Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) Demandante: Lus Marina Gómez Cubides Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Agotamiento de recursos obligatorios en sede administrativa.
Legitimados para reclamar derechos a favor de la sociedad conyugal. Reconocimiento de pensión gracia. Cargo administrativo. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte demandante como por la entidad demandada contra la sentencia proferida el diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora LUS MARINA GÓMEZ CUBIDES instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución N ° UGM 005821 del 30 de agosto de 2011, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia al fallecido Luis Eduardo Garnica Bolívar. 1 Folios 32 a 33.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) Como consecuencia, solicitó se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar a favor de la demandante, en calidad de cónyuge supérstite del señor Luis Eduardo Garnica Bolívar, la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913 y con efectividad desde el 3 de septiembre de 2013.
Igualmente, que se ordene reajustar los valores adeudados de acuerdo con el IPC; y pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones del artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Luis Eduardo Garnica Bolívar, nació el 21 de agosto de 1946 y se desempeñó en la docencia oficial distrital en diversas instituciones educativas y por los extremos temporales que a continuación se enuncian: i) En el IED Instituto Técnico Industrial Francisco José de Caldas desde 15 de julio de 1967 hasta el 31 de enero de 1987, cuando fue aceptada su renuncia mediante el Decreto N°0793 de 1987; ii) En la ID Carlos Albán Holguín desde el 25 de agosto de 2006 hasta el 15 de diciembre del mismo año y; iii) En la IED La Chucua - Distrito Capital desde el 12 de julio de 2007 hasta el 17 de diciembre de 2007.
Que el 29 de enero de 2008, el señor Garnica Bolívar radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, petición que fuere denegada mediante la Resolución N° UGM del 30 de agosto de 2011. Que la demandante contrajo matrimonio con el señor Garnica Bolívar el 2 de agosto de 1969, unión que se mantuvo hasta el 2 de junio de 2013, cuando éste falleció. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 8 de octubre de 20133 y notificada a la UGPP4, quien, mediante memorial de contestación5 se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda luego de manifestar que los tiempos de servicios no fueron prestados en calidad de docente departamental, distrital, municipal o 2 Folios 34 a 35. 3 Folios 37 a 40. 4 Folio 42. 5 Folios 69 a 76.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) nacionalizado, por lo que en no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada, en los términos de la Ley 114 de 1913. Propuso las excepciones que denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, (iii) prescripción, (iv) cobro de lo no debido, (v) imposibilidad de condena en costas e intereses moratorios.
En la audiencia inicial6, una vez saneado el proceso, se dispuso postergar la resolución de las excepciones propuestas al momento de dictar fallo, al considerar que los medios exceptivos eran de fondo y versaban sobre la naturaleza del acto administrativo. Posteriormente el magistrado conductor del proceso fijó el litigio para lo cual se enfocó en citar los hechos y las pretensiones de la demanda.
Igualmente, en dicha diligencia se señaló que no existían excepciones por resolver y ante la falta de ánimo conciliatorio se procedió a realizar el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. Más adelante, se celebró la audiencia de pruebas en la que se recaudaron las pruebas solicitadas y decretadas.
Finalmente, en esa misma oportunidad se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que presentaran las alegaciones en orden a dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A dictó sentencia escrita el 10 de diciembre de 2015, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda y decidió no condenar en costas a la parte demandada.
En primer lugar, como cuestión previa señaló que como quiera que el derecho al reconocimiento de la pensión pretendida recaería en el docente fallecido y fue éste quien antes de morir realizó la petición, para garantizar el acceso a la administración de justicia se tendría a la demandante como sucesora procesal; y estudiaría el fondo del asunto en torno a tal derecho, sin entrar a analizar el derecho que le asistiría eventualmente a la pensión de sobreviviente a la señora Lus Marina Gómez Cubides, por cuanto ésta no hizo agotamiento de vía gubernativa en tal sentido.
En segundo lugar, al adentrarse al fondo del asunto advirtió que CAJANAL hoy UGPP, negó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, en razón a que el docente no tenía acreditados los 20 años como docente territorial y por ello, se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los educadores oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la 6 Folios 93 a 100. 7 Folios 180 a 192.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico del causante. Sobre el caso particular, aseguró que conforme el material probatorio de la actuación se advierte que el señor Garnica Bolívar acreditó una vinculación como docente territorial de secundaria en el Distrito Capital entre: i) el 15 de julio de 1967 al 31 de enero de 1987, ii) el 25 de agosto al 15 de diciembre de 2006 y iii) el 23 de junio al 17 de diciembre de 2007, esto es, de forma interrumpida, pero por más de 20 años.
Que la UGPP al negar la prestación reclamada, vulneró preceptos legales, que rigen el derecho a la pensión gracia, por lo cual dispuso ordenar el reconocimiento de la prestación a partir del 18 de septiembre de 2007, es decir, desde el día siguiente al que se reunieron los requisitos para la configuración del derecho. En consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución N° UGM 005821 del 30 de agosto de 2011 y ordenó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación al señor Luis Eduardo Garnica Bolívar, equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional.
En cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales, decretó la configuración de dicho fenómeno respecto de aquellas que fueron causadas con anterioridad al 26 de septiembre de 2010, toda vez que, según lo dispuesto en los artículos 41 y 102 de los Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969 entre la radicación de la reclamación administrativa (29 de enero de 2008) y la presentación de la demanda (26 de septiembre de 2013), transcurrieron más de tres años.
Seguidamente, precisó que el reconocimiento de la pensión gracia al docente fallecido, se constituye en un crédito a favor de los herederos y destacó, además, que la demandante no acudió ante la entidad demandada a peticionar la pensión de sobreviviente por lo que eventualmente podría existir alguna otra interesada. Por último, arguyó que, en la medida que no observó que la parte demandada hubiese desplegado una conducta dilatoria o de mala fe dentro la actuación surtida, no resultaba procedente la condena en costas según el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
LOS RECURSOS DE APELACIÓN8 La parte demandante recurrió parcialmente la decisión de primera instancia en el sentido de que se revoque la excepción de prescripción declarada y se tenga como 8 Folios 200 a 204. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) beneficiaria del reconocimiento de la pensión gracia post mortem.
Para sustentar la apelación presentó los siguientes argumentos: Que las mesadas pensionales causadas antes del 26 de septiembre de 2010 no fueron afectadas por el fenómeno de la prescripción en tanto, con la solicitud presentada ante la entidad el día 29 de enero de 2008 se logró interrumpir dicho fenómeno hasta por un lapso de tres años.
Que la tardanza que tuvo la entidad para expedir el acto administrativo demandado (43 meses después de la presentación de la solicitud), no puede ser asumida por el docente y que, por ello, no es dable computar este tiempo excesivo para efectos de determinar la prescripción. Que, en virtud del principio de economía procesal, el ad quem puede entrar a decidir sobre el derecho pretendido respecto de la pensión gracia post mortem, por cuanto no es procedente el desgate de una misma solicitud, cuando de los documentos aportados al libelo inicial se desprende claramente la calidad de beneficiaria del causante, sin que se haya presentado persona diferente alegando un mejor derecho o manifestando oposición al vínculo marital.
Que en el caso concreto si se agotó la vía gubernativa porque, aunque hubo un cambio de titular del derecho por causa del fallecimiento, el mismo en nada modifica su causación o su procedencia, especialmente, cuando los herederos adquieren el derecho por expreso mandato legal. La entidad demandada formuló recurso de apelación en el cual señaló que si bien en sede administrativa el señor Garnica Bolívar solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, no se cumplió con el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo pues, no se presentaron los recursos que contra tal decisión procedían (reposición y apelación); así como tampoco se evidencia que la demandante haya presentado petición previa a la entidad para entender por agotado el mencionado requisito.
Que en el presente asunto no se puede predicar la existencia de la figura de la sucesión procesal ya que la demandante fue precisamente quien interpuso la demanda, la cual fue radicada el 26 de septiembre de 2013, esto es, después de haber fallecido el señor Luis Eduardo Garnica. Que la señora Gómez Cubides no se encontraba legitimada para demandar el acto administrativo que negó el reconocimiento pensional como quiera que, al ser este un acto de carácter particular solo estaba facultado para atacarlo quien se veía afectado por los efectos de este, esto es, el señor Garnica Bolívar.
Finalmente, señaló que revisado el expediente administrativo no se puede observar que el señor Garnica Bolívar hubiese prestado 20 años de servicio en la docencia Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) oficial de carácter departamental, municipal o nacionalizado, pues en la historia laboral se destaca que sus vinculaciones fueron algunas de carácter nacional y frente a otras se demuestra que ocupó cargos administrativos.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Por su parte, la demandante alegó de conclusión señalando que, contrario a lo que aduce la UGPP, el docente además de cumplir los demás requisitos contemplados en la Ley gozó de vinculaciones de carácter nacionalizado, las cuales estuvieron vigentes por un periodo de 20 años con lo cual le asiste el derecho a que se le reconozca la pensión gracia. De igual forma reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandada presentó alegaciones finales en las que manifestó que, verificado el expediente administrativo, el señor Luis Eduardo Garnica no logró probar 20 años de servicio como docente nacionalizado y territorial; por el contrario, sí se acreditó que la vinculación como docente se prestó con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 y por ello, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal9. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar sí, en efecto, los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho están dados en el caso concreto, para luego, en caso afirmativo resolver si el señor Luis Eduardo Garnica Bolívar cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente, el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicios.
Para efectos de dar solución a la controversia, se tendrá en cuenta el siguiente análisis sobre los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial 9 Según acta secretarial obrante a folio 214 del expediente. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que: «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en el que obra como demandante la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano y como entidad demandada la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto En el asunto bajo estudio deberá enfocarse el análisis en el entendido que la competencia en esta instancia se circunscribe a los cargos de apelación formulados por ambas partes contra la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En esa medida, en atención a la remisión que se encuentra expresa en el artículo 306 del CPACA y con fundamento en el inciso Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) segundo del artículo 328 del Código General del Proceso, la Sala resolverá sin limitaciones.
Con miras a dar solución a la situación jurídica planteada, la Sala se pronunciará sobre los tópicos que a continuación se enuncian: i) si la demandante agotó los recursos obligatorios en sede administrativa; ii) si la señora Lus Marina Gómez es titular o está legitimada para reclamar el derecho que solicita y, de acreditarse los dos presupuestos procesales anteriores, se continuará evaluando iii) si el difunto Luis Eduardo Garnica Bolívar, cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio.
I. Agotamiento de recursos obligatorios en sede administrativa Consideró la parte demandada, que no se agotó el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción administrativa, por cuanto no presentó dentro de la oportunidad legal los recursos a que había lugar frente al acto demandado, pese a que contra tal decisión procedían los recursos de reposición y apelación. Frente al no agotamiento de la actuación administrativa, relativa a los recursos consagrados en la ley, el artículo 161 del CPACA preceptúa: «Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral». (Negrilla fuera de texto) Esta disposición debe interpretarse conjuntamente con el artículo 76 inciso 3° del mismo estatuto, que dispone: «El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y queja no serán obligatorios».
(Negrilla fuera de texto) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) Conforme a los preceptos transcritos, es claro que es obligatorio interponer el recurso de apelación en sede administrativa previamente para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, no existiendo norma que establezca que para acceder a la jurisdicción sea obligatorio interponer el recurso de reposición, por el contrario, se establece expresamente que no lo es.
Igualmente, resulta importante destacar que esta Corporación ha advertido que la administración al momento de la notificación tiene el deber de informar a la administrado con claridad cuáles son los recursos que son procedentes en aras de privilegiar el derecho de acción14. En ese sentido, el acto demandado - Resolución N° UGM 05821 de 30 de agosto de 201115- señala expresamente que contra el mismo «p[odría] interponer por escrito el recurso de reposición ante EL LIQUIDADOR»; sin que se hubiese referido en el mismo que el recurso de apelación era procedente y, por lo mismo, que su interposición era obligatoria para acceder a la vía judicial.
De tal modo, no podía exigirse a la demandante el agotamiento de los recursos en la actuación administrativa, el de apelación por la falta de advertencia de la administración acerca de la procedencia de dicho recurso y el de reposición, el cual, como se indicó, no es de obligatoria interposición. II. Titularidad del derecho que se solicita Advierte el recurso de apelación que la demandante se limitó a pedir la nulidad de la resolución anotada, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitado por el docente Luis Eduardo Garnica, sin que se elevara una petición previa a la administración con respecto a lo solicitado por la señora Luz Marina Gómez, quien actúa como demandante, frente al reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem por tener la calidad de cónyuge supérstite.
