CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia 23 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La señora Amira Melgar Cortés, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 031399 del 30 de julio de 2018 y RDP 0041102 del 16 de octubre de 2018, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la entidad demandada efectuar el aludido reconocimiento; actualizar las sumas adeudadas; pagar los intereses legales e indexar las mesadas pensionales.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató la parte actora que nació el 20 de septiembre de 1958 y se vinculó como docente en el departamento de Caquetá, municipio de Florencia, designada por Resolución 0192 del 21 de agosto de 1979, desde el 1° de agosto hasta el 20 de agosto de 1979 y, posteriormente, mediante diferentes nombramientos en las escuelas rurales: El Triunfo, La Consolata, Villahermosa y Caro y Cuervo, labor que desempeñó hasta el 9 de octubre de 1987.

Luego se vinculó mediante el programa de soluciones educativas para laborar en las escuelas rurales de Florida Blanca y Normandía, en el municipio de Curillo. Manifestó que, mediante Decreto 259 del 28 de febrero de 1996 la gobernadora del Caquetá la nombró en reconvención para desempeñar el cargo de docente de la escuela El Libertador del municipio de Curillo, trasladada en varias ocasiones en su labor docente y acumuló más de 27 años de servicio, como docente nacionalizada.

Sostuvo que, al considerar que cumplió con todos los requisitos legales, el 31 de mayo de 2018, solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos demandados. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 48 y 53.

De la Ley 114 de 1913, los artículos 1°, 2°, 3° y 4°. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3°. De la Ley 4ª de 1966, el artículo 4°. La Ley 91 de 1989. La parte demandante, sostuvo que la ilegalidad de los actos radica en que a pesar de haber demostrado el cumplimiento de todos los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, la parte demandada negó la petición. Añadió que, a pesar que algunas certificaciones indicaron que se trató de una vinculación nacional, lo cierto es que fue una docente nacionalizada, prueba de ello es la designación de las autoridades territoriales, sin la intervención del Ministerio de Educación o sus delegados. 2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Frente a la reclamación de la accionante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que no tiene derecho conforme a los tiempos de servicio aportados, porque son nacionales y, por ello, incompatibles para el reconocimiento de la pensión gracia. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en el acto demandado, prescripción y la genérica. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante sentencia del 23 de junio de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. En consecuencia, dispuso: «[…]

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP, a RECONOCER pensión de jubilación gracia a la señora AMIRA MELGAR CORTES, identificada con la cédula de ciudadanía No. 40.759.131, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus-02 de septiembre de 2011.

TERCERO. Como consecuencia de los anterior, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, a PAGAR a la señora AMIRA MELGAR CORTES, las mesadas pensionales causadas a partir del 31 de mayo de 2015 […]

QUINTO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales, causadas con anterioridad 30 de mayo de 2015, inclusive […]». Consideró que la accionante cumplió con todos los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que nació el 20 de septiembre de 1958, cumplió 50 años de edad el mismo día de 2008, estuvo vinculada como docente oficial de primaria, antes del 30 de diciembre de 1980, en los municipios de Florencia y la Montañita.

Agregó que se acreditó el requisito de los 20 años de servicio docente con vinculación territorial, por consiguiente, los actos cuestionados se expidieron con falsa motivación, puesto que la actora acreditó que prestó sus servicios como docente territorial por más de 26 años, lo cual excede el límite fijado por la ley y la jurisprudencia para acceder a la pensión gracia de jubilación. Explicó que aun cuando en los certificados de historia laboral de la actora se indició que el vínculo era nacional, lo cierto es que se trató de una maestra territorial, toda vez que los actos administrativos provenían de las autoridades territoriales, gobernador o alcalde y la diligencia de posesión se surtió ante estas mismas.

Además, el Ministerio de Educación Nacional no intervino en los actos de nombramiento, por ello, de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado, no se trata de una docente nacional. 4. El recurso de apelación La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al indicar que de las pruebas que obran en el expediente se logró demostrar que la accionante no cumplió con los requisitos señalados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, ley 37 de 1933, Ley 43 de 1975 y Ley 91 de 1989, por ello, no tiene derecho al reconocimiento deprecado, dado que al momento de su vinculación a la docencia, esto es, el 1º de agosto de 1979, se encontraba en vigencia la Ley 43 de 1975, en cuyo artículo 1º se dispuso que la educación primaria y secundaria oficiales eran un servicio público a cargo de la nación, por consiguiente, aun cuando el nombramiento lo hizo el secretario de educación del departamento, ello no muestra que la vinculación de la actora sea territorial.

Manifestó que el tribunal dejó de lado los certificados de historia laboral que obran en el expediente prestacional de la actora, los cuales fueron expedidos bajo los parámetros de la entidad y en el Certificado de Historia Laboral se evidencia que se trató de una docente nacional. Finalmente, expuso que la demandante también prestó los servicios en varias instituciones educativas a través de la modalidad de contratos de servicios y órdenes de trabajo de manera ininterrumpida desde el 1º de febrero de 1990 hasta el 31 de diciembre de 1995, en los cuales el delegado del Ministerio de Educación Nacional prestó su visto bueno. 5.

Trámite de la segunda instancia En auto del 26 de junio de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Caquetá, que accedió a las pretensiones.

Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, como lo concluyó el a quo o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

El numeral 3° del artículo 4° de la citada ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».

Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.

La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».

Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la actora nació el 20 de septiembre de 1958. 2) Formato para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 456, expedido el 14 de febrero de 2018, por la Secretaría de Educación de Caquetá, en la que se especificó que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria, el último establecimiento al que se vinculó fue la escuela La Consolata de Florencia, con régimen de pensiones nacional; vinculada mediante Resolución 0292 del 7 de noviembre de 1979; desde el 6 de noviembre hasta el 15 de noviembre de 1979. 3) Formato para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 456, expedido el 14 de febrero de 2018, por la Secretaría de Educación de Caquetá, en la que se especificó que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria, el último establecimiento al que se vinculó fue la escuela El Triunfo en la Montañita, con régimen de pensiones nacional; vinculada mediante Resolución 0718 del 22 de octubre de 1980; desde el 20 de octubre hasta el 19 de noviembre de 1980. 4) Formato para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 456, expedido el 14 de febrero de 2018, por la Secretaría de Educación de Caquetá, en la que se especificó que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria, el último establecimiento al que se vinculó fue la escuela Estructura Histórica/Escuela de Villahermosa, distrito de Morelia, con régimen de pensiones nacional; vinculada mediante Resolución 0292 del 11 de mayo de 1981; desde el 4 de mayo hasta el 2 de junio de 1981. 5) Resolución 0192 del 21 de agosto de 1979, por medio de la cual el secretario de educación de Caquetá otorgó licencia por 20 días, por enfermedad a la docente Teresa Melgar Cortes, como maestra de la escuela El Triunfo y en su reemplazo designó a la actora. 6) Resolución 0292 del 7 de noviembre de 1979, por la cual se concedió una licencia a la señora Rosalba Marín de Melo, por 10 días, como maestra de la Escuela La Consolata, comprendida desde el 6 hasta el 15 de noviembre de 1979, y en su reemplazo se designó a la demandante. 7) Resolución 0718 del 22 de octubre de 1980, por la cual se concede licencia a la señora Teresa Melgar Cortes, por el término de 30 días, desde el 20 de octubre de 1980 y se designó a la accionante en su reemplazo. 8) Certificación, consecutivo 4096 del 16 de noviembre de 2018, expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Caquetá en la que se indicó que la demandante prestó sus servicios, así: 9) Orden de trabajo 0040, por medio de la cual el presidente de la Junta Administradora del FER autorizó a la accionante para prestar sus servicios técnicos en el programa de soluciones educativas como maestra rural Florida Blanca, desde el 1° de febrero hasta el 30 de junio de 1990. 10) El gobernador del departamento de Caquetá, como presidente de la Junta Administradora del FER «en uso de las facultades que le confiere la ley y por autorización del Ministerio de Educación Nacional» contrató a la demandante para prestar sus servicios en el programa de soluciones educativas, como maestra de la escuela rural Florida Blanca, municipio de Albania, por el término de 10 meses. 11) Contrato de prestación de servicios técnicos, entre el presidente de la Junta Administradora del FER y la accionante, para prestar sus servicios en el programa de soluciones educativas como docente de la escuela rural Florida Blanca en el municipio de Albania. [fecha y vigencia del contrato ilegibles]. 11) Contrato de prestación de servicios número 22-02-09 de 1994, con vigencia de 10 meses, suscrito el 9 de febrero de 1994, entre el gobernador de Caquetá y la accionante, para que esta prestara sus servicios al departamento como docente en el programa de soluciones educativas en la escuela Normandía del municipio de Curillo. 