25000234200020140374601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) Demandante: Melba Portela de Benavides Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MELBA PORTELA DE BENAVIDES instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) UGM 021795 del 23 de diciembre de 2011, y (ii) UGM 036663 del 5 de marzo de 2012, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente al resolver un recurso de reposición. 1 Folios 30 a 31.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas anualmente desde el 1.º de abril de 2009, con la cancelación de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Que se ordene a la parte pasiva pagar los intereses corrientes durante los 6 primeros meses y luego los de mora de conformidad con los artículos 189 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 19 de noviembre de 1947. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del departamento de Cundinamarca como docente oficial, nombrada por esa misma entidad desde el 20 de marzo de 1974 hasta el 3 de junio de 1976.

Que después tuvo dos vinculaciones temporales con el distrito capital de Bogotá para que se desempeñara como educadora del 19 de febrero al 30 de noviembre de 1991 y del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992. Que la reclamante fue nombrada maestra en la referida autoridad en virtud de la Resolución 202 del 1.º de febrero de 1993, para lo cual tomó posesión desde el 8 de febrero del mismo año, cargo que desempeñó hasta el 7 de julio de 2013.

Que, el 16 de septiembre de 2010, la señora Portela de Benavides radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la UGM 021795 del 23 de diciembre de 2011, aduciendo que la docente tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacional desde 1993, la cual no era computable para acceder a la prestación pretendida, por lo que la primera interpuso recurso de reposición que fue resuelto negativamente a través de la Resolución UGM 036663 del 5 de marzo de 2012, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 2 Folios 31 a 32. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) La demanda fue admitida mediante auto del 11 de septiembre de 2014,3 y notificada a la UGPP4, quien se abstuvo de presentar memorial de contestación. En la audiencia inicial5 se indicó que no existían excepciones previas pendientes de resolver, por lo que seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A dictó sentencia escrita el 4 de abril de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados y ordenar a la UGPP que reconociera a favor de la accionante la pensión gracia efectiva desde el 15 de mayo de 2003 en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus, pero con efectos fiscales a partir del 3 de septiembre de 2011 por prescripción trienal de mesadas.

Que la oposición de la accionada en vía administrativa para reconocer la pensión gracia, se fundamentó en que algunos tiempos de servicio prestados por la señora Melba Portela de Benavides son de vinculación nacional; sin embargo, se allegaron varios certificados y decretos en los que se deja claro que los nombramientos hechos a la demandante son de carácter territorial (distrital).

Que en los certificados y demás pruebas allegadas se establecen periodos de trabajo de años continuos, aun cuando los docentes usualmente son vinculados de febrero a noviembre, tanto así que sobre esos lapsos se celebran los contratos y se cotiza. Que, además, la UGPP no se opuso a los hechos narrados en la demanda, y también hay soporte probatorio sobre tales tiempos, así que se considerarán para determinar los 20 años de servicio, sumándole los lapsos laborados interrumpidos entre 1978 y 1990.

Que la demandante nació el 19 de noviembre de 1947 por lo que cumplió los 50 años el 19 de noviembre de 1997. Por su parte, los 20 años de servicio los acreditó el 14 de mayo de 2003, ello como docente oficial con vinculación territorial, sin que se observe prueba que desacredite su buena conducta, y en todo caso, comprobando que tuvo un vínculo bajo dicha calidad antes de 1980, lo que la hace titular del derecho reclamado. 3 Folios 44 a 45. 4 Folio 50. 5 Folios 107 a 108. 6 Folios 168 a 181.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) Que en este caso debía decretarse la prescripción trienal de mesadas, toda vez que la prerrogativa en mención se causó el 14 de mayo de 2003, pero la petición de reconocimiento fue presentada hasta el 16 de septiembre de 2010 y la demanda el 3 de septiembre de 2014, por lo que operó este fenómeno respecto de los montos adeudados a la actora antes del 3 de septiembre de 2011.

EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones de la reclamante. Para ello adujo que, no se logró probar que los tiempos de servicios acumulados por la demandante le alcanzaran para cumplir los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913, pues estos fueron de carácter nacional, lo que la excluye de este beneficio.

Que la vinculación de la reclamante fue financiada con recursos de la Nación, por lo que sin importar que autoridad territorial realizó el nombramiento, el origen de los recursos hace que su relación legal y reglamentaria no pueda ser tenida en cuenta para colmar el requisito del tiempo de labor oficial como educadora, más aún cuando el período como tal tuvo ciertas interrupciones, es decir, de manera discontinua, lo que también impide consolidar el derecho pretendido.

Que con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, los vínculos de orden territorial que fuesen pagados con recursos de la Nación se considerarían nacionalizados, lo que excluiría a los docentes distritales, departamentales y municipales del beneficio de la pensión de gracia. Que en el proceso quedó demostrado que el financiamiento de los periodos trabajados por la accionante fue de carácter nacional, con lo que su vinculación, pese a ser firmada por el alcalde de distrito, es nacionalizada, lo que automáticamente la excluye del reconocimiento de la pensión, tal y como se expuso en las resoluciones demandadas que deben mantener su legalidad.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegaciones finales8 con las que reiteró los argumentos de su demanda, especialmente en el sentido de asegurar que sus vinculaciones como docente oficial fueron del orden territorial al servicio del distrito capital de Bogotá, lo que le permite acceder a la pensión gracia solicitada.