Lo anterior supone a juicio de la entidad demandada una falta de legitimación para actuar por parte de la demandante, puesto que el acto demandado definió una situación particular para el hoy difunto Luis Eduardo Garnica, quedando la demandante inhabilitada para demandar un acto que no creó, modificó o extinguió un derecho subjetivo de su titularidad.
Aunado a ello, explica que no se originó una sucesión procesal, como lo consideró el a quo, pues la demanda se presentó de forma posterior al fallecimiento del señor Garnica. En el presente caso, se allegaron como prueba de la calidad de cónyuge supérstite del señor Luis Eduardo Garnica, el registro civil de defunción16 fechado a 2 de junio 14 Sección Segunda.
Subsección “B”. Rad.: 05001-23-33-000-2019-01157-01(3802-2019). 15 Folios 13 a 18. 16 Folio 4. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) de 2013 y el Registro Civil de Matrimonio, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación de Cundinamarca en el que se extrae las nupcias contraídas entre el fallecido y la hoy demandante.
En este punto, no puede la Sala pasar por alto que con el objetivo de no hacer nugatorio el derecho de acceso a la administración de justicia y dar prevalencia al derecho sustancial, la demanda puede ser interpretada por el juez en su facultad oficiosa17, esto cuando sin ser indescifrable totalmente, no se ajusta a la claridad y precisión necesaria para decidir el asunto; extrayendo para ello el verdadero alcance de la protección judicial solicitada en la demanda.
Así pues, a pesar de que en el sub lite no se avizora esa ausencia de claridad en el escrito de la demanda, dado que en este es evidente que la pretensión de la señora Lus Marina Gómez está dirigida a debatir, a título de cónyuge supérstite un derecho, en principio perteneciente al señor Luis Eduardo Garnica, lo cierto es que, comoquiera que la intencionalidad del proceso es obtener las mesadas pensionales dejadas de pagar o no cobradas antes del fallecimiento de quien las causó, el juez tuvo que interpretar que su accionar quedaba restringido a hacerlo en beneficio de la sociedad conyugal disuelta y en estado de liquidación con ocasión de la muerte de aquel.
Al respecto el numeral 2 del artículo 1781 del Código Civil (C.C.) establece que bienes componen el haber de la sociedad conyugal, entre ellos, «[…] todos los frutos, réditos, pensiones, intereses y lucros de cualquiera naturaleza que provengan, sea de los bienes sociales, sea de los bienes propios de cada uno de los cónyuges y que se devenguen durante el matrimonio.» Por su parte el artículo 1795 de la misma codificación establece una presunción legal según la cual, «[t]oda cantidad de dinero y de cosas fungibles, todas las especies, créditos, derechos y acciones que existieren en poder de cualquiera de los cónyuges al tiempo de disolverse la sociedad, se presumirán pertenecer a ella, a menos que aparezca o se pruebe lo contrario».
En efecto, como consideró el a quo sí existía una legitimación por parte de la demandante para adelantar el proceso que hoy se estudia; sin embargo, esta no se generó con ocasión a la sucesión procesal que afirma se configuró sino por el mero hecho de que quien demandó estaba facultada para reclamar en favor de la sociedad conyugal, según el análisis efectuado.
Por tal razón, para la Sala, le asiste razón al abogado de la entidad demandada cuando afirma que no se configuró una sucesión procesal, pues el proceso fue iniciado por quien se dijo que lo sucedió y 17 Este debe ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación entre otras decisiones en la sentencia del 10 de octubre de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A dentro del radicado interno: 0185-15 y en la sentencia 10 de marzo de 2011, radicado: 1876-1.
También está consagrado en el numeral 5 del artículo 42 del CGP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) no estaba llamada a entrar a ocupar el lugar de otro sujeto en la relación jurídico procesal. III. Derecho pensional.
Prestación graciosa. Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. En los términos antes expuestos sobre el alcance del recurso de apelación, se examinarán, de modo pleno, los argumentos propuestos por las partes y para ello se procederá a efectuar un análisis sobre cada uno de los tiempos laborados que fueron desestimados por el juez de primera instancia, los que fueron acreditados en el expediente y acerca de aquellos que se expresó inconformidad, con el fin de determinar si alguno de ellos puede ser tenido en cuenta para obtener la prestación deprecada.
Para el efecto, se precisa que los requisitos atinentes a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad. Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que el fallecido Luis Eduardo Garnica Bolívar prestó sus servicios, así: a. Periodo desde el 15 de julio de 1967 hasta el 31 de enero de 1987 Respecto este rango de tiempo, encuentra la Sala que, si bien no obran los actos administrativos de nombramiento que permitan concluir de forma clara el tipo de vinculación y el cargo ostentado18 sí existen otros actos expedidos por autoridades competentes que ofrecen certeza sobre la naturaleza de la vinculación y su duración. Así pues, se advierte de acuerdo con los certificados emitidos por la Oficina de Personal de la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá el 14 de abril de 201119, así como del «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 9 de octubre de 2009 (fl. 6) que el señor Garnica Bolívar: 18 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro, previamente citada. 19 CD obrante a fl. 121, archivos digitales denominados «30-Certificado de información laboral- Causante» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) • A través del Decreto N°608 de 21 de agosto de 1967 fue nombrado en el cargo de Operario I del Instituto Técnico Distrital a partir del 15 de julio de 1967. • A partir del 7 de enero de 1969 fue «trasladado» del cargo de auxiliar administrativo VI-11 al de profesor instructor de taller educativo de la sección de educación media, con ocasión al Decreto N°166 del 14 de febrero de 1969; último cargo al que se le aceptó la renuncia a partir del día 31 de enero de 1987.
En ese sentido, pese a que de la documental que obra al expediente no es posible advertir la fecha de finalización de la primera vinculación laboral como operario, lo cierto es que tampoco resulta relevante para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia ya que, tal y como lo señaló la entidad en sede administrativa, existe claridad que los tiempos prestados entre el 15 de julio de 1967 al 6 de enero de 1969 (día previo al traslado de auxiliar administrativo VI-11 a docente) no fueron prestados para el ejercicio de la enseñanza sino para funciones propias de la administración. Para mayor ilustración se pone en evidencia las comunicaciones de los nombramientos antes mencionados20, a través de los cuales se puede desentrañar la voluntad del nominador sobre el tipo de empleo a desarrollar, ya que el objetivo de estas finalmente es poner en conocimiento del interesado el contenido de los actos administrativos, indicando el término con el que cuenta para manifestar su aceptación y lograr formalizar la vinculación del docente a la planta de personal. 20 Obrantes en los archivos denominados «32-Documentos no requeridos- causante» y «33-Documentos no requeridos- Causante» que reposan en el CD a folio 121.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) A juicio de la Subsección se debe tener en cuenta que, aunque existen diferentes certificaciones en el expediente, entre ellas, las proferidas por la Alcaldía Mayor de Bogotá el 16 de noviembre de 1979, 10 de marzo de 1982 y 26 de junio de 2002 en las que se indican que el señor Garnica Bolívar ingresó a la Secretaría de Educación por el nombramiento N°608 de 1967, de ello no deriva que hubiera sido en calidad de docente.
En esa línea, lo que realmente se certifica es el cargo que ostentaba a la fecha de expedición de cada uno de los certificados, fechas en las que sí era docente, según pasará a exponerse. Ahora bien, frente a las certificaciones expedidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) el 15 de septiembre de 2014 (fl. 102) y 30 de septiembre de 2014 (fl. 118), en las que se señaló dentro de la cuadricula «tipo vinculación» el cargo de «docente», debe tenerse en cuenta que, estas siendo posteriores a la época en la que se prestó el servicio no pueden modificar la realidad de un documento que fue proferido de manera concomitante a la prestación del servicio, como lo son las comunicaciones de nombramiento; a partir de las cuales claramente se concluye que los cargos desempañados para el periodo analizado fueron como operario y auxiliar administrativo y no como docente.
A dicho análisis ha de sumarse además la definición establecida para la profesión docente en el artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, la cual consiste en: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» En tal sentido, no existe prueba alguna en el expediente que permita establecer que los citados cargos estaban llamados a cumplir con labores de enseñanza, funciones de dirección y coordinación de planteles educativos; de supervisión e inspección, de programación capacitación, de consejería y orientación educativa, ni están enlistados dentro de los cargos establecidos en el artículo 32 citado21, por lo cual su naturaleza es propia de los cargos administrativos, los cuales se rigen por las normas aplicables a los demás empleados públicos.
De otra parte, refuerza la conclusión en cuanto a la naturaleza administrativa del cargo ocupado por el peticionario, el hecho de que a través de los oficios expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá el 24 de agosto de 1967 y 18 de febrero de 196922, se le comunicó el nombramiento en el cargo de operador I y el traslado de auxiliar administrativo VI-11 al de profesor Instructor de Taller Educativo; señalando de forma expresa el nombre de la plazas a las cuales estaría llamado a posesionarse.
Por tal razón, la Sala no encuentra apropiado estimar el tiempo en mención en vista de que los cargos en los cuales se desempeñó no tenían el carácter docente, lo que se opone a la finalidad misma de la pensión gracia y a la normativa que la desarrolla, a partir de la cual los beneficiarios de la prestación graciosa son única y exclusivamente los docentes vinculados como territoriales o nacionalizados.
En consecuencia, solo puede considerarse como tiempo laborado como maestro aquel que fue certificado de dicha forma, es decir, el prestado entre el 7 de enero de 1969 y el 31 de enero de 1987, el cual además se determina fue de naturaleza nacionalizada. Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que: 21 Tal criterio fue sostenido en la sentencia del 24 de julio de 2008, Sección Segunda, Subsección “B”;
Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve 22 Las cuales reposan en el CD obrante a fl. 121, archivos digitales denominados «30-Certificado de información laboral- Causante» y «31-Certificado de información laboral- Causante» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».
A ello se suma el hecho de que el certificado laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá, el cual amerita otórgale toda la credibilidad pues identifica a plenitud todas las características que reflejan la realidad de la situación laboral del empleado, estableció con claridad y de manera inequívoca que los tiempos en los que se desempeñó como docente el señor Garnica Bolívar tenían carácter de nacionalizado23.
Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). 23 CD obrante a fl. 121, archivos digitales denominados 030 y 031-Certificado de información laboral- Causante Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) Por lo tanto, al observar que la primera vinculación del accionante tuvo lugar a partir del 7 de enero de 1969, esto es, antes del 1º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, sumado al hecho de que la autoridad nominadora fue el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, en calidad de presidente de la Junta Administradora del FER, según consta en las comunicaciones de los actos de nombramientos antes identificadas, en los términos del artículo 3 del Decreto 102 de 1976, resulta acertado asegurar que el período en mención desde el 7 de enero de 1969 al 31 de enero de 1987, efectivamente fue laborado como docente nacionalizado y no territorial como lo concluyó el a quo.
Durante dichas vinculaciones se encuentra probado en el expediente que se presentaron diferentes licencias que interrumpieron la relación laboral entre el servidor y la administración, por lo que no es posible computarlas para ningún efecto como tiempo de servicio: TIPO LICENCIA INICIO FIN MESES DÍAS RESOLUCIÓN No remunerada 01/08/86 29/09/86 1 28 Resolución N°04009 de 2 de septiembre de 1986 No remunerada 30/09/86 29/10/86 30 Resolución N°04521 de 3 de octubre de 1986 TOTAL TIEMPO INTERRUPCIÓN 2 MESES Y 27 DÍAS b. Periodo entre el 25 de agosto al 15 de diciembre de 2006 El secretario de Educación Distrital de Bogotá, en uso de las facultades legales y reglamentarias, particularmente las conferidas por la Ley 115 de 1994 y los Decretos 1278 de 2002 y 101 de 200424, a través de la Resolución N°2940 del 8 de agosto de 2006, nombró en provisionalidad al señor Garnica Bolívar como docente a partir del 25 de agosto de 2006 al 15 de diciembre de 2006, según se observa a continuación: 24 «Por el cual se establecen unas asignaciones en materia de personal a los organismos del sector central de la Administración Distrital».
