11001032400020120025700 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: DAVID FELIPE LONDOÑO MARTÍNEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento, promovida por el señor David Felipe Londoño Martínez, en contra de las Resoluciones 10393 de 18 de noviembre de 20111 y 1950 de 27 de febrero de 20122.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor David Felipe Londoño Martínez, obrando a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento3, presentó demanda con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] 1°. Que se declare nula la Resolución Números (sic) No 10393 del 18 de noviembre de 2011, “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación", expedida por la Directora de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 2°.

Que se declare nula la Resolución 1950 de 27 de febrero de 2012, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución número 10393 del 18 de noviembre de 2011", expedida por la Directora de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 3°. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se restablezca su derecho, ordenando se convalide y reconozca el título oficial de Master obtenido por 1 "[…] Por la cual se resuelve una solicitud de convalidación […]". 2 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la resolución número 10393 de 18 de noviembre de 2011 […]". 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez DAVID FELIPE LONDOÑO MARTINEZ en la “UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIA" España como “MAGISTER EN PRODUCCION ANIMAL” 4°.

Que se ordene al Ministerio de Educación Nacional, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.C.A. […]”.4 I.1.1. Los hechos 2. Señaló que el 2 de octubre de 2009 la Universidad Politécnica de Valencia otorgó al demandante el título oficial de master universitario en producción animal, cuya convalidación solicitó ante el Ministerio de Educación Nacional el 7 de octubre de 2010. 3.

El 23 de marzo de 2011 el Ministerio de Educación Nacional informó al demandante el concepto emitido el 15 de diciembre de 2010, por la Sala de Biología, Agronomía, Veterinaria y afines de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior (CONACES), en el que recomendó no convalidar el título al nivel de maestría. 4.

El Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 10393 de 2011 resolvió convalidar el título extranjero de máster, como equivalente a especialista en producción agroindustrial. Esa decisión fue confirmada parcialmente a través de la Resolución 1950 de 27 de febrero de 2012, en la que se homologó el grado a especialista en producción animal.

I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 5. El señor David Felipe Londoño Martínez afirmó que los actos acusados incurren en los vicios de falta y falsa motivación, y vulneran los artículos 2.°, 4.°, 13, 25, 29, 67, 83 y 228 de la Constitución Política, 14 de la Ley 30 de 28 de diciembre de 19925, 35 del Código Contencioso Administrativo y 42 de la Ley 1437 de 2011, así como la Resolución 5547 de 1.° de diciembre de 20056.

Los cargos se agrupan en cinco planteamientos. i) La falta de motivación 6. Adujo que: “[…] Las resoluciones impugnadas carecen de sustento por dos consideraciones; La (sic) primera por cuanto acogen el concepto de la CONACES, el cual carece por completo de motivación y es contrario en su argumentación y la segunda por cuanto las resoluciones expedidas con base en dicho concepto omiten pronunciamientos necesarios para su promulgación […]”. 4 Cfr. Índice 68 expediente digital.

Documento denominado “ED_C01_02DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 68”. 5 “[…] Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior […]”. 6 “[…] Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez 7.

Argumentó que la motivación es imprescindible, conforme al artículo 42 de la Ley 1437. Dicha omisión “[…] implica un abuso en el ejercicio de la autoridad puesto que, con la motivación se permite rebatir u oponerse a las razones que se tuvieron por el para tomar la decisión. El hecho de que la motivación deba ser sumaria no quiere decir que sea incompleta o inexistente como en el presente caso.

La motivación es un requisito esencial del acto y debe basarse en hechos ciertos y comprender todas las cuestiones planteadas so pena de nulidad, por ausencia de uno de sus elementos esenciales […]”. ii) La indebida motivación del concepto de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior - CONACES 8. Mencionó que el concepto de la CONACES se basa en afirmaciones subjetivas, porque indica que la duración del programa a convalidar no coincide con lo requerido para una titulación equivalente en Colombia.

Explicó que los créditos ECTS en la Unión Europea representan 1800 horas anuales de dedicación intensiva, a diferencia de las maestrías en Colombia cuya exigencia de tiempo presencial es menor. De acuerdo con el Decreto 2566 de 10 de septiembre de 20037, los 42 créditos en Colombia se cursan en 2 años, con clases diarias de 2 horas. 9.

Explicó que la maestría en cuestión tuvo una duración de dos semestres, pero ofrecía actividades académicas presenciales a tiempo parcial todas las tardes, de lunes a jueves, duplicando así la intensidad lectiva habitual en Colombia. 10. Añadió que el ministerio en el pasado convalidó otros títulos de posgrado españoles con una intensidad horaria equivalente como maestrías.

En su opinión, el criterio de equivalencia se debe evaluar considerando la duración de los 357 másteres aprobados por el ministerio. 11. Planteó que el concepto cuestionado también concluye que “[…] teniendo un título base de Ingeniero de Producción Agroindustrial, la convalidación en un área específica de la zootecnia ( ) no le habilitaría para el ejercicio en los campos específicos de esta área, por lo que sería prudente no convalidar como maestría en el área de la titulación […]”.

Agregó que esa afirmación confunde la tarjeta profesional con la convalidación del título de maestría. La tarjeta profesional se obtiene con estudios de pregrado en el área correspondiente, cuya evaluación no compete al ministerio. 12. Finalmente, consideró que el concepto de la CONACES, al recomendar la convalidación como título de especialista, también vulnera el artículo 14 de la Ley 30 de 1992, que establece cuáles son los requisitos para ingresar a programas de educación superior. 7 "[…] Por el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones […]”. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez iii) La violación al derecho de defensa y audiencia al no valorar las objeciones presentadas en el trámite administrativo 13.

Indicó que la Resolución 1950 "[…] confunde la relación de los hechos con la motivación del acto, dado que afirma que la finalidad de la vía gubernativa es “permitir la controversia de los actos contrarios al ordenamiento jurídico ” pero se limita a enumerar las razones de inconformidad expuestas en el recurso de reposición sin pronunciarse sobre las mismas […]”.

Adicionalmente, no se demostró que el ministerio notificara al demandante los conceptos de 15 de diciembre de 2010 y de 26 de julio de 2011. iv) La presunta incongruencia entre las Resoluciones 1950 y 10393 14. Consideró que, al comparar el artículo 1.° de las Resoluciones 10393 y 1950, se observa que la Resolución 10393 otorgó la convalidación como equivalente a "[…] Especialista en Producción Agroindustrial […]", mientras que la Resolución 1950, aunque niega la reposición solicitada, la reconoce como equivalente a "[…] Especialista en Producción Animal […]".

Esto evidencia la “[…] poca atención prestada […]” al recurso de reposición, y configura un vicio de forma por incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva. Este vicio “[…] hace anulable la Resolución impugnada por falta de congruencia […]”. 15. Explicó que la Resolución 1950 debió incluir en su motivación que el ministerio se apartaba del concepto de la CONACES respecto al nombre de la equivalencia otorgada, y en su parte resolutiva, debió reponer parcialmente la Resolución 10393, para modificar el nombre de la equivalencia del título otorgado. v) La transgresión del artículo 3.° de la Resolución 5547 de 2005 y de los artículos 2.°, 4.°, 13, 25, 29, 67, 83 y 228 de la Constitución Política 16.

Consideró que el ministerio aplicó incorrectamente el trámite del numeral 4.° del artículo 3.° de la Resolución 5547 de 2005, al someter la solicitud de convalidación a la evaluación académica de la CONACES. Ese procedimiento debió aplicar el criterio previsto en el numeral 2.° del artículo 3.° de la misma resolución, ya que el título lo expidió una entidad pública extranjera acreditada en todo el territorio español. 17.

Agregó que la Universidad Politécnica de Valencia es una institución que cuenta con 55 programas de maestría, cuyo presupuesto total para 2011 ascendió a 373 millones seiscientos mil euros, de los cuales 64 millones ochocientos treinta mil euros están destinados a la investigación. En materia de calidad, la Universidad Politécnica de Valencia, figura entre las 500 universidades más prestigiosas del mundo desde el año 2003, de acuerdo con “[…] Academic Ranking of World Universities ARWUp […]”. 18.

Consideró que “[…] la solicitud formulada se hizo con base en un “TÍTULO OFICIAL DE MÁSTER UNIVERSITARIO EN PRODUCCIÓN ANIMAL, CON 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez VALIDEZ EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL”, tal como reza la certificación reconocida como prueba, tanto por el Comité como por parte de la Directora de Calidad para la Educación Superior del Ministerio […]”. 19.

Mencionó que la modificación del procedimiento transgrede los principios al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad, a la confianza legítima, y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, plasmados en los artículos 2.°, 4.°, 13, 29, 67, 83 y 228 de la Constitución Política; así como el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 superior.

I.2. Trámite del proceso 20. Mediante autos de 6 de julio8 y 1.° de septiembre9 de 2015, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 21. En la audiencia inicial de 19 de agosto de 201610, se fijó el litigio, se decretaron pruebas, se prescindió de la audiencia de alegación y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. I.3.

La contestación de la demanda 22. Mediante escrito de 30 de noviembre de 201711, el Ministerio de Educación Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda de forma extemporánea12. I.4. Los alegatos de conclusión 23. El señor David Felipe Londoño Martínez, mediante escrito de 1.° de septiembre de 201613, reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

Mencionó que en la audiencia inicial se configuró un error al negar la solicitud probatoria con fundamento en el artículo 73 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201214. De ese "[…] vicio sustancial […] no se percataron de este hierro ni el Despacho, ni el Ministerio Publico, ni el Apoderado […]”. 24. Consideró que "[…] si los argumentos que sustentan la demanda, el expediente de la actuación administrativa, la jurisprudencia y estos alegatos no son suficientes, solicito con respeto y en aplicación al artículo 213 de CPACA, decretar de oficio las pruebas que recojan los interrogantes de las pruebas solicitadas, con el fin de que se restablezca el derecho del demandante y en ultimas se haga justicia, fin de toda actuación jurisdiccional […]”. 8 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folios 45 y siguientes. 9Ibidem, folios 70 y siguientes. 10 Ibidem, folios 195 y siguientes. 11 Ibidem, folios 80 y siguientes. 12 Cfr. Índice 16 expediente digital.

El término para contestar la demanda venció el día 26 de noviembre de 2015. 13 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folios 207 y 215. 14 "[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez 25.

El Ministerio de Educación Nacional, mediante escrito de 1.° de septiembre de 201615, precisó que el criterio de evaluación académica es una causal prevista para la valoración del procedimiento de convalidación. 26. Señaló que, según el artículo 2.5.3.2.6.4. del Decreto 1075 de 26 de mayo de 201516 y la Resolución 5547 de 2005, los programas de maestría tienen una duración de 50 a 60 créditos, y su propósito es ampliar y desarrollar los conocimientos para la solución de problemas disciplinares, interdisciplinarios o profesionales. 27.

Respecto de la diferencia existente en la parte resolutiva de los actos demandados, indicó que "[…] la disparidad en la equivalencia de las resoluciones 10393 del 18 de noviembre de 2011 y 1950 del 27 de febrero de 2012, se debió (sic) una reconsideración hecha por los pares evaluadores de la comisión nacional intersecciones para el aseguramiento de la calidad de la educación superior- CONACES, al momento de someter por segunda vez a evaluación académica el título presentado por el convalidante, lo cual es razonable si se tiene en cuenta que el titulo original presentado por el convalidante del MASTER UNIVERSITARIO EN PRODUCCION ANIMAL, guarda relación con el área de conocimiento de que trata la equivalencia otorgada en la resolución 1950 de 27 de febrero de 2012, que decidió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 10393 del 18 de noviembre de 2011. […]” I.5.

El concepto del Ministerio Público 28. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, mediante concepto de 2 de septiembre de 201617, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda. 29. En cuanto a la aplicación errónea del trámite consagrado en el numeral 4.° del artículo 3.° de la Resolución 5547 de 2005, señaló que: "[…] una vez revisados los antecedentes administrativos y las pruebas aportadas en el proceso que dentro del mismo no existe prueba alguna que demuestre que la institución que otorgo (sic) el título o el programa académico cursado por el solicitante se encuentran acreditados o cuentan con un reconocimiento de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad reconocida en el país o a nivel internacional, mediante la cual se puede probar que el trámite aplicable al caso en concreto es el consagrado en el numeral 2° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005, razón por la cual los argumentos expuestos en este punto por el actor carecen de certeza al no estar plenamente acreditados dentro del expediente […]”. 30.

Precisó que los actos acusados no quebrantan los derechos de audiencia y a la defensa porque: "[…] el actor fue notificado en debida forma, conoció de todas las 15 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folios 205 y 206. 16 "[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación […]". 17 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folios 222 y siguientes. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez actuaciones procesales, ejerció su derecho a la defensa, al igual que tuvo la oportunidad para controvertir la decisión tomada por la autoridad administrativa al presentar el recurso de reposición; circunstancias que generan que con la expedición de los actos se haya cumplido con el procedimiento establecido para el mismo […]”. 31.

Sobre el cargo de la demanda relacionado con la incongruencia existente en la parte motiva y resolutiva de las resoluciones demandadas, consideró lo siguiente: "[…] Para el caso que nos ocupa una vez revisadas las Resoluciones expedidas por el Ministerio de Educación Nacional se evidencia que efectivamente dentro de la parte resolutiva de la misma en especial la que resuelve el recurso de reposición existe una disparidad en cuanto a la forma de convalidar el título, sin embargo esta Delegada advierte que la misma fue el resultado de la presentación del recurso y la objeción presentada por el demandante al concepto emitido por el CONACES, razones que sirvieron para que al ser evaluado por segunda vez la solicitud de convalidación del actor se llegara a la conclusión que el título a convalidar sería como especialización pero en Producción Animal y no en Producción Agroindustrial. […]”. 32.

Finalmente, argumentó que "[…] los actos si están motivados, pero no en debida forma, pues es evidente que no cumplen con el soporte fáctico y jurídico que justifique y sirva de sustento para la expedición de los actos administrativos; pues en los mismos se da aplicación a los criterios para la convalidación de títulos consagrado en el artículo 3° de la Resolución 5547 de 2007, pero no se efectúan los argumentos, razonamientos jurídicos y la evaluación pertinente para concluir que el criterio a aplicar era el consagrado en el numeral 4 del artículo 3 de la ya mencionada Resolución, motivos que debieron indicarse en las Resoluciones demandadas.

Además, de lo anterior en criterio de este Despacho la evacuación de los criterios de convalidación se debido (ser) hacer de manera sucesiva y excluyente según lo mencionado por la Corte Constitucional […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 33. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia;

(ii) el acto administrativo demandado; (iii) el planteamiento del problema jurídico; y (iv) el análisis del caso concreto. II.1. Competencia 34. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 149 de la Ley 1437 y en el artículo 1318 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. 18 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 19 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez II.2.

Los actos administrativos demandados 35. La demanda va dirigida a cuestionar la legalidad de la Resolución 10393 de 18 de noviembre de 2011, cuya parte resolutiva señala: “[ ]

ARTÍCULO PRIMERO. - Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de MASTER UNIVERSITARIO EN PRODUCCION ANIMAL, otorgado el 02 de octubre de 2009 por la UNIVERSIDAD POLITECNICA DE VALENCIA, España, a DAVID FELIPE LONDOÑO MARTÍNEZ, ciudadano colombiano, Identificado con cédula de ciudadanía No.80.133.702, como equivalente al título de ESPECIALISTA EN PRODUCCIÓN AGROINDUSTRIAL, que otorgan las instituciones de educación superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992.

PARÁGRAFO. - La convalidación que se hace por el presente acto administrativo no exime al profesional beneficiario del cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas que regulan el ejercicio de la respectiva profesión.

ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la misma procede el recurso de reposición, que debe ser presentado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación de conformidad con el Código Contencioso Administrativo. [ ]”. (Negrilla del texto). 36. También se demandó la Resolución 1950 de 27 de febrero de 2012, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor: “[ ]

ARTÍCULO PRIMERO. - No reponer la resolución N° 10393 del 18 de noviembre de 2011, por medio de la cual este Ministerio convalidó el título de MÁSTER UNIVERSITARIO EN PRODUCCIÓN ANIMAL, otorgado el 02 de octubre de 2009 por la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIA, España, a DAVID FELIPE LONDOÑO MARTÍNEZ, ciudadano colombiano, identificado con cedula de ciudadanía N° 80.133.702, como equivalencia al título de ESPECIALISTA EN PRODUCCIÓN ANIMAL, que otorgan las instituciones de educación superior colombianas de acuerdo con la ley 30 de 1992.

ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la misma no procede recurso alguno, quedando así agotada la vía gubernativa en los términos de los artículos 62 y 63 del Código Contencioso Administrativo. [ ]”. (Negrilla del texto). II.3. El planteamiento de los problemas jurídicos 37. Conforme a lo resuelto en la audiencia inicial celebrada el día 19 de agosto de 2016, corresponde a la Sala determinar si los actos demandados “[…] quebrantaron los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 67, 83 y 228 de la Constitución Política, 14 de la Ley 30 de 1992, 35 del CCA y 42 del CPACA y la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 2005, por considerar que la DIRECTORA DE CALIDAD PARA LA EDUCACION SUPERIOR DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL expidió en forma irregular, con infracción de las normas en que debían fundarse, con desviación de las atribuciones propias de quien las profirió, con falta de motivación y con violación al derecho de audiencias y defensa, los actos acusados, especialmente, por: (i) la presunta incongruencia de la Resolución 1950 de 27 de febrero de 2012 con la Resolución 10393 de 18 de noviembre de 2011 en cuanto 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez cambia la especialidad de la equivalencia en la convalidación, (ii) por aplicar erróneamente el trámite del numeral 4° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005 y someter la acreditación de la convalidación al concepto de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior - CONACES el cual, presuntamente, no se encontraba debidamente motivado;

(iii) por la falta de motivación de las Resoluciones que decidieron la convalidación y; (iv) por la violación al derecho de audiencias y defensa al no tener en cuenta ni valorar las objeciones presentadas en el trámite administrativo. […]”. 38. Se precisó que “[…] se excluye de la fijación del litigio los artículos 44 y 50 del CCA invocados, por cuanto no se fundamentó su desconocimiento y en tanto los mismos no tienen relación con los cargos de violación formulados […]”.

II.4. Análisis del caso concreto 39. Para resolver los citados problemas jurídicos, la Sala estudiará: (i) los argumentos y solicitudes adicionales planteadas en los alegatos de conclusión; (ii) la presunta falta de motivación de las resoluciones que decidieron la convalidación; (iii) la presunta indebida motivación del concepto de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior – CONACES;

(iv) la presunta violación al derecho de defensa y audiencia al no valorar las objeciones presentadas en el trámite administrativo; (v) la presunta incongruencia entre las Resoluciones 1950 y 10393; y (vi) la presunta transgresión del artículo 3.° de la Resolución 5547 de 2005 y de los artículos 2.°, 4.°, 13, 25, 29, 67, 83 y 228 de la Constitución Política. i) Los argumentos y solicitudes adicionales planteadas en los alegatos de conclusión 40.

La Sala pone de presente que ambas partes, en la etapa de alegaciones, presentaron argumentos adicionales a los expuestos en la demanda y en el escrito de contestación. Además, el demandante solicitó al juez ejercer sus facultades probatorias de oficio. 41. De conformidad con los artículos 162, 175 y 279 de la Ley 1437 de 2011, el escrito de la demanda y el libelo de contestación son los instrumentos previstos por el legislador, en los que se exponen las razones de hecho o de derecho que soportan las pretensiones, así como los argumentos de oposición a los cargos del demandante, respectivamente.

Según el principio de congruencia, toda sentencia debe ser coherente con el debate judicial propuesto por las partes en la demanda y en el escrito de contestación. 42. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la etapa de alegaciones no constituye la oportunidad procesal para introducir argumentos nuevos que no fueron planteados en la demanda o en el escrito de contestación, so pena de afectar 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez garantías constitucionales como el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos procesales20. 43.

Cabe agregar que el decreto de la prueba en los asuntos contenciosos administrativos está circunscrito a los medios, las oportunidades y a los requisitos previstos en los artículos 211, 212 y 21321 de la Ley 1437, pues la prueba obtenida con violación al debido proceso es nula de pleno derecho en los términos del artículo 214 ibidem. 44.

En el caso concreto, durante la audiencia inicial, el demandante guardó silencio frente a las decisiones que ahora cuestiona, lo que significa que el planteamiento de los alegatos es extemporáneo. Igual acontece frente a los argumentos del Ministerio de Educación Nacional debido a que el escrito de contestación de la demanda no fue oportuno. Por lo tanto, la Sala no analizará esos planteamientos y resolverá el litigio teniendo en cuenta el material probatorio válidamente recaudado. ii) La falta de motivación 45.

El demandante argumentó que las Resoluciones 10393 y 1950 omiten pronunciamientos necesarios para su promulgación, lo que contraviene el artículo 42 de la Ley 1437, que establece que los actos administrativos deben estar motivados para permitir su refutación y oposición. 46. Frente al vicio de nulidad del acto administrativo denominado falta de motivación, esta Corporación en la sentencia de 26 de julio de 201722 precisó que tal irregularidad comprende un aspecto procedimental y formal que se produce ante la omisión de la administración en hacer expresos o manifiestos los motivos del acto administrativo, lo cual resulta indispensable para garantizar el derecho de defensa y de contradicción del administrado. 47.

En el caso concreto, a partir de la revisión de los actos demandados, es posible evidenciar que en ellos se señala con claridad y suficiencia los motivos por los cuales la entidad demandada convalidó el título académico al sugerido como equivalente por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. 48.

La parte motiva de la Resolución 10393 de 2011 explica lo siguiente: [ ] Que DAVID FELIPE LONDOÑO MARTÍNEZ, solicito la aplicación del Régimen Excepcional para la convalidación de títulos de educación superior. Que la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 2005 creo en su artículo 11° un régimen excepcional que establece lo siguiente: [ ] 20 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación número: 73001-23-31-000-2006- 01785-01(18580), actor: Cémex Colombia S.A; demandado: Municipio San Luis, CP: Hugo Fernando Bastidas. 21 La facultad del juez de decretar pruebas de oficio, conforme al artículo 213 de la Ley 1564 únicamente opera para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda, sin que pueda desconocer las cargas legales de los sujetos procesales. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

C.P. Milton Chaves García, radicación núm.: 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326) 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez Que en virtud del artículo 3o de la Resolución 5547 del 1 de diciembre de 2005, uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras, es el de Evaluación Académica, el cual establece que "SI el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica”.

Que los estudios fueron evaluados por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Educación Superior, -COONACES (sic) la cual emitió concepto favorable, señalando que el titulo obtenido es equivalente al de ESPECIALISTA EN PRODUCCION AGROINDUSTRIAL que con fundamento en las anteriores consideraciones y después concluye que es procedente la convalidación solicitada. [ ]”.

(Negrilla fuera del texto). 49. La Resolución 1950 de 27 de febrero de 2012 expuso: “[ ] Que mediante escrito radicado bajo el N° 2011ER118315 en el Ministerio de Educación Nacional, el 16 de diciembre de 2011, el señor DAVID FELIPE LONDOÑO MARTÍNEZ, solicitó se modifique la equivalencia de su título de MASTER UNIVERSITARIO EN PRODUCCION ANIMAL, ya que no está de acuerdo con la equivalencia otorgada, manifiesta que los estudios desarrollados corresponden a una maestría y no a una especialización, que el concepto emitido por la sala de CONACES se limita a manifestar que la maestría realizada tiene una duración de 60 créditos.

El recurrente afirma que la duración de la maestría cursada por él es pertinente y suficiente por el número de créditos y por la dedicación requerida por cada crédito. De igual forma el convalidante hace un paralelo entre especializaciones y maestrías ofrecidas en Colombia y la efectuada por él. Finalmente hace alusión al concepto técnico emitido por CONCACES (sic) asegurando que la resolución recurrida no tuvo en cuenta las Objeciones presentadas al concepto y que mucho menos fueron evaluadas por CONACES.

Que procede el despacho a decidir de fondo el recurso de reposición interpuesto dentro de los términos legales contra la resolución N° 10393 del 18 de noviembre de 2011. Que la vía gubernativa es un procedimiento que se sigue ante la administración para que se aclaren, modifiquen o revoquen los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas, como garantía a los administrados y a la misma administración con el fin de controvertir las decisiones, ante actos irregulares, injustos o inconvenientes.

Que la finalidad de la vía gubernativa es entonces: " permitir la controversia de los actos contrarios al ordenamiento jurídico ante la misma administración, previamente a una posible acción ante la Jurisdicción contenciosa administrativa de manera que se facilite a las personas la presentación de la solicitud de revisión, modificación o aclaración de los mismos sobre la cual habrá de pronunciarse la administración' " Que los documentos fueron evaluados por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, quien mediante concepto del 14 de febrero de 2012, confirma los conceptos emitidos el 15 de diciembre de 2010 y el emitido el 26 de julio de 2011.

En el cual se confirma la decisión de CONVALIDAR COMO ESPECIALISTA EN PRODUCCION ANIMAL. Con fundamento en las anteriores consideraciones y después de estudiar la documentación presentada por el recurrente, este Ministerio encuentra argumentos suficientes para no reponer la decisión tomada mediante resolución número 10393 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez del 18 de noviembre de 2011, por lo que en consecuencia, ha de confirmarse lo allí dispuesto. [ ]”.

(Negrilla fuera del texto). 50. Los actos demandados comparten unidad de contenido y de fin23, de manera que la suficiencia de los motivos que justificaron esa decisión administrativa se debe valorar en conjunto. 51. Aunado a ello, los artículos 37 del Decreto 2230 de 8 de agosto de 2003, 4.° y 43 del Decreto 5012 de 28 de diciembre de 200924, normas aplicables al caso, explican que la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación (CONACES) se encarga de la coordinación y orientación del aseguramiento de la calidad de la educación superior, la evaluación del cumplimiento de los requisitos para la creación de instituciones de educación superior, su transformación y redefinición de sus programas académicos. 52.

Esto significa que los conceptos de la CONACES, citados en los actos acusados, hacen parte de los motivos que justificaron la expedición de las Resoluciones 10393 de 2011 y 1950 de 2012, pues la comisión en esa instancia valoró aspectos netamente académicos, y consideró la procedencia y oportunidad de los planteamientos del demandante. 53.

En el plenario obra el concepto del 15 de diciembre de 201025, en el que la Sala de Biología, Agronomía, Veterinaria y Afines de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior recomendó no convalidar el título al nivel de maestría, por las siguientes razones: 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa.

Sentencias 14 de febrero de 2012, radicación número: 11001-03-26-000-2010-00036-01(IJ); de 9 de julio de 1991 (S-070); 27 de septiembre de 1994 (S-342); 9 de noviembre de 1998 (S-680). 24 “[ ] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias. [ ]”. 25 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folio 111. 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez 54.

El 20 de mayo de 201126, el demandante se opuso a aquel concepto, al considerar que: (i) la decisión carece de motivación; (ii) no tiene en cuenta las diferencias existentes en la intensidad horaria de las maestrías en España y Colombia; (iii) desconoce el principio de autonomía universitaria; y (iv) confunde el objeto de análisis porque el peticionario no solicitó la tarjeta como profesional en zootecnia, sino la convalidación del título de posgrado. 55.

El 26 de julio de 2011, se reunió nuevamente la Sala de Biología, Agronomía, Veterinaria y Afines de la CONACES para valorar esos argumentos, oportunidad en la que conceptuó lo siguiente: 56. Mediante Resolución 10393 de 18 de noviembre de 2011, el MEN convalidó ese título como equivalente a especialista en producción agroindustrial, razón por la que el 18 de noviembre de 201127, el demandante presentó recurso de reposición contra ese acto administrativo, en el que argumentó: (i) la falta de motivación del acto;

(ii) la falta de análisis de la objeción presentada; y (iii) la incongruencia de la decisión con la solicitud presentada. 57. El 14 de febrero de 201228, la Sala de Biología, Agronomía, Veterinaria y Afines de la CONACES valoró los planteamientos del recurso, en el sentido de reconsiderar “[…] el área de titulación, sin perjuicio de las inhabilidades a las que haya lugar para el ejercicio profesional en el campo específico, pero ratifica el nivel convalidado a Especialización, por lo que decide convalidar al título de ESPECIALISTA EN PRODUCCION ANIMAL. […]”.

Esa decisión se fundamentó en las siguientes razones: 26 Ibidem, folio 113 a 117. 27 Ibidem, folio 122 a 126. 28 Ibidem, folio 128. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez “[…] De acuerdo con el Recurso de Reposición interpuesto por el convalidante, la Sala considera: 1.

No es cierto que la obtención de un título deba ser reconocido tal y como se recibió, esta pretensión descalificaría de tajo la labor de estudio académico encomendada por el MEN a la Sala de Conaces respectiva. 2. No es cierto que se desconozca el derecho a la defensa, simplemente que la Sala no comparte los argumentos presentados y es su deber, en la medida de lo académicamente sustentable, debatirlos y emitir los juicios respectivos. 3.

No se está confundiendo el proceso de obtención de un título con el de reconocimiento de tarjeta profesional, simplemente se llama la atención de que se otorga un título de posgrado en un área de desempeño profesional que corresponde a una profesión diferente a la que ostenta el convalidante y que esta se encuentra normada, con lo que se pretende advertir que el título de idoneidad otorgado por la institución titulante no habilita para el ejercicio profesional en el territorio nacional, amén de advertir igualmente que la docencia en el nivel profesional, representa un campo igualmente específico de ejercicio profesional; es decir, enseñar la zootecnia implica un ejercicio profesional del zootecnista, no igual sucede con la enseñanza de áreas no específicas aun en un programa específico como el mencionado, es decir, enseñar química en un programa de zootecnia no necesariamente representa un campo restringido al zootecnista. 4.

La Sala aclara que la Maestría en cuestión no representa un programa interdisciplinario como parece querer presentar el convalidante, más aún, la titulación corresponde a un campo muy específico de desempeño: la producción animal, cuyo perfil de ingreso normalmente las instituciones en Colombia limitan a las profesiones relacionadas. 5.

La Sala comprende el sistema de créditos europeos, mas no comparte el argumento del convalidante en cuanto a que, precisamente entendiendo que un crédito ECTS corresponde a 30 horas de trabajo académico, los 60 créditos del programa cursado correspondan a 2400 horas de trabajo académico; la Sala no entiende como se pretende equipara una medida a la otra, ya que si convencional y metodológicamente corresponden a medidas diferentes, no son conmensurables. 6.

De acuerdo al punto anterior, no es cierto que la intensidad cursada se asimile a la exigida para programas de igual o similar denominación en el país, y tomando la misma información que el convalidante presenta en su recurso, se aprecia que la intensidad de 60 créditos ECTS, que corresponden a 1800 horas, esta más de acuerdo con las ofertas de programas de Especialización que las instituciones colombianas ofrecen en el país. […]”. 58.

Como puede observarse, en el concepto de 15 de diciembre de 2010, la Sala de Biología, Agronomía, Veterinaria y Afines de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior señaló que el programa tenía una duración de dos periodos académicos con una intensidad de 60 créditos ECTS y cubría temas relacionados con el área de titulación, pero no cumplía con los tiempos requeridos en Colombia para una titulación a nivel de maestría. 59.

Se destacó que, a pesar de que la temática del programa estaba alineada con el área de la zootecnia, el título de base del solicitante era de ingeniero de producción agroindustrial. Por lo tanto, se mencionó que la convalidación como 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez maestría en zootecnia no lo habilitaría para ejercer en los campos específicos de esta profesión regulada. 60.

En el concepto de 26 de julio de 2011, se consideraron varios aspectos relevantes en relación con la duración y pertinencia del programa de estudios español, frente a los estándares nacionales. En primer lugar, se destacó que, aunque no se ponía en duda la calidad de la formación, sí se cuestionaba la compatibilidad del programa europeo con el sistema educativo colombiano, debido a diferencias significativas en la estructura y la cantidad de horas académicas.

Específicamente, se compararon los créditos ECTS europeos (30 horas de trabajo) con los colombianos (48 horas). Sin embargo, se advirtió que el solicitante, como ingeniero de producción agroindustrial, no cumpliría con los requisitos específicos previstos para ejercer en el campo de la zootecnia, regulado por las Leyes 073 de 8 de octubre de 198529 y 576 de 15 de febrero de 200030. 61.

Finalmente, en el concepto de 14 de febrero de 2012, la Sala de Biología, Agronomía, Veterinaria y Afines de la CONACES aclaró que no se cuestionaba la honorabilidad del título base ni la intencionalidad de solicitar la matrícula profesional en Zootecnia, sino la imposibilidad de ejercer en el campo de titulación. Igualmente, se destacó que la docencia en el área de la zootecnia es un campo de ejercicio profesional especial y reglamentado.

Además, se subrayó que, aunque en Colombia no se exigen horarios mínimos, se debe mantener coherencia con la tradición nacional, reconociendo que el sistema europeo no es comparable al colombiano. 62. Esto quiere decir que, el planteamiento no prospera, porque la técnica normativa utilizada por el ministerio, consistente en mencionar los conceptos de la CONACES en la parte motiva de los actos demandados, sin transcribir de forma integral su contenido, no conduce a la configuración del vicio de falta de motivación. iii) La indebida motivación del concepto de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior - CONACES 63.

Esta Corporación ha señalado que la falsa motivación, a diferencia de la falta de motivación, como causal de nulidad del acto administrativo opera cuando los fundamentos de hecho o de derecho que exteriorizan la voluntad de la administración: (i) son falsos; (ii) resultan contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas;

(iii) no justifican la decisión, o (iv) cuando el autor ha conferido a los motivos un alcance que no tienen31. 64. En el caso concreto, el demandante sostiene que es falso el concepto de la CONACES, conforme al cual la carga horaria y la intensidad lectiva del programa 29 “[ ] Por la cual se dictan normas para el ejercicio de las profesiones de Medicina Veterinaria, Medicina Veterinaria y Zootecnia y Zootecnia [ ]”. 30 “[ ] Por la cual se expide el Código de Ética para el ejercicio profesional de la medicina veterinaria, la medicina veterinaria y zootecnia y zootecnia [ ]”. 31 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 14 de abril de 2016, radicación núm. 250002324000200800265-01. M. P. María Claudia Rojas Lasso; y sentencia del 08 de junio de 2018 radicación núm. 11001-03-24-000-2009-00499-00. M. P.: Hernando Sánchez Sánchez. 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez que cursó no eran equivalentes a una maestría colombiana.

Sin embargo, el señor David Felipe Londoño Martínez no aportó ninguna prueba para desvirtuar el criterio de los expertos comisionados que integraron el cuerpo colegiado. 65. Frente a dicha omisión, la jurisprudencia de la Sección32 ha sostenido que el juez establece en cada caso cuál de las partes está en mejores condiciones de probar los hechos alegados, lo cual no es óbice para que todos los sujetos procesales cumplan el deber de lealtad que les asiste en el proceso y que les impone suministrar todos los medios que acreditan la veracidad de los hechos invocados33, como ocurre en el caso concreto. 66.

En cuanto al reparo asociado a que el ministerio convalidó otros programas impartidos por distintas universidades españolas con igual intensidad horaria, esta Sección, en un caso con similares supuestos fácticos señaló que la transgresión del derecho a la igualdad requiere que “[ ] se presente identidad en las situaciones de hecho y de derecho que, por ende, permita reclamarse un idéntico o similar tratamiento, lo que no ocurre en este caso [ ]” 34. 67.

Frente a los argumentos relacionados con la convalidación de un estudio del área específica de la zootecnia y la presunta transgresión del artículo 14 de la Ley 30 de 1992, la Sala prohíja el criterio sostenido por esta Sección en la sentencia de 25 de junio de 200435. Ese precedente planteó que, de conformidad con los artículos 936, 1037, 1138 y 1439 de la Ley 30, los programas de posgrado requieren de un pregrado en el área con la que estén estrechamente relacionados “[ ] para llegar al nivel avanzado en el conocimiento, partiendo de la base de lo que se ha aprendido en o los niveles anteriores de formación, que es la condición esencial o razón de ser de aquél [ ]”. 68.

La Sección aclaró que dicho criterio no significa que el evaluador del programa exija requisitos adicionales a los señalados en la ley, ni mucho menos que este reclamando un estudio específico como prerrequisito de un posgrado, sino que funciona como un parámetro de análisis que garantiza la suficiencia académica como objetivo último de la convalidación u homologación. 32 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación núm. 11001-03-24-000-2013-00302-00. 33 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación núm. 68001-23-31-000-2000-09610- 01(15772). 34 Consejo de Estado.

Sección Primera, sentencia de 25 de junio de 2004, radicación núm. 25000-23-24-000-1999-00453- 01(8411) M. P. Claudia Marcela Arango Agudelo. 35 Ibidem. 36“[ ] Artículo 9º. Los programas de pregrado preparan para el desempeño de ocupaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada, de naturaleza tecnológica o científica o en el área de las humanidades, las artes y la filosofía. También son programas de pregrado aquellos de naturaleza multidisciplinaria conocidos también como estudios de artes liberales, entendiéndose como los estudios generales en ciencias, artes o humanidades, con énfasis en algunas de las disciplinas que hacen parte de dichos campos [ ]”. 37Artículo 10.- Son programas de postgrado las especializaciones, las maestrías, los doctorados y los post-doctorados”. 38 “[ ] Artículo 11.- Los programas de especialización son aquellos que se desarrollan con posterioridad a un programa de pregrado y posibilitan el perfeccionamiento en la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o complementarias [ ]”. 39 “[ ] Artículo 14.

Son requisitos para el ingreso a los diferentes programas de Educación Superior, además de los que señale cada institución, los siguientes: [ ] c). Para los programas de especialización, maestría y doctorado, referidos al campo de la tecnología, la ciencia, las humanidades, las artes y la filosofía, poseer título profesional o título en una disciplina académica [ ]”. 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez 69.

Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que el cargo de falsa motivación por las razones expuestas por el demandante no prospera, pues no se desvirtuó la veracidad de las consideraciones plasmadas en los conceptos de la CONACES de 15 de diciembre de 2010, 26 de julio de 2011 y 14 de febrero de 2012. iv) La violación al derecho de defensa y audiencia al no valorar las objeciones presentadas en el trámite administrativo 70.

El demandante afirmó que la Resolución 1950 vulnera el derecho de defensa y de audiencia porque el Ministerio de Educación Nacional no resolvió las razones de inconformidad expuestas en el recurso de reposición, y tampoco notificó al demandante los conceptos de 15 de diciembre de 2010 y de 26 de julio de 2011. 71. Para resolver lo anterior, la Sala pone de presente que, conforme a los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, una de las principales garantías del debido proceso es precisamente el derecho a la defensa y audiencia, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona de ser oída en igualdad de condiciones frente a los demás sujetos procesales, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que estime favorables40. 72.

Como se mencionó previamente, el Ministerio de Educación Nacional, al resolver el recurso de reposición presentado contra la Resolución 10393 de 2011, resolvió de fondo los planteamientos del recurrente en la medida en que el citado acto incorporó los conceptos de la CONACES de 15 de diciembre de 2010, 26 de julio de 2011 y 14 de febrero de 2012. 73.

En la evaluación académica del caso concreto se consignaron las razones por las que no se compartían los argumentos presentados por el demandante, si se tiene en cuenta que en sede administrativa el señor David Felipe Londoño no argumentó que estudió un máster oficial, sino que cuestionó el concepto académico de la CONACES. 74. Finalmente, frente al reparo relacionado con que el ministerio no notificó al demandante los conceptos de 15 de diciembre de 2010, 26 de julio de 2011 y 14 de febrero de 2012, se precisa que, según el artículo 9.°41 de la Resolución 5547 de 2005, el concepto académico que debe ser objeto de información y traslado es el que contiene la evaluación inicial académica.

En el caso concreto es el concepto de 15 de diciembre de 2010 que se comunicó al demandante mediante oficio 2011EE13016 de 23 de marzo de 201142. 40 Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 2009. 41 “[ ]

ARTÍCULO NOVENO. TRASLADO CONCEPTO ACADÉMICO DESFAVORABLE. En el evento de la aplicación del criterio de convalidación por evaluación académica, en todo caso, deberá darse traslado del concepto académico desfavorable a la solicitud del interesado, para que fije su posición explicando, aclarando o aportando información adicional, en los términos del artículo séptimo de la presente Resolución. De no obtenerse respuesta dentro del plazo señalado, se procederá a expedir el correspondiente acto administrativo que decide de fondo la solicitud. [ ]”. 42 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folio 111. 18 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez 75.

Los demás conceptos que adoptó la CONACES con el propósito de resolver el recurso de reposición contra el acto administrativo que resuelve la convalidación, no están sujetos al mismo trámite reglamentario especial. Por lo tanto, el planteamiento no prospera. v) La presunta incongruencia entre las Resoluciones 1950 y 10393 76. El demandante adujo que existe una incongruencia entre la Resolución 10393 que convalidó el título como "[ ] Especialista en Producción Agroindustrial [ ]", y la Resolución 1950 que lo reconoció como "[ ] Especialista en Producción Animal [ ]”.

Sostuvo que la falta de coherencia entre las partes motiva y resolutiva de ambas resoluciones constituye un vicio de forma que las hace anulables. 77. Al respecto, la Sala advierte que esa modificación responde a las consideraciones esbozadas en los conceptos de la CONACE que aclararon las razones por las que la convalidación aplicable era de especialista en producción animal, en vez de especialista en producción agroindustrial. 78.

Aunado a ello, se precisa que la irregularidad formal que cuestiona el demandante, prevista en el artículo primero de la Resolución 1950, el cual materialmente modificó el artículo primero de la Resolución 10393, sin reconocer expresamente dicho ajuste, no se acompasa con las causales de nulidad enunciadas en el artículo 137 de la Ley 1437. vi) La transgresión del artículo 3.° de la Resolución 5547 de 2005 y de los artículos 2.°, 4.°, 13, 25, 29, 67, 83 y 228 de la Constitución Política 79.

El demandante afirmó que el ministerio aplicó incorrectamente el trámite del numeral 4° del artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005, al someter la solicitud de convalidación al concepto de la CONACES, cuando debió aplicar el numeral 2° del mismo artículo, pues el título fue expedido por una entidad pública española acreditada para ello.

Además, sostuvo que la Universidad Politécnica de Valencia es una institución de prestigio mundial, con un presupuesto significativo y sólida reputación académica. 80. En su criterio, la aplicación incorrecta del procedimiento vulnera los principios constitucionales al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad, a la confianza legítima y el derecho al trabajo, contemplados en los artículos 2.°, 4.°43, 1344, 2545, 2946, 67, 8347 y 22848 de la Constitución Política. 43 “[…] ARTICULO 4o.

La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. […]”. 44 “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades […]”. 45 “[…]

ARTICULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. […]”. 46 “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. […]”. 47 “[…]

ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. […]”. 48 “[…]

ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. […]”. 19 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez 81.

Para resolver los planteamientos, la Sala pone de presente que el artículo 67 superior contempló el deber del Estado colombiano de inspeccionar y vigilar la calidad de los servicios educativos. Dicha responsabilidad comprende la homologación y convalidación de los estudios foráneos. 82. Para ello, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 5547 de 1.° de diciembre de 2005, “[…] Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior […]”. 83.

El capítulo II de la Resolución 5547, denominado “[…] De los criterios aplicables para la convalidación de títulos […]”, determinó los siguientes supuestos fácticos que evalúa el ministerio al momento de desarrollar esta labor: “[…]

ARTÍCULO 3. Convalidación de títulos de pregrado y posgrado. Para efectos de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente:

1. CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS. Si el título procede de alguno de los países con los cuales el Estado colombiano ha ratificado convenios de convalidación de títulos […] 2. PROGRAMA O INSTITUCIÓN ACREDITADOS, O SU EQUIVALENTE EN EL PAÍS DE PROCEDENCIA. Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o si el programa académico cursado por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a convalidar el título.

En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años.

En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación. 4. EVALUACIÓN ACADÉMICA. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica.

Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses 20 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. […]” (Negrillas de la Sala) 84. Esta Sección en las sentencias de 18 de octubre de 201249, 13 de marzo de 201450, 5 de marzo de 201551, 2 de junio de 201652 y 6 de noviembre de 202053 explicó que esos criterios de verificación son jerárquicos y excluyentes.

Esto significa que el ministerio no puede negar una convalidación solamente porque el título no cumple con el supuesto previsto en el numeral 2.° del artículo 3.° de la Resolución 5547. En tal evento será necesario verificar si se configura el supuesto de caso similar. Pero si tampoco opera ese escenario, el ministerio deberá adelantar la evaluación académica respectiva a través de la CONACES. 85.

En el asunto sub examine, se acreditó que el 7 de octubre de 2010 el demandante radicó solicitud de convalidación del master universitario en producción animal, cursado en la Universidad Politécnica de Valencia54. 86. Mediante oficio de la misma fecha55, el demandante requirió al ministerio la aplicación del régimen excepcional del artículo 1156 de la Resolución 5547, por las siguientes razones: “[…] Por la presente solicito acogerme al régimen excepcional de convalidación de títulos de educación superior, ya que a la fecha cumplo con los requisitos para la solicitud del mismo, pero carezco de título oficial emitido por el estado Español de mi grado como Master en Producción Animal de la Universidad Politécnica de Valencia y en su lugar poseo el certificado provisional de título emitido por esta universidad mientras el estado Español emite el título correspondiente, proceso que usualmente tarda más de dos años. […]”. 87.

En consecuencia, junto con la solicitud aportó el certificado de 10 de diciembre de 200957, expedido por el rector magnífico de la Universidad Politécnica de Valencia, el cual señala: “[…] Que Don David Felipe Londoño Martínez, nacido el 18 de mayo de 1982 en Bogotá, departamento de Bogotá, Colombia, de nacionalidad colombiana, con pasaporte CC80133702, ha superado en esta Universidad, con fecha 9 de septiembre 49 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 11001-03-24-000-2009- 00376-00. 50 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación núm. 11001-03-24-000-2010-00166-00, Actor: Carlos Felipe Córdoba. 51 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación núm. 11001-03-24-000-2009-00355- 00. 52 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 11001-03-24-000-2014- 00343-00. 53 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 11001-03-24-000-2014-00343- 00. 54 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folios folio 96. 55 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folio 108. 56 “[…] Artículo 11.

Régimen excepcional. Cuando por circunstancias ajenas a la voluntad del solicitante, debidamente justificadas, no le sea posible aportar al momento de presentar la solicitud o durante el trámite de convalidación, uno o varios de los documentos requeridos en la presente resolución, el Comité integrado por el Director de Calidad para la Educación Superior, el Coordinador de la sala respectiva de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad y el Coordinador del Grupo de Convalidaciones, evaluará la solicitud y decidirá si es procedente o no efectuar la convalidación de dichos estudios. […]”. 57 Cfr. Índice 65 expediente digital, documento denominado: “ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 01 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 65”, folio 100. 21 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez de 2009, las enseñanzas conducentes al TITULO oficial de Máster Universitario en Producción Animal, con validez en todo el territorio nacional, habiendo abonado los derechos de expedición del título con fecha 2 de octubre de 2009.

Y para que surta los mismos efectos del título, con carácter provisional hasta que este se edite, expido la presente certificación, a solicitud del interesado, en Valencia a tres de noviembre de 2009. […]”. 88. Igualmente, el demandante radicó ante el ministerio la certificación de 2 de octubre de 201058 del jefe del Servicio de Alumnado, y del secretario general de la Universidad Politécnica de Valencia, conforme a la cual el señor David Felipe Londoño Martínez cursó un título extranjero con las siguientes características: 89.

El 22 de noviembre de 201059, el coordinador de la Sala de Ciencias Biológicas de la CONACES, la directora de la Calidad para la Educación Superior, la subdirectora de Aseguramiento de Calidad y la coordinadora del Grupo de Convalidaciones, realizaron una reunión con el propósito de evaluar si era posible adelantar dicho trámite por el procedimiento excepcional.

En esa instancia, se concluyó que “[…] es viable adelantar el trámite de Convalidación, toda vez que el certificado presentado esta debidamente legalizado, evidencia que el titulo fue otorgado, y así mismo, hace las veces del Diploma […]”. 90. A partir de ese momento, el trámite continuó siguiendo el criterio de convalidación de evaluación académica previsto en el numeral 4.° del artículo 3.° de la Resolución 5547. 91.

En este contexto probatorio, el demandante sostiene que el criterio aplicable a su caso era el señalado en el numeral 2.° del artículo 3.° de la Resolución 5547, 58 Ibidem, folio 102. 59 Ibidem, folio 109 y 110. 22 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez conforme al cual “[…] Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o si el programa académico cursado por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a convalidar el título […]”. 92.

Frente a dicha información, es necesario tener en cuenta que en “[…] el sistema educativo de España existe una titulación oficial regulada por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, con validez en el Espacio Europeo de Educación Superior, y otra que da lugar a títulos propios o no oficiales, por virtud de la autonomía de universidades y otras instituciones educativas […]”60. 93.

La Corte Constitucional en su jurisprudencia precisó que “[…] De acuerdo a Ley Orgánica de España 06 de 2001, modificada por la Ley 04 de 2007, en dicho país hay títulos oficiales, que tendrán reconocimiento en todo el territorio nacional, y títulos propios, los cuales, según el artículo 6 del Real Decreto de España 1496 de 1987, vigente al momento de iniciar sus estudios el accionante, “carecerán de los efectos académicos plenos y de la habilitación para el ejercicio profesional que las disposiciones legales otorguen a los títulos oficiales”, y que buscan suplir la demanda académica para otro tipo de estudios no contemplados como oficiales. […]”61. 94.

El título del demandante no era de aquellos catalogados como propios en la legislación española, pues el programa universitario cursado es válido en todo el territorio nacional español en el contexto de un procedimiento reglado de acreditación, el cual se incluye en el Registro de Universidades, Centros y Títulos - RUCT. De manera que, al ser excluyente el criterio de convalidación del numeral 2.° del artículo 3.° de la Resolución 5547, como pacíficamente lo ha sostenido esta jurisdicción, no era procedente valorar la homologación por los demás supuestos. 95.

Bajo este marco jurisprudencial, atendiendo a la documentación obrante en el expediente judicial, la Sala advierte que el Ministerio de Educación Nacional incurrió en la irregularidad procedimental alegada por el demandante, porque su título es de aquellos enunciados en el numeral 2.° del artículo 3.° de la Resolución 5547. 96. Expresamente, el certificado de 10 de diciembre de 2009 señala que ese programa confiere un “[…] TITULO oficial […]”, y a renglón seguido agrega que fue: “[…] Expedido conforme al artículo 8.2 de la ORDEN ECI/2514/2007. de 13/08/2007, B.O.E. de 21/08/2007 […]”, Esa norma regula en España el “[…] Procedimiento de expedición de títulos universitarios oficiales de Máster y Doctor […]”. 97.

Ante dicha circunstancia probatoria, el ministerio contaba con la responsabilidad de consultar el Registro Nacional de Universidades, Centros y Títulos de España, el cual es público y compila todos los másteres oficiales de ese país, de conformidad 60 Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 61 Corte Constitucional, sentencia T-232 de 2013.

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y sentencia T-430 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos. 23 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez con el estudio de derecho comparado realizado por esta Sección en la sentencia de 18 de octubre de 201262. 98. El acto administrativo objeto de análisis en citado antecedente judicial, refirió que la normatividad española solo confiere acreditación académica a los títulos oficiales, los cuales se distingue de los títulos propios, por las siguientes razones: “[…] 1.

Los títulos españoles: Propios y Oficiales. Actualmente en España existen dos tipos de formaciones que pueden ser desarrolladas por las Universidades y que su resultado es la obtención de un título propio o de un título oficial (se citan normas de 2001, 2005 y 2007). Igualmente, el real Decreto 1393 de 2007 siguiendo la misma línea de los Reales Decretos 55 y 56 de 2005, los cuales deroga expresamente, sólo otorga efectos académicos y profesionales a los títulos académicos y profesionales a los títulos universitarios oficiales.

(Subraya la Sala) Artículo 4. Efectos de los títulos universitarios. Los títulos universitarios regulados en el presente Real Decreto tendrán carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, surtirán efectos académicos plenos y habilitarán, en su caso, para la realización de actividades de carácter profesional reguladas, de acuerdo con la normativa que en cada caso resulte de aplicación. (…)…. y solo son títulos de educación superior aquellos que son el resultado de un programa académico que fue autorizado, a través de la expedición del Registro Calificado y su correspondiente inclusión y codificación en el SNIES.

Del mismo modo funciona en España donde existe el Registro Nacional de Universidades, Centros y Enseñanzas, hoy Registro de Universidades, Centros y Títulos RUCT. (Subraya la Sala) (…) No sucede lo mismo con los títulos propios, los cuales no gozan de los mismos efectos académicos y profesionales y de validez en todo el territorio nacional español como lo hacen los títulos oficiales; y no son objeto de inclusión en el Registro de Universidades Centros y Títulos RUCT, que sólo es para títulos oficiales hoy conducentes a la obtención de títulos de grado, máster y doctorado (primer, segundo o tercer ciclo).

(Subraya la Sala). […]”. (Negrilla y subraya del texto). 99. Esto significa que el demandante demostró la transgresión del artículo 3.° de la Resolución 5547, y el quebrantamiento de los principios al debido proceso, a la legalidad, a la confianza legítima y a la igualdad, consagrados en los artículos 13, 29 y 83 de la Constitución Política, porque el Ministerio de Educación Nacional resolvió la convalidación con fundamento en el criterio de valoración académica que no aplicable a su caso. 100.

Por consiguiente, es procedente declarar la nulidad de las Resoluciones 10393 de 18 de noviembre de 2011 y 1950 de 27 de febrero de 2012, dado que la presunción de legalidad que las ampara se desvirtuó. 62 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 11001-03-24-000-2009- 00376-00. 24 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00257-00 Demandante: David Felipe Londoño Martínez 101.

Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, sobre condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 10393 de 18 de noviembre de 2011 y 1950 de 27 de febrero de 2012, expedidas por la Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Ministerio de Educación Nacional que convalide el título “[…] MÁSTER UNIVERSITARIO EN PRODUCCIÓN ANIMAL […]”, otorgado el 2 de octubre de 2009 por la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIA, al señor DAVID FELIPE LONDOÑO MARTÍNEZ, en calidad de MAESTRÍA EN PRODUCCIÓN ANIMAL.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.