12) Contrato de prestación de servicios número 0018 de 1995, por el término de 8 meses, suscrito entre el gobernador de Caquetá y la actora, para prestar sus servicios como docente en la escuela Normandía, del municipio de Curillo, en el programa de soluciones educativas en la escuela Normandía del municipio de Curillo, suscrito el 1º de mayo de 1995. 13) Decreto 001621, por medio del cual el gobernador de Caquetá conformó el Centro Educativo Rural El Libertador, de carácter oficial del municipio de Curillo, para ofrecer los niveles en educación preescolar, básica primaria y calendario A, y este centro educativo quedó conformado por la asociación de los siguientes establecimientos educativos: Escuela El Libertador, Escuela Curillo Medio, Escuela El Danubio, Escuela el Palmar, Escuela la Nutría Nr.1, Escuela Normandía, Escuela la España, Escuela Primavera, Escuela Libertadores, Escuela el Paraíso y la Escuela El Tablón, pertenecientes al sector rural del municipio de Curillo. 14) Constancia de la Oficina de Inspección y Vigilancia de la Secretaría de Educación de Caquetá, por medio de la cual certificó que, en la historia de los establecimientos educativos de ese departamento, en relación con la Institución Educativa Rural El Dorado se evidenció lo siguiente: 15) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, del 23 de febrero de 2018, expedido por la Secretaría de Educación de Florencia, en el que se evidenció que la actora prestó sus servicios como docente de primaria, con vinculación nacional, así: 16) Por Decreto 0259 del 28 de febrero de 1996, el gobernador de Caquetá designó en propiedad por reconversión de las soluciones educativas a plazas docentes a la demandante, para prestar sus servicios como docente en la escuela El Libertador del municipio de Curillo. 17) Acta de posesión 000002 del 1° de marzo de 1996, de la accionante ante el secretario de educación y cultura, como docente designada por Decreto 0259 del 28 de febrero de 1996. 18) Certificado de tiempo de servicio de la Secretaría de Educación de Caquetá, en la que indica que la demandante prestó sus servicios en el nivel de básica primaria, con vinculación en propiedad, como nacional, en forma continua, por los siguientes tiempos: 19) De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Salarios, de la Secretaría de Educación de Florencia, en la que hace constar que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria y en el periodo comprendido desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 2013 y 2014 percibió como factores salariales: asignación básica, prima de servicios, bonificación mensual, auxilio de movilización, prima vacacional y prima de navidad. 20) La Secretaría de Educación de Caquetá certificó, el 3 de octubre de 2017, que la accionante prestó sus servicios, desde el 6 hasta el 15 de noviembre de 1979 por el término de 10 días, como docente temporal en la escuela la Consolata de Florencia. 21) La Secretaría de Educación de Caquetá certificó, el 3 de octubre de 2017, que la accionante prestó sus servicios, desde el 20 de octubre hasta el 19 de noviembre de 1980, por el término de 30 días, como docente temporal en la escuela El Triunfo de la Montañita. 22) La Secretaría de Educación de Caquetá certificó, el 3 de octubre de 2017, que la accionante prestó sus servicios, desde el 4 de mayo hasta el 2 de junio de 1981; por el término de 30 días, como docente temporal en la Estructura Histórica Escuela Villahermosa, distrito Morelia. 23) La Secretaría de Educación de Caquetá certificó, el 3 de octubre de 2017, que la accionante prestó sus servicios, desde el 1 hasta el 20 de agosto de 1979; por el término de 19 días, como docente temporal en la escuela El Triunfo de la Montañita. 24) La Secretaría de Educación de Caquetá certificó, el 25 de febrero de 2021, que la accionante prestó sus servicios, desde el 13 de agosto hasta el 9 de octubre de 1987, por horas cátedra, en el colegio Caro y Cuervo de San José de Fragua. 25) Acta de posesión del 16 de octubre de 1987 ante el secretario de educación de Caquetá, como maestra de la escuela Caro y Cuervo de San José para un total de 205 horas cátedra. 26) Acta de posesión del 23 de octubre de 1979 de la actora como maestra de la escuela El Triunfo, por 20 días, para cubrir una licencia por enfermedad. 25) Consulta de antecedentes ante la Procuraduría General de la Nación, del 7 de octubre de 2019, que indica que la actora carece de antecedentes disciplinarios. 2.3 Caso concreto La parte actora acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que no se acreditaron en debida forma los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado.

El Tribunal Administrativo de Caquetá accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante acreditó todos los requisitos para el reconocimiento prestacional pedido. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que la vinculación fue de carácter nacional y, por ello, no es posible el reconocimiento de la pensión gracia. En el sub lite se tiene que la accionante nació el 20 de septiembre de 1958 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 1° de agosto de 1979 hasta el 19 de noviembre de 1980, se evidencia que con Resoluciones 192 del 21 de agosto de 1979, 292 del 7 de noviembre de 1979, 718 del 22 de octubre de 1980, la Intendencia del Caquetá la nombró maestra.

Hecho que es corroborado por el formato único para le expedición del certificado de historia laboral, asimismo como por las certificaciones emanadas de la Secretaría de Educación. La accionada alega que este tiempo no puede ser tenido en cuenta dado que son nombramientos realizados por un intendente y, por consiguiente, nacionales, en virtud de lo dispuesto en la ley.

De conformidad con lo anterior, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las intendencias, la Sección Segunda de esta Corporación ya se ha pronunciado de la siguiente manera: «[…] En línea de la citada jurisprudencia, se debe entender que las Intendencias Nacionales eran entidades territoriales, que con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 pasaron a ser departamentos, por lo que los docentes vinculados tenían la condición de territoriales o nacionalizados, según cada caso particular, pues las intendencias también fueron sometidas al proceso de nacionalización de la educación desarrollado en la Ley 43 de 1975.» En virtud de la mencionada jurisprudencia, se debe entender que las intendencias nacionales eran entidades territoriales, trasformadas, en virtud de la Constitución Política de 1991 en departamentos, por ello, los docentes vinculados a ellas tenían la condición de territoriales o nacionalizados.

Así las cosas, los interregnos de tiempo laborados por la actora, con designación de la Intendencia de Caquetá pueden ser contabilizados para el reconocimiento de la pensión gracia. En relación con la vinculación de la actora como maestra por contratos de prestación de servicios, se precisa que, según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal o distrital por 20 años y, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Para esta Subsección, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «similares en el campo educativo y, en consecuencia, (el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también) está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales (…), a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».

Por tanto, ese tiempo es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada, siempre y cuando el servicio se haya prestado en una plaza de orden territorial. De otra parte, en lo concerniente a la vinculación de la demandante, desde 1996, se tiene que, mediante Decreto 259 de 28 de febrero de 1996 del gobernador de Caquetá, la nombró en propiedad como maestra de educación básica primaria del centro educativo El Porvenir y se encontraba activa para el 23 de febrero de 2018.

Además, obra Acta de posesión 000002 del 1° de marzo de 1996, de la accionante ante el secretario de educación y cultura, como docente. En contraste con lo anterior, el formato único de expedición de historia laboral indicó que su vinculación es nacional y el apelante manifiesta que, además, el nombramiento se realizó con cargo al presupuesto del Ministerio de Educación Nacional.

De lo anterior surge la controversia, pues la accionada sostuvo que este periodo de tiempo no puede ser computable por ser de orden nacional, el a quo consideró que, es dable contabilizarlo por ser nacionalizado, por consiguiente, encontró mal negada la prestación y declaró la nulidad de los actos cuestionados. Pues, bien, está acreditado que la demandante se vinculó nuevamente a la docencia el 1° de marzo de 1996, con ocasión de designación que le hiciera el gobernador del Caquetá por Decreto 259 del 28 de febrero de 1996, en este acto se lee: Del análisis integral del acto administrativo en cita, se concluye que el tiempo laborado por la actora desde el 1° de marzo de 1996 debe ser considerado como nacional, en atención a que si bien el acto de designación lo realizó el gobernador del Caquetá, también lo es que quedó claro que se trató de una reconversión respecto a una docente que estaba a cargo del Ministerio de Educación Nacional, de manera que así el acto hubiera emanado del representante de la entidad territorial, lo que resulta relevante es que la educadora ya pertenecía a una solución educativa que estaba administrada por la nación, máxime cuando la intervención de dicho funcionario encuentra justificación en que para ese momento ya se había adelantado el proceso de la descentralización de la educación. Sea del caso aclarar que en los casos en los que los docentes, a pesar de provenir igualmente de una solución educativa y han sido acreedores de la pensión gracia, es porque se ha dilucidado sin equívoco alguno que la solución educativa estaba a cargo de la entidad territorial, situación que difiere del caso particular objeto de análisis en esta oportunidad.

En ese contexto, se pone de relieve que esta Corporación en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, precisó: «vi) Prueba de la calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En este caso, de la lectura del acto de nombramiento se evidencia que la plaza a ocupar es de índole nacional.

Sumado a lo anterior, el formato único para la expedición de la historia laboral, referenciado en el acápite de hechos probados, precisó que la docente prestó sus servicios con tipo de vinculación nacional. Esta vinculación se mantuvo, pues con la reconversión no mutó de nacional a territorial o nacionalizada. En efecto, esta Sala ha considerado que: «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» (se subraya), la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic; se subraya). Así las cosas, esta postura precisó que los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia. A manera de corolario, se tiene que la accionante no acreditó el requisito de haber prestado los servicios en condición de maestra territorial y/o nacionalizada por más veinte años (20) años, pues contrario a lo manifestado por el a quo y por la accionante; la plaza en la que fue designada el 28 de febrero de 1996 y que ocupó a partir del 1° de marzo de ese año era nacional, por consiguiente, el tiempo que se podría computar para el reconocimiento de la prestación deprecada corrió desde el 1º de agosto de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1995, siendo insuficiente para satisfacer el requisito señalado. 2.4.

Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que se revocará la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada y no se condenará en esta instancia. En atención a lo anterior, la Sala revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Caquetá, que accedió a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de junio de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caquetá accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Amira Melgar Cortés, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.

CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.