En dicho decreto en su artículo 1° se asigna a las secretarías de Despacho la decisión sobre asuntos relacionados con la administración de personal de los servidores del respectivo organismo, como lo es, el nombrar, dar posesión y revocar nombramientos. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) En ese sentido, para la Subsección no reporta duda el hecho de que la plaza ocupada por el señor Luis Eduardo Garnica durante el período bajo estudio, fue de naturaleza territorial en el orden distrital, pues no solo el nombramiento se efectuó por decisión autónoma y directa del secretario de Educación del Distrito de Bogotá sin intervención o delegación del Ministerio de Educación, sino porque de la redacción del mismo epígrafe de la resolución es evidente que el ejercicio del cargo estaba llamado a prestarse dentro de la planta interna de personal de la propia entidad.
Otro argumento más a los expuestos con anterioridad para ratificar la naturaleza de la vinculación radica en que la misma entidad territorial certificó de forma clara que el docente era territorial, distrital y con financiamiento del Sistema General de Participación (SGP); sin que esto último obste para que se entienda nombrado en la calidad aludida pues, conforme se expuso en acápites anteriores, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que los dineros provenientes del SGP «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».50 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) Por lo tanto, el periodo comprendido entre el 25 de agosto y el 15 de diciembre de 2006 (3 meses y 20 días) debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. c. Periodo del 23 de julio al 17 de diciembre de 2007 En el acto de nombramiento obrante a folio 111 del expediente (Resolución N°2822 del 11 de julio de 2007) se indicó que se nombraba al señor Garnica Bolívar en el cargo de docente y se dejó expresa consideración de que este se efectuó con cargo a los recursos propios y para una plaza propia de la planta de personal del distrito capital, lo cual permite evidenciar que su vinculación es territorial.
Por tal razón, es posible inferir válidamente que el nombramiento del docente para el período señalado, lo fue en calidad de docente territorial por cuanto se predica para este lapso de tiempo las mismas consideraciones que se efectuaron sobre el periodo comprendido entre el 25 de agosto al 15 de diciembre de 2006, en lo relativo a la vinculación directa por parte de la entidad territorial y según las consideraciones del acto de nombramiento, la plaza se creó en virtud de las necesidades existentes en las Instituciones Educativas Distritales en favor de la planta de personal de la entidad territorial y con sus propios recursos.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) En todo caso, para poder fijar aquel vínculo en alguna clasificación concreta, se estima que lo propio puede inferirse a partir de la certificación laboral relacionada con anterioridad, expedida por la propia entidad territorial a través de su Secretaría de Educación, el 14 de abril de 2011, la cual guarda armonía con la voluntad establecida por el nominador en el acto administrativo de nombramiento para afirmar que el señor Luis Eduardo Garnica Bolívar fue educador territorial durante el lapso en mención. Se concluye entonces que los períodos de servicio docente acreditados son válidos para computarlos dentro del requisito de tiempo de servicios exigidos para acceder a la prestación solicitada.
Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los tiempos de labor oficial del señor Garnica Bolívar en plazas como docente territorial y nacionalizado, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA Observación 7/01/1969 31/07/1987 17 6 24 Decreto N°166 del 14 de febrero de 1969 Entidad territorial Bogotá Nacionalizada Con interrupción por licencia 30/10/1986 31/01/1987 3 1 Decreto N°166 del 14 de febrero de 1969 Entidad territorial Bogotá Nacionalizada Con interrupción por licencia 25/08/2006 15/12/2006 3 20 Decreto N°2940 del 8 de agosto de Secretaría de Educación del Distrito Capital Territorial 23/07/2007 17/12/2007 4 24 Decreto N°2282 del 11 de julio de 2007 Secretaría de Educación del Distrito Capital Territorial TOTAL 17 16 69 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 18 AÑOS, 6 MESES Y 9 DÍAS Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación del causante desde el 15 de julio de 1967 al 6 de enero de 1969 no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que pese a que se satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 no sucedió lo mismo con la prueba del cumplimiento de los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello solo habría acumulado un total de 18 años, 6 meses y 9 días en calidad de educador que no colman este presupuesto.
Bajo tal contexto, en el entendido de que el señor Garnica Bolívar no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016) En consecuencia, se estima que no resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, en la condición que antes se indicó, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para en su lugar denegar a las pretensiones de la demanda.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 25000-23-42-000-2013-05478-01 (2537-2016)
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente