Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: ELSA BERDUGO PICO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA – SUBSECCIÓN B SALVAMENTO DE VOTO Debido a que la ponencia que presenté no alcanzó la votación mayoría, de manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022, en la acción de tutela de la referencia, que revocó la providencia impugnada dictada el 6 de mayo de 2022 por la Subsección C, Sección Tercera de esta Corporación y, en su lugar, denegó el amparo solicitado.
Las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, los cuales consideró conculcados con la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2021 por la Subsección B, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó lo decidido por el a quo y le denegó lo pretendido.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (ii) La Subsección C, Sección Tercera de esta Corporación, declaró improcedente la solicitud de amparo con fundamento en que no estaba cumplido el requisito de relevancia constitucional, puesto que la parte actora estaba acudiendo a la acción de tutela como un medio para revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal de instancia. (iii) La Sala al conocer de la impugnación dijo lo siguiente: “[…] La Sala observa que, contrario a lo advertido por el a quo, en el presente caso se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial y vulneró sus derechos fundamentales invocados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss,.ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que estima lesionados”. […]”.
(iv) En mi respetuoso criterio había lugar a confirmar la decisión de primera instancia, porque en este evento, no estaba superado el requisito general de relevancia constitucional, lo que impedía descender al examen del asunto, por las razones que pasan a explicarse: La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”1.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la precitada sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades2: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 1.
Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad señalada, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 1 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 2 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2019, explicó que este elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales. Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.
Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior”, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes” […]”. [Se destaca] De lo anterior se desprende que el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia, consiste en que la acción de tutela que se promueve contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues solo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU – 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca] Este Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 criterio fue reiterado en la sentencia SU 128 de 20213 y en la sentencia SU 103 de 20224.
Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 20185, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca] El criterio jurisprudencial contenido en las sentencias T – 422 de 2018, SU – 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es 3 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. Al respecto, en dicha sentencia se indicó: “[…] 104. Consideraciones específicas definidas en la jurisprudencia constitucional, respecto del requisito de procedencia denominado “relevancia constitucional”.
En relación con este requisito, esta Corte ha sido enfática en señalar que resulta indispensable verificar, en cada caso concreto, que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para reemplazar las vías judiciales ordinarias. De manera concreta, ha resaltado que el contenido de la solicitud debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales [lo que implica la existencia de] un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Esto, por cuanto se debe “justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” […]”. 5 M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello es así porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”6 y ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así7: “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 22.
En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias. Visto desde la perspectiva de los 6 Corte Constitucional. Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 7 Ibídem. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose.
Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca] En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”8. 2.
La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia9: “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas 8 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. 9 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. 3. La instancia adicional Por último, el tercer criterio de la relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces; frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho10: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”. 10 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Bajo los anteriores parámetros jurisprudenciales, examinados en el caso concreto cada uno de los tres criterios que hacen parte de la relevancia constitucional, se tiene lo siguiente: (i) En cuanto a la primera finalidad, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, este criterio supone que el debate planteado en sede constitucional gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y, en esa medida, es que se hace necesario que el juez de tutela verifique cuáles son los derechos fundamentales invocados por la parte actora y las razones por las cuales el ciudadano considera la sentencia atacada los vulnera, para así determinar si, prima facie, dicha transgresión supone el desconocimiento del núcleo esencial de los derechos fundamentales o, en otras palabras, si está siendo afectado el contenido de un derecho.
En el asunto bajo examen, la actora indicó que la sentencia controvertida vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. Adicionalmente, de los escritos de tutela e impugnación se desprende que la inconformidad de la accionante radica en que, como comerciante, no existe una disposición que la obligue a efectuar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en salud y pensión y, por consiguiente, no había lugar a que la UGPP le ordenara el pago por ese concepto y, además, la sancionara por dicha omisión. Bajo dicho contexto, en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia SU 103 del 17 de marzo de 202211, al estudiar el requisito de relevancia frente a estos derechos, explicó: 11 M.P.: Alejandro Linares Cantillo.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 “[…] 112. Asimismo, reiterando la sentencia T-244 de 2007, afirmó la Sala de Revisión en la sentencia T-131 de 2021 que el primer escenario, esto es, cuando la tutela se dirige a cuestionar una supuesta vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional, supone un desconocimiento de sus elementos esenciales, tales como el derecho al juez natural, el derecho a presentar y controvertir las pruebas, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el derecho a la publicidad del proceso y de la decisión judicial, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o el derecho de defensa.
De igual forma, el escenario en la cual la acción de tutela pretende demostrar una violación al derecho al acceso a la administración de justicia, supone una vulneración algunos de sus garantías fundamentales, como lo son (i) el acceso de toda persona al sistema judicial; (ii) las garantías previstas para el normal desarrollo del proceso; y (iii) las que se relacionan con la decisión que se adopta dentro del proceso y su capacidad de ser ejecutada.
Lo anterior, teniendo en cuenta que “el acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso”. 113.
Por lo tanto, para acreditar el requisito de relevancia constitucional, no es suficiente alegar una violación del derecho al acceso a la administración de justicia o del debido proceso con fundamento en una simple relación de los hechos del caso con aquellos, sino que se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos.
En la mencionada sentencia T-131 de 2021, la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela por, entre otras cosas, no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Constató que la tutela no suponía a priori el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del accionante en su faceta constitucional, sino que planteaba una controversia estrictamente económica, consistente en la inconformidad la actora con el laudo arbitral emitido en su contra […]”. [Se destaca] En un pronunciamiento anterior, esto es, en el año 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia SU 12812, explicó, con fundamento en la sentencia SU 573 de 2019, lo siguiente frente al derecho fundamental al debido proceso y el requisito de relevancia constitucional: “[…] 4.3.
En ese mismo sentido, en la Sentencia SU-573 de 2019 esta Corporación determinó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar 12 M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”. Conforme con los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022, no está acreditada la exigencia de la relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, sin justificar las razones por las cuales estima que la sentencia atacada los afectó, sino que, en criterio de la Corte Constitucional, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos”13; esto es, que el interesado alegue la vulneración de los derechos al debido proceso o del acceso efectivo a la administración de justicia en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la sentencia controvertida en la acción de tutela.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas14: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa15; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones 13 Corte Constitucional.
SU 103 del 17 de marzo de 2022. M.P: Alejandro Linares Cantillo. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. 15 Cabe destacar que entre la garantías principales del debido proceso se encuentra el derecho de defensa, que ha sido definido por la Corte Constitucional “como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que la otorga.
La doctrina ha establecido que el derecho a la defensa concreta la garantía de la participación de los interlocutores en el discurso jurisdiccional, sobre todo para ejercer sus facultades de presentar argumentaciones y pruebas. De este modo, el derecho de defensa garantiza la posibilidad de concurrir al proceso, hacerse parte en el mismo, Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Adicionalmente, sobre el requisito de relevancia constitucional y el debido proceso, la Corte Constitucional16 ha explicado que, cuando la parte interesada formula un debate sobre la interpretación más adecuada que regula un asunto sustancial, se descarta el cumplimiento de este requisito, así: “[l]a Sala concluye que la disconformidad de la parte pretensionante tiene como fuente no una cuestión de forma, propio del derecho fundamental al debido proceso, sino un asunto sustancial que tiene que ver con cuál es la interpretación más adecuada que puede darse a la normatividad reseñada.
Al tomar en cuenta que la fuente de la alegada vulneración a los derechos fundamentales de la actora devendría de una cuestión hermenéutica y no del desconocimiento de las normas procesales (…), se descarta que la relevancia constitucional del asunto se siga de una potencial afectación del derecho al debido proceso […]”. Así las cosas, el requisito de relevancia constitucional no se cumple frente a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia, toda vez que la actora no cumplió con la exigencia de explicar los motivos por los cuales la sentencia atacada afecta la faceta constitucional de estos derechos, puesto que no identificó cuál de las garantías que componen el núcleo esencial resulta amenazada por la providencia que controvierte, ni de lo expuesto se advierte prima facie que, en este caso, la sentencia atacada comprometa o involucre el defenderse, presentar alegatos y pruebas.
Cabe decir que este derecho fundamental se concreta en dos derechos: en primero lugar el derecho de contradicción, y, en segundo lugar, el derecho a la defensa técnica”. Corte Constitucional. Sentencia T – 544 del 21 de agosto de 2015. M.P.: Mauricio González Cuervo. 16 Corte Constitucional, sentencia T-136 del 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 contenido de estos derechos fundamentales, por lo que el asunto no es relevante desde el punto de vista constitucional. De otro lado, aunque la parte actora no lo invocó, tampoco se cumplía el requisito de relevancia constitucional frente al derecho a la igualdad, el cual puede resultar comprometido cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente, por cuanto, en este caso, si bien en el escrito de tutela, y luego en la impugnación, la accionante refirió a la sentencia del 11 de junio de 2020 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, se omitió identificar cuál es la regla jurisprudencial que allí se fijó y que era vinculante para resolver el asunto, lo que implica que la parte interesada señale los problemas jurídicos que se resolvieron en uno y otro caso, así como la identidad entre los fundamentos de hecho y de derecho.
Lo mismo ocurre respecto de la providencia que citó la accionante en el escrito de impugnación identificada con el número de radicación 54001 23 33 000 2018 00316 01 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Por lo anotado, el primer criterio de la relevancia constitucional, consistente en restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, que implica, como la propia Corte Constitucional lo ha señalado, que la acción de tutela conlleve un debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, no se cumplía, comoquiera que la actora se limitó a invocar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, sin explicar las razones por las cuales la sentencia atacada los vulneró, ni se advierte prima facie la transgresión de los derechos que anota la parte, ni a la igualdad en su faceta constitucional, es decir, en las garantías que componen su núcleo esencial.
Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (ii) Respecto de la segunda finalidad, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad En el análisis del primer elemento que hace parte de la relevancia, quedó visto que el debate planteado por la actora no involucra un asunto constitucional, por cuanto no gira en torno a la afectación o vulneración del contenido de los derechos fundamentales que invocó. Ahora, como se explicó en precedencia, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el segundo criterio de la relevancia implica que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico”17.
En esa medida, la Corte ha señalado que un asunto carece de relevancia cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” (…)”18.
En este caso, por lo indicado, se insiste que la actora no propuso un debate que verse sobre un asunto constitucional; a lo que se agrega en este segundo criterio que, del escrito de tutela, se desprende que el reparo de la actora, que motivó la presentación de este mecanismo constitucional, sigue siendo una discusión meramente económica y legal. 17 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 18 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Al efecto, se trata de un debate económico en tanto que el reproche de la parte actora se finca en que no tiene la obligación de pagar la suma de $23.017.100 por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad Social en salud y pensión, ni que había lugar a sancionarla por dicha omisión en la cuantía de $46.034.20019.
Además, se trata de un debate legal puesto que la parte actora argumentó que, en la sentencia atacada, se configuró un “error de interpretación”, el que fundamentó en que no hay una disposición expresa que obliga a los comerciantes a hacer los referidos aportes y que no es posible incluir en la categoría de los trabajadores independientes a los comerciantes; igualmente, el asunto es de carácter legal porque las inconformidades planteadas por la actora están dirigidas a continuar el debate sobre la legalidad de los actos administrativos que le ordenaron el pago de dichos aportes y le impusieron la mencionada sanción. (iii) Por último, en cuanto a la tercera finalidad de impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces El tercer criterio de la relevancia constitucional supone que la tutela no sea utilizada como una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
En este último criterio de la relevancia, además de lo dicho por la jurisprudencia citada anteriormente, cabe destacar que, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la 19 Según se desprende de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, transcritas en el acápite de “Hechos relevantes” de la presente providencia. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso.
De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”20. [Se destaca] Bajo este criterio jurisprudencial, se tiene que, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
Por lo dicho, le asistía razón al a quo cuando declaró improcedente la presente solicitud de amparo al no acreditarse la relevancia constitucional, por considerar que dicho requisito exige que la acción de tutela no se utilice como una instancia adicional al proceso ordinario y, en este caso, advirtió que las inconformidades planteadas por la actora tenían que ver con la interpretación normativa adelantada por el juez natural.
Lo anterior dado que, lo que fue objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue, precisamente, si la accionante estaba obligada a afiliarse y realizar los aportes al Sistema General de Seguridad 20 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2022 01878 01 Accionante: Elsa Berdugo Pico Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Social en salud y pensión, y si había lugar a sancionarla por no hacerlo; ello se desprende de las pretensiones que formuló en el proceso ordinario, las cuales estaban encaminadas a declarar la nulidad del acto administrativo que le ordenó pagar tales aportes y la sancionó por no haberlo hecho, aspectos que fueron abordados por el juez natural de la causa, de manera que resulta evidente que la parte interesada está utilizando este mecanismo constitucional para reabrir un debate legal en la medida que reprocha la interpretación normativa que hizo el juez competente para resolver el asunto.
Por las razones aquí expuestas, había lugar a confirmar el fallo de tutela proferido el 6 de mayo de 2022 por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el ley.