucional no es el idóneo para obtener el reconocimiento de prestaciones económicas y, iv) no se está en presencia de una perjuicio irremediable.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá la presente solicitud de amparo, en el siguiente orden: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, iii) la inmediatez en el caso concreto. 2.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Tolima.

2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Adicional a lo anterior, se debe señalar que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-.

2.3. DEL REQUISITO DE LA INMEDIATEZ EN EL CASO CONCRETO. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.

Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.

No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.

El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.

En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.

Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.

Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.

Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.

La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la sentencia cuestionada es del 20 de noviembre de 2014, notificada mediante edicto del 1.º de diciembre del mismo año, ii) la acción de tutela fue presentada el 4 de abril de 2022, lo que significa que, iii) la parte accionante acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de siete (7) años de encontrarse ejecutoriada la decisión de segunda instancia proferida.

Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no acreditó justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta Corporación judicial.

Ahora, en cuanto a la pretensión de dejarse sin efecto las «Resoluciones 20958, RDO026965 y RDP030936 proferidas por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP», a través de la cuales se negó, nuevamente, la prestación pensional pretendida; se recuerda que la Jurisdicción Contenciosa ya decidió al respecto, por lo cual, mal puede pretender que se haga caso omiso a la existencia de ello, al presentarse una segunda solicitud insistiendo en el reconocimiento del mismo derecho.

No obstante, de ser diferentes los fundamentos fácticos y legales con los cuales el ente previsional negó por segunda vez el derecho a la sustitución pensional pretendido por el señor Eulises Monje Andrade; lo procedente para cuestionar su legalidad es acudir nuevamente ante la Jurisdicción Contenciosa y no a la acción de tutela, y más, cuando no se alega ni acredita la configuración de un perjuicio irremediable.

Dicho ello, la referida pretensión se torna improcedente a la luz del requisito de la subsidiariedad, en los términos del artículo 86 constitucional que dispone: « […]

ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. […]».

(Subrayado por la Sala) En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 señala: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]». La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental.

Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se  hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.

Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.

Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.

De conformidad con lo expuesto, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Eulises Monje Andrade, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y la UGPP, al no haberse superado los requisitos generales de procedencia de la inmediatez y la subsidiariedad, respectivamente, establecidos para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Eulises Monje Andrade, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente en comisión Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, en el link: http//relatoría.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/documentos/evalidador