Por ello pide que sea confirmada la sentencia apelada. 7 Folio 188 a 191. 8 Índice 19 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) La parte demandada radicó alegatos de conclusión9 por medio de los cuales reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación para que se revoque la providencia impugnada y se nieguen las pretensiones.

POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.10 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 9 Índice 25 de SAMAI. 10 Ver constancia secretarial a folio 278. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Melba Portela de Benavides nació el 19 de noviembre de 1947,15 de modo que cumplió los 50 años el 19 de noviembre de 1997.

El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Del 20 de marzo de 1974 al 3 de junio de 1976 Conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 7 de julio de 2010 por la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca,16 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente durante el período bajo estudio mediante una vinculación que, según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada.

Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 01063 del 28 de marzo de 1974,17 por medio del cual el gobernador del departamento de Cundinamarca nombró a la accionante en el cargo de profesora de segunda categoría en el nivel de secundaria del Colegio Departamental de Yacopí, del que tomó posesión con efectos retroactivos desde el 20 de marzo de 1974.18 15 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 29. 16 Folio 145. 17 Folio 154 a 155. 18 Folio 153.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) En el referido acto se aprecia que la decisión fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad departamental en representación de la Nación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) A partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del departamento de Cundinamarca, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva de los actos en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.

De hecho, en ningún momento se extrae que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso.

Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Por tanto, en el entendido de que el nombramiento de la accionante (20 de marzo de 1974) fue anterior al proceso previsto en la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 1975)19, este, en principio no podría asumirse como nacionalizado, más aún por cuanto por esa misma razón no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del 19 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) Fondo Educativo Regional que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la norma en cita. A pesar de lo expuesto, como se observa en la certificación de historia laboral referida anteriormente, así como en el mismo acto administrativo reprochado (Resolución UGM 021795 del 23 de diciembre de 2011),20 la propia entidad demandada reconoce expresamente en vía administrativa que la accionante durante el tiempo bajo estudio tuvo una relación legal y reglamentaria del orden nacionalizado, por lo que, teniendo en cuenta que esta naturaleza jurídica también permite el acceso a la pensión gracia, dicho vínculo se asumirá de esa forma y no territorial, al margen de las presiones anteriores, pues es probable que la plaza que inicialmente ocupó la docente se hubiese convertido en nacionalizada en virtud de la Ley 43 de 1975 debido a que la vinculación perduró hasta el 3 de junio de 1976.

El tiempo de labor oficial de la demandante como educadora estatal, del 20 de marzo de 1974 al 3 de junio de 1976 (2 años, 2 meses y 14 días), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Para los años 1978, 1979, 1980, 1981, 1983, 1984, 1989, 1990, 1991 y 1992 (como docente temporal -interinidad-) En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera temporal, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación.21 Por tanto, para la Subsección es claro que quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos se computan al verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, incluso cuando esos lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues no influye o distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, ni el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho. 20 Folios 3 a 7. 21 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 5 de octubre de 2023 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01035-01 (2607-2017), y del 21 de septiembre de 2023 proferida en el proceso con radicado 63001-23-33-000-2014- 00092-01 (1980-2016).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) En el caso concreto se observa que no fueron allegados ni el acto de nombramiento ni el acta de posesión relacionados con estos lapsos, razón por la cual, para poder determinar la vinculación de la docente, deberá acudirse a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que señaló como podría comprobarse lo propio al señalar lo siguiente:       «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]»   Como sustento de los tiempos de servicio en las anualidades mencionadas, reposan los certificados laborales del 16 de enero de 198922 y del 5 de febrero de 1992,23 la Resolución 2868 del 29 de noviembre de 1990 que autoriza el pago de la remuneración de la labor prestada por la educadora en interinidad para ese año,24 el Oficio de comunicación de nombramiento para el año 199125 y la Resolución 748 del 10 de marzo de 1992 de vinculación en este último período;26 documentos a partir de los cuales puede desprenderse que la reclamante prestó sus servicios a favor del distrito capital de Bogotá en calidad de interina: 22 Folios 121 a 122. 23 Folios 123 a 124. 24 Folios 125 a 126. 25 Folio 127. 26 Folios 130 a 132.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) A partir de las pruebas bajo análisis puede observarse que la demandante fue nombrada en reiteradas ocasiones como docente interina en las escuelas distritales sin que exista documento del cual se advierta que el nombramiento fue con participación de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional sin que pueda asumirse que la plaza ocupada interinamente fue creada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975, esto por lo menos para los años 1978 a 1984 (excluyendo 1982) y 1989.

Conforme a lo expuesto, como de los certificados adjuntos no puede extraerse otra situación distinta a sostener que la vinculación de interina del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1978, del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1979, del 14 de febrero al 30 de noviembre de 1980, del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1981, del 7 de febrero al 30 de noviembre de 1983, del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1984 y del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1989 (5 años, 9 meses y 4 días) lo fue en calidad de territorial, esto, bajo el entendido que están dados los presupuestos para considerar estos tiempos válidos en el reconocimiento de la pensión tal como lo advirtió el tribunal de origen, pues las certificaciones y constancias debidamente allegadas son un medio idóneo que permitieron demostrar la situación fáctica descrita por la demandante.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) De otra parte, en cuanto al tiempo laborado en 1990, 1991 y 1992, se observa de la misma documentación anterior que el pago de las acreencias laborales a favor de la docente por los servicios prestados estaría a cargo del presupuesto del FER.

Por ello, es posible asegurar que las plazas ocupadas en estos lapsos fueron creadas en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que también se encuentra demostrada en esta oportunidad.

Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).

Además, tal situación se ajustaría a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 acerca de los maestros territoriales, según la cual estos fueron creados de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubrirían con cargo a su propio presupuesto, lo cual no ocurre en el presente caso, donde las acreencias laborales de la actora se asumieron a través del FER con transferencias del SGP, es decir, de manera cofinanciada y no únicamente por la autoridad distrital.

Asimismo, en la mencionada sentencia, también se expuso que el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta, por lo que es dable asegurar que el tiempo de servicio del 4 de septiembre al 8 de octubre de 1990, del 19 de febrero al 30 de noviembre de 1991 y del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992 (1 año, 8 meses y 25 días) fue de carácter Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) nacionalizado y por consiguiente es computable para el reconocimiento de la pensión gracia. • Del 8 de febrero de 1993 al 7 de julio de 2013 Frente a este tiempo de servicio, es del caso precisar que el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 3 de marzo de 2014 por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,27 corrobora que la actora se desempeñó como educadora oficial de dicha entidad durante el mencionado lapso, bajo una relación legal y reglamentaria que se indica era el orden territorial, contrario a lo planteado por la UGPP en el acto administrativo demandado que asegura que era nacional.

Lo anterior se corrobora mediante el Decreto 202 del 1.º de febrero de 199328 y el acta de posesión del 8 de febrero del mismo año,29 pues se advierte que el alcalde mayor de Bogotá designó como docente de tiempo completo «en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Secretaría de Educación», creada por el Decreto 029 de 1993, a cargo de 7.120 docentes que prestaban el servicio educativo, es decir, que la educadora se desempeñó en una plaza territorial, específicamente distrital.

También dispuso que los recursos destinados al pago de la nómina se fijaron en el Acuerdo 40 de 1992 del Consejo de Bogotá, con cargo al «rubro expresamente dedicado al pago de personal docente de la planta distrital de educadores», tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 27 Folio 19. 28 Folios 134 a 136. 29 Folio 133.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) De la anterior prueba, puede observarse que el acto en mención fue suscrito por el alcalde mayor de Bogotá y el secretario de educación, para desempeñar una plaza permanente del distrito para ser ocupadas inicialmente por los docentes temporales.

De igual manera, dentro de la creación y nombramiento del personal se denota que no hubo ninguna participación de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional y por tanto se trate de una plaza creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975. La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Además, del Decreto 202 de 1993 también se advierte que la docente fue nombrada a favor del distrito, con la facultad a cargo de la autoridad de trasladar o ubicar a los docentes según las necesidades del servicio educativo, esto es, que a pesar de que no dispuso una plaza fija para ser ocupada por la señora Melba Portela de Benavides, los cargos se crearon bajo la naturaleza territorial en el orden distrital y con financiación a partir de los recursos propios.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) En tal sentido, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como educadora territorial entre el 8 de febrero de 1993 y el 7 de julio de 2013 (20 años, 4 meses y 29 días), este debe incluirse en el cómputo del requisito de los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, junto con los lapsos estudiados previamente, por lo que se entiende satisfecha a cabalidad esta exigencia. Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Cundinamarca, nombrada mediante el Decreto 01063 del 28 de marzo de 1974, bajo una relación legal y reglamentaria territorial desde el 20 de marzo de 1974 hasta el 3 de junio de 1976, es decir, en un período anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la demandante, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues en efecto, la fecha de exigibilidad de la prerrogativa establecida en primera instancia fue el 15 de mayo de 2003, y la reclamante presentó la petición de reconocimiento pensional el 16 de septiembre de 2010,30 radicando la demanda el 3 de septiembre de 2014,31 es decir, por fuera de los 3 años siguientes a la consolidación del derecho y de la interrupción del fenómeno en comento, lo que, en efecto, genera efectos fiscales desde el 3 de septiembre de 2011.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que 30 Ver folio 3. 31 Ver sello de radicación a folio 40 vuelto.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe. No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderado sustituto al abogado Humberto Linares Peña, portador de la tarjeta profesional 399.261, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 50 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03746-01 (5498-2019) LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente