Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 16 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que negó a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Sandra Carolina Patiño Ospina, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones 1802 del 30 de agosto de 2017 y 2444 del 12 de septiembre de la misma anualidad, por medio de los cuales se dispuso imponer una sanción pecuniaria por el incumplimiento del contrato de comisión de estudios suscrito entre la demandante y la Universidad Nacional de Colombia.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la Universidad Nacional de Colombia (en adelante UNC), a: exonerarla de la sanción pecuniaria impuesta por la suma de $ 435.672.072,00, y a que se condene en costas y agencias en derecho a la accionada. Los hechos narrados por la demandante y en los que se fundan las pretensiones son los siguientes: La UNC, mediante Resolución 1967 del 12 de agosto de 2005, nombró a la accionante como profesora asistente con dedicación exclusiva, adscrita a la escuela de cine y televisión de la facultad de artes y, a través de la Resolución 1409 del 17 de noviembre de 2006, ingresó a la carrerea docente de la UNC.
Indicó que, durante su ejercicio profesional como docente, fue promovida como profesora asociada con dedicación exclusiva adscrita a la escuela de cine y televisión de la facultad de artes. Informó que, a través de la Resolución 221 de 2010, el Consejo de la facultad de Artes de la UNC le confirió una comisión especial de estudios para cursar un doctorado en medios audiovisuales y artes en la Universidad de Salford del Reino Unido; comisión que fue prorrogada mediante las Resoluciones 001 de 2012, 271 de 2012 y 201 de 2013, hasta el 15 de enero de 2015.
Luego del regreso de la actora de su comisión, la UNC declaró el abandono del cargo de aquella mediante las Resoluciones 2800 del 3 de diciembre de 2015 y su confirmatoria 687 del 8 de marzo de 2016, actos administrativos que fueron demandados por la aquí accionante, cuyo trámite se surtió ante el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá [radicado 2017-00159-00], que, por sentencia del 24 de abril de 2018, negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, la demandante refirió que fue objeto de acoso laboral por parte de algunos compañeros de trabajo, lo que ocasionó un deterioro en su salud mental y a la larga también sufrió afectaciones físicas que condujeron a que le otorgaran varias incapacidades, agregó que, a pesar de haber denunciado esta situación, la misma no fue objeto de una investigación seria, objetiva y precisa.
Sostuvo que, aun cuando sus problemas de salud fueron continuos, nunca abandonó su actividad laboral, además, estaba trabajando en dos proyectos de investigación; sin embargo, solicitó la reducción de la carga académica, pues los síntomas asociados a sus enfermedades le impedían dictar clases. Señaló que, por su estado de salud física y mental, se encontraba en un estado de indefensión del que abusó la UNC, ya que nunca investigó las conductas denunciadas y cuando la llamaron a rendir descargos se presentaron irregularidades, no fue tratada con dignidad e imparcialidad.
Tampoco se impusieron sanciones, ni hubo valoración de pruebas y no se produjo una decisión en derecho y equidad. Informó que prestó sus servicios hasta el 31 de octubre de 2015, fecha en la que se le hizo el último pago por los servicios prestados. Reveló que la UNC, por «Resolución 1024 del 4 de mayo de 2016» declaró el incumplimiento del contrato de comisión de estudios e impuso una sanción pecuniaria de $ 435.672.072, y que esta decisión es violatoria del derecho al debido proceso y al derecho de defensa.
Añadió que la «Resolución 0477 del 6 de febrero de 2017» revocó los actos administrativos por los cuales había sido sancionada la actora por el incumplimiento de la comisión de estudios y, por ello, no es posible ejecutarlos. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, artículos 2, 6, 13, 25, 29, 47, 53, 54, 93, 94 y 152.
La Ley 909 de 2004. La Ley Estatutaria 1618 de 2013. La demandante manifiesta que la actuación de la administración a través de la cual declaró el incumplimiento del contrato de comisión de estudios, desbordó el concepto de discrecionalidad porque expidió un acto administrativo irregular al terminar la relación laboral partiendo de un supuesto abandono del cargo, en razón a la comisión de estudios que la misma UNC le otorgó, dejando de lado que el acoso laboral del que fue víctima afectaron su salud física y mental, desconociendo de esta manera su debilidad manifiesta.
Sostuvo que la decisión de la UNC trasgredió las disposiciones constitucionales porque desconoció las obligaciones establecidas en la mismas, relacionadas con la protección del derecho al trabajo; que en este caso ha sido vulnerada, pues no es suficiente con que exista una justa causa para el despido, sino que, además, es necesario estudiar las particularidades de la relación laboral, para que el retiro sea válido.
Agregó que la demandante se encontraba en una situación de debilidad manifiesta y de acuerdo con lineamientos trazados por la Corte Constitucional esta condición otorga una estabilidad reforzada, garantía que se encuentra vulnerada dado que fue retirada del servicio sin haberse hecho un análisis de fondo en relación con su condición de trabajo, su situación socioeconómica y familiar. 2.
Contestación de la demanda. La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó que los argumentos relacionados con el presunto acoso laboral y problemas de salud, para soportar su inasistencia a la universidad, fueron revisados por el Comité de Convivencia Laboral, el que luego de escuchar a los involucrados y realizar reuniones de mediación concluyó que las acciones de los docentes Alberto Amaya, Carlos Barriga y Javier Olarte, relacionados con la queja presentada por la demandante, se ajustaron a los procedimientos establecidos por la facultad y a las normas internas de la UNC.
Refirió que, de acuerdo con el Oficio JSS ML 307 del 26 de noviembre de 2015 de Medicina Laboral de la Unisalud después de revisada la historia clínica de la docente Carolina Patiño Ospina, no está registrado concepto médico que refiera algún impedimento para continuar realizando su actividad laboral habitual y la última incapacidad corresponde al 8 de abril de 2015, por el término de dos días, por enfermedad de origen común; en consecuencia, se desvirtúan los argumentos relacionados con su incapacidad física o mental para cumplir con sus responsabilidades laborales.
Informó que ante el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, con radicado 11001-33-42-056-2017-00159-00, se tramitó acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la actora contra la UNC, en la que se solicitó la anulación de la Resolución 2800 de 3 de diciembre de 2015, por medio de la cual se declaró el abandono del cargo de la docente Sandra Carolina Patiño Ospina; el juzgado, por sentencia del 24 de abril de 2018, negó las pretensiones de la demanda, por lo anterior, estos cuestionamientos con los que se pretende demostrar los vicios de nulidad contra los actos que aquí se demandan no tienen asidero.
Sobre la comisión de estudios precisó que se dio dentro del marco establecido por los artículo 75 y 76 del Decreto 1950 de 1973, según los cuales era posible conceder a los docentes de carrera comisiones de estudios y que, de conformidad con las previsiones de los Acuerdos 022 y 024 de 2007, se tenía derecho a la misma con la acreditación de 3 años de servicio a la universidad, hasta por un lapso de 4 años, para el caso de los doctorados; con la contraprestación, por parte del docente, de retribuir con sus servicios durante por lo menos el doble del tiempo que durara la comisión. Añadió que entre la UNC y la demandante se suscribió contrato de comisión de estudios 011 de 2011, regido por las disposiciones internas de la universidad (Resolución 1955 de 2008), y en este acuerdo de voluntades se estableció como obligaciones para la docente que una vez finalizara la situación administrativa debería reasumir el servicio activo inmediatamente y sus compromisos laborales para con la universidad, situación que no ocurrió y esto condujo a que se declarara el abandono del cargo y, posteriormente, la violación del contrato.
Sobre este asunto, la UNC realizó el procedimiento correspondiente y garantizó a la actora la oportunidad de defensa y contradicción. En consecuencia, existe concordancia entre las disposiciones legales y los actos administrativos demandados, máximo si se tiene en cuenta que el abandono del cargo es una causal de incumplimiento del contrato de comisión de estudios, por consiguiente, no se configuró la falsa motivación de los actos cuestionados. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia proferida el 16 de julio de 2021, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la actora. Consideró que la demandante incumplió las obligaciones establecidas en el contrato de comisión renumerada de estudios 011 de 2011 que suscribió con la UNC, por lo que surgió el derecho de esta última de ser resarcida en los perjuicios que se ocasionaron por la prestación del servicio.
Puntualizó que de conformidad con las disposiciones especiales que regulan el contrato de comisión de estudios remunerado y ante el incumplimiento por parte de la accionante, relacionada con la obligación de prestar sus servicios docentes por el doble de tiempo que duró la comisión y la no presentación del título de doctorado al finalizar la comisión; la universidad estaba facultada contractualmente para declarar incumplido el acuerdo y perseguir el resarcimiento de los perjuicios que le ocasionaron por la no prestación del servicio, los que en este caso fueron compensados con los dinero declarados en los actos demandados, actuación que se ciñó al procedimiento establecido por las normas internas de la universidad.
Tampoco encontró irregularidad en la declaratoria por parte de la UNC, de las Resoluciones 1024 del 4 de mayo de 2016 y 1858 de 21 de julio de 2016 (por las que se había declarado inicialmente el incumplimiento del contrato), por medio de la Resolución 0477 del 6 de febrero de 2017 porque ello obedeció al saneamiento de la actuación administrativa. 4.
El recurso de apelación. La parte demandante solicita revocar la sentencia de primera instancia. Manifestó que se vulneraron los principios del debido proceso, el derecho de defensa, de contradicción, de valoración efectiva de las pruebas cuando se decidió sobre el abandono del cargo cuando se omitieron peticiones realizadas por la demandante como la solicitud de traslado, los acuerdos de trabajo de investigación, las denuncias por acoso laboral, las solicitudes de informes médicos.
Sostuvo que la declaratoria de abandono del cargo resultó injusta porque la UNC ante las solicitudes para solucionar el problema de salud de la demandante y la carga académica o el traslado a otra sede no fueron tenidas en cuenta. Indicó que, además, en el procedimiento que se llevó a cabo para declarar el abandono del cargo, se desconoció el estado notorio de debilidad e indefensión por los problemas de salud que la aquejaban, a pesar de que existían pruebas como la historia clínica, los informes de psiquiatría y los interrogatorios de parte que podrían demostrar que se encontraba en un proceso de rehabilitación por los padecimientos físicos y mentales.
Argumentó que en reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional se protege a las personas en condición de debilidad manifiesta por condiciones físicas o mentales y este estado de indefensión fue el argumento principal para la defensa en el proceso de abandono del cargo, sin embargo, la UNC no lo tuvo en cuenta, con vulneración de las garantías constitucionales y legales enunciadas y que la sustracción de sus obligaciones obedeció a causas justificables que fueron debidamente acreditadas, pero desconocidas por la UNC.
Adujo que tan pronto regresó de la comisión de estudios se puso al frente de su empleo como docente, a pesar de las incapacidades y de la persecución laboral que soportó, y que estas funciones las desempeño con esfuerzo dedicación, constancia, prueba de ello es que nunca tuvo tacha en su hoja de vida y por eso mismo le otorgaron la comisión de estudio.
Finalmente, alegó que la sentencia impugnada no se refirió a las garantías que otorgó la demandante para acceder al contrato de comisión de estudios remunerada. Que, si se presentó un incumplimiento por la docente, lo cierto es que no se le puede endilgar exclusivamente la responsabilidad, pues debió exigirse la efectividad de la póliza de garantía. 5.
Alegatos de conclusión En auto del 20 de mayo de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuestos por la parte demandante e informó que desde la notificación del auto que concede el recurso de apelación y hasta la ejecutoria del mismo, las partes podrían formular sus alegatos de conclusión. Así mismo al agente del ministerio público que de conformidad con lo previsto en el artículo 247 del CPACA desde la notificación y hasta antes de que ingresara el proceso para proferir sentencia, podría rendir el respectivo informe.
La parte demandante solicitó que se revoque la sentencia impugnada al considerar: […] en las debidas instancias y momento ejerció los procedimientos acordes con la defensa de sus derechos ante las instancia correspondiente del caso ante la entidad que le ha sancionado y culpado en la práctica de situaciones, donde no se le ha sido escuchada y aplicado los procedimientos propios del debido proceso y el derecho a su defensa, tan es así que los trámites que le se le iniciaron antes de la expedición de las Resoluciones de aceptación del retiro sin mediar justificación al respecto, nunca tuvo terminación ni pronunciamiento real y efectivo a lo que se le endilgaba, lo se dio actuaciones sancionatorias una vez tuvo a bien retirarse por motivo de salud y recomendaciones médicas en su oportunidad.
Frente a lo anterior, existe material aportado donde se destaca cronológicamente las varias irregularidades que datan incluso desde el ingreso de la Profesora a la Institución, hasta el inapropiado manejo de su denuncia por acoso laboral y sus posteriores consecuencias. Esto, teniendo en cuenta que fue la validación indebida de las mismas, en las que se sustentó la Universidad para inculpar a la Profesora Patiño de un supuesto abandono de cargo que no sucedió; dándose un despido indirecto, por su renuncia, y en el cual nunca se le acepto su motivación. Donde siempre se emitió y ratificación de Resoluciones que van en su contra.
Dado que dichas Resoluciones de un lado, empoderaron a sus victimarios y dejaron a la Profesora Patiño en un mayor estado de indefensión como víctima, debido al complejo estado de discapacidad temporal física y mental en que se encontraba, y de otro lado, dieron paso a una revictimización de su compleja situación, toda vez que la Universidad Nacional fue improcedente en ratificar un supuesto abandono de cargo con el objetivo de sustentar y ligar esa situación con un supuesto incumplimiento del Contrato de su Comisión de estudios doctorales; en aras de continuar ocultando el incumplimiento de sus deberes como empleador: la Universidad violó el derecho de la profesora a gozar de buena salud y su derecho a tener un trabajo en condiciones dignas y justas.
Máxime que su situación fue producto de actos sistemáticos con una persecución que redundo en detrimento constante de su estado de salud física y mental. Atendiendo además que siempre se le violo el derecho a la defensa, al debido proceso y de contradicción, tan es así que se le inicio un disciplinario que nunca tuvo pronunciamiento de fondo, disciplinario iniciado en 2015, en este disciplinario, nunca se llegó a decisión de fondo alguno, estando como se dice en están ahí, hasta cuando se le abrió otro. […] La parte demandada solicitó se confirme la sentencia de primera instancia porque la actora pretende la anulación de las resoluciones por las cuales se le impuso una sanción por abandono del cargo, sin embargo, por sentencia del 24 de abril de 2018 del Juzgado 56 administrativo del Circuito de Bogotá reconoció que el abandono del cargo se configura cuando el empleado sin justa causa se abstiene de cumplir las labores propias de su cargo, descripción a la que se adecuó la conducta de la hoy demandante.
Agregó que en el sub lite se probó que la docente se sustrajo de cumplir las labores inherentes a su cargo, que las quejas que presentó por presunto acoso laboral y su estado de salud no justificaban el incumplimiento en que incurrió, y que la entidad observó el debido proceso para adoptar la decisión. Concluyó que los actos que declararon el abandono del cargo se encuentran incólumes, en virtud de la sentencia reseñada; por ello, es preciso que se mantengan así mismo la decisión por la cual se taso la sanción pecuniaria inherente al incumplimiento del contrato de comisión suscrito por la actora.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe decidir si los actos administrativos por medio de los cuales la Universidad Nacional declaró el incumplimiento del contrato de comisión especial de estudios a la demandante se encuentran ajustados a derecho. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 1.
Naturaleza jurídica de la Universidad Nacional y el régimen contractual, 2. Marco normativo y jurisprudencial sobre el contrato de comisión de estudios; 3 Hechos probados; 4 Caso concreto; y 5 Condena en costas. 2.1 Marco normativo 2.1.1 De la naturaleza jurídica y el régimen contractual y legal de la Universidad Nacional de Colombia. De conformidad con el artículo 69 de la Constitución Política: «Se garantiza la autonomía universitaria.
Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado». Con fundamento en este precepto constitucional, el legislador expidió la Ley 30 de 1992, «por la cual se organiza el servicio público de la educación superior», cuyo artículo 28 dispone: La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional El artículo 29 de dicha Ley 30 de 1992 establece los siguientes aspectos en los que se desarrollará la autonomía universitaria: (i) darse y modificar sus estatutos;
(ii) designar sus autoridades académicas y administrativas; (iii) crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos; (iv) definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; (v) seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que sus alumnos;
(vi) adoptar el régimen de alumnos y docentes, y (vii) arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Ahora bien, la Ley 30 de 1992 «Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior» con el objetivo, entre otros, de garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad de ese servicio público a través del ejercicio de la inspección y vigilancia del mismo; dispuso en su artículo 28, que la autonomía universitaria se concreta en aspectos académicos, administrativos y financieros de las instituciones de educación superior.
En virtud de lo anterior las universidades tienen derecho a darse y modificar estatutos; designar las autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar programas académicos; definir y organizar labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes; seleccionar los profesores; admitir alumnos; adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. 2.1.2.
Sobre el contrato de comisión de estudios. El Decreto 1083 de 2015, regula en términos generales la comisión de estudios, así: Artículo 2.2.5.5.21 Comisión. El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo.
La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior. Artículo 2.2.5.5.22 Clases de comisión. Las comisiones pueden ser: […] 2. Para adelantar estudios. […] En forma particular, en el contexto de la Universidad Nacional de Colombia, por medio de Acuerdo 24 de 2007, el consejo superior universitario, por virtud de la función prevista en el artículo 127 del aludido Decreto 1210 de 1993, reglamentó las comisiones otorgables a sus docentes, de la siguiente manera: Artículo 1.
El personal docente de la Universidad Nacional de Colombia se encuentra en comisión cuando ha sido autorizado para: 1. Realizar estudios de capacitación o de formación. […] Artículo 9. Comisión especial de estudios. El (la) docente de carrera se encuentra en comisión especial de estudios cuando ha sido autorizado para realizar estudios de doctorado Artículo 10.
La comisión especial de estudios será otorgada sobre la base de las siguientes disposiciones: 1. Será aprobada por el consejo de facultad, el consejo de instituto de investigación nacional o de sede, el consejo de centro de sede o el comité académico administrativo de sede de presencia nacional, según sea el caso, previo concepto académico sobre la pertinencia de los estudios, emitido por el director(a) de la unidad académica básica, el director(a) de instituto de investigación nacional o sede, el director(a) de centro de sede, o el director de sede de presencia nacional, según sea el caso. 2.
Se podrá conceder por primera vez hasta por un año y se podrá renovar anualmente. El tiempo máximo de la comisión no podrá superar los cuatro (4) años. La renovación anual dependerá de un informe detallado de las actividades y resultados académicos del comisionado(a), una recomendación motivada del director(a) de tesis o del director(a) del programa doctoral, un concepto del director(a) de la unidad académica básica, del director(a) de instituto de investigación nacional o sede, del director(a) de centro de sede, o del director(a) de sede de presencia nacional, según sea el caso y la aceptación del respectivo cuerpo colegiado. 3.
Esta comisión no incluirá viáticos, pero se podrán asignar apoyos económicos, a juicio de quien la otorgue y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. 4. No se podrán otorgar comisiones de estudio conducentes a títulos iguales o inferiores a los que la Universidad le haya reconocido al docente. 5. El (la) beneficiario de esta comisión se compromete a: a. En caso de que la comisión sea remunerada, garantizar su comisión mediante la firma de un contrato y la consecución de una Póliza de Seguro que ampare un porcentaje por concepto de salarios, prestaciones y otros emolumentos y asignaciones que el(la) docente haya recibido durante el tiempo de la Comisión. El porcentaje amparado será del 50% o el 30%, según la comisión sea externa o interna.
También podrá garantizarse mediante la firma de un pagaré que asegure los mismos montos, por parte del docente comisionado y un codeudor solvente. b. Presentar el título de doctorado al finalizar la comisión. Si mediando razones de peso éste no pudiera presentarse, se podrá admitir provisionalmente el acta de grado o una certificación equivalente.
No obstante, será obligatorio aportar el título formal legalmente válido en Colombia dentro de los dos (2) años siguientes a la finalización de la comisión. En todo caso, la no presentación del título en el tiempo previsto tendrá efectos negativos en la evaluación del docente, sin perjuicio de las demás responsabilidades. c. Finalizada la comisión, el (la) docente deberá prestar servicios dentro de la carrera profesoral por el doble del tiempo de la comisión concedida.
En caso de que la comisión sea ad-honorem, la obligación de prestar servicio será por un tiempo igual al de la comisión. Cuando la comisión se concede parcialmente remunerada, se compromete a prestar sus servicios a la Universidad por el mismo tiempo otorgado más una fracción de tiempo que se calculará multiplicando el porcentaje de salario que haya recibido por el tiempo de la comisión. d. En caso de incumplimiento de alguno de estos compromisos se harán efectivas las garantías que para el caso se hubieren constituido, sin detrimento de las acciones legales a que haya lugar.
Por consiguiente, la comisión remunerada de estudios para los docentes de la Universidad Nacional de Colombia está reglamentada en el Acuerdo 24 de 2007 del Consejo Superior Universitario y puede otorgarse, por primera vez, hasta por un año, renovable anualmente. Una vez concedida, el beneficiario se compromete, entre otras actuaciones, a (i) suscribir un contrato y otorgar una póliza de seguro y (ii) presentar el título de doctorado al finalizar el término de la comisión o, en caso de no hacerse, deberá aportarse a la Universidad dentro de los dos años siguientes.
Por su parte, en lo referente al contrato de comisión de estudios, debe precisarse que por conducto del Acuerdo 73 de 1995, el Consejo Superior Universitario del ente accionado adoptó su régimen contractual, para lo cual estableció los siguientes principios y reglas: Artículo 2. Principios de la contratación. En cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales, la contratación en la Universidad se adelantará con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
En consecuencia, quienes participen en el proceso de contratación […] Artículo 5. Cláusulas excepcionales. La Universidad podrá incluir en los contratos que celebre, las cláusulas excepcionales al derecho común, de caducidad, penal pecuniaria y multas, así como los principios de modificación, interpretación y terminación unilaterales. En desarrollo de lo anterior, el rector de la Universidad Nacional de Colombia expidió la Resolución 1955 de 22 de diciembre de 2008, «Por medio de la cual se adopta el procedimiento para celebrar los contratos de comisión de estudios del personal docente y administrativo de la Universidad Nacional de Colombia», en la que, frente al contrato de comisión de estudios con personal docente, dispone: Artículo 1.
Definición: Es el acuerdo de voluntades celebrado entre el Rector o su delegado y un miembro del personal docente de la Universidad, que se deriva del otorgamiento de una comisión de estudios cuyo objeto será la capacitación y actualización del docente mediante la realización de actividades de investigación o estudios conducentes a la obtención de un título de postgrado, en un programa académico que esté acorde a las políticas de formación que adopte la Universidad y con las actividades que en ella desempeña el docente.
Por lo tanto, la comisión de estudios concedida para obtener un título de doctorado, es una situación administrativa de los docentes de la Universidad Nacional de Colombia y, en caso de ser remunerada, implica la suscripción de un contrato de comisión especial de estudios, el otorgamiento de una póliza de seguro y la presentación del título obtenido a la finalización del término de la comisión o dentro de los dos años siguientes. 2.2.
Pruebas obrantes en el proceso. Del material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Copia de la historia clínica de la señora Sandra Carolina Patiño, emitida por neuro conexión IPS, del 9 de marzo de 2018. ii) Comprobante de pago del mes de octubre de 2015, de la demandante. iii) Certificado de ingresos y retenciones de 2015. iv) Resolución 1024 de 4 de mayo de 2016 “por el cual se declara el incumplimiento del contrato de Comisión de Estudios”. v) Resolución 0477 del 6 de febrero de 2017, por medio de la cual se revocaron las resoluciones 1024 del 4 de mayo 2016 y 1858 del 21 de julio de 2016. vi) Oficio B.DPAC-0693 (fl 1 a 12) suscrito por la directora de personal de la vicerrectoría de la UNC, que da cuenta de lo siguiente: La demandante fue nombrada en periodo de prueba como profesora asistente con dedicación exclusiva, adscrita a la escuela de cine y televisión de la facultad de artes mediante Resolución 1967 del 12 de agosto de 2005, con ingreso a la carrera docente por Resolución 1409 de 17 de noviembre de 2006 y promovida a profesora asociada mediante Resolución 1235 del 8 de junio de 2010.
Por Resolución 221 de 2010 el Consejo de la facultad de Artes le confirió a la actora comisión especial de estudios de doctorado en medios audiovisuales y artes en la universidad de Salford del Reino Unido. Mediante Resolución 001 de 24 de enero de 2012, en Consejo de la facultad de Artes de la UNC otorgó una prórroga de la comisión especial de estudios, para que la demandante continuara el doctorado desde el 1º de febrero de 2012 hasta el 31 de enero de 2013.
Por medio de Resolución 271 del 4 de diciembre de 2012, el Consejo le confirió una segunda prorroga a la comisión, desde el 1º de febrero de 2013 hasta el 31 de enero de 2014; con el fin de que la actora siguiera con los estudios de doctorado. La Resolución 201 del 14 de noviembre de 2013 confirió una tercera prorroga desde el 1º de febrero de 2014 hasta el 31 de enero de 2015, Por comunicaciones del 27 de enero y de 25 de marzo de 2015 la accionante informó a l director de la Escuela de Cine y Televisión el reintegro formal, después del vencimiento de las incapacidades médicas y la prorrogas.
La actora presentó queja contra los profesores Alberto Amaya, Carlos Barriga y María Claudia Romero ente la dirección de personal de la UNC, el 5 de febrero de 2015. Mediante Oficio DECTV 415 del 8 de octubre de 2015 el director de la escuela de Cine y Televisión le informó a la división de personal que la demandante no había asumido la carga académica que se le había asignado para el periodo académico II-2015, que inició el 10 de agosto de ese año. Por Auto 014 de 23 de octubre de 2015, se dio inicio al proceso para declarar la vacancia por abandono del cargo.
Por Resolución 2800 del 3 de diciembre de 2015 la Vicerrectoría de la UNC declaró el abandono del cargo de la demandante, en el cargo de profesora asociada con dedicación exclusiva a consecuencia de la ausencia injustificada desde el 10 de agosto de 2015. La Resolución 687 del 8 de marzo de 2016 confirmó la decisión, en sede del recurso de reposición. La UNC, mediante Resolución 1024 del 3 de mayo de 2016 declaró el incumplimiento del contrato de comisión de estudio 011 de 2011, decisión confirmada por resolución 1858 del 21 de junio de 2016. vii) Copia de la Resolución 1024 del 4 de mayo de 2016. viii) Copia de la Resolución 0477 del 6 de febrero de 2017, por medio de la cual se revocó la Resolución 1024 de 4 de mayo de 2016 y 1858 del 21 de julio de 2016. ix) Copia del Auto 001 del 24 de abril de 2017 (fl 54 a y 55). x) Copia de la Resolución 1802 del 30 de agosto de 2017 (fl 68 a 70). xi) Copia del Oficio B.SS-397 del 14 de noviembre de 2017 (folio 13). xii) Copia de la Resolución 1802 de 30 de agosto de 2017, xiii) Copia del Auto 005 del 24 de octubre de 2017, por medio del cual se ordenó practicar unas pruebas en el proceso iniciado para declarar el incumpliendo del contrato de comisión de estudios (fl 52y 53). xiv) Copia de la Resolución 2444 del 12 de diciembre de 2017, que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 1802 del 30 de agosto de 2017, con la cual se declaró el incumplimiento del contrato de comisión de estudios (fl 31 a 72). xv) Copia de la sentencia del 24 de abril de 2018 dictada por el Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá. (fl 74 a 90). xvi) Constancia del Jefe de Gestión Humana de la Universidad de Ibagué en la que certifica que la demandante presta sus servicios en esa institución desde el 18 de enero de 2017(fl 15). 2.3.
Caso concreto. Previo a entrar al análisis del caso que ocupa la atención de la Sala se precisa que la UNC declaró el abandono del cargo de la demandante mediante Resoluciones 2800 del 3 de diciembre de 2015 y su confirmatoria 687 del 8 de marzo de 2016, y estos actos administrativos fueron demandados por la aquí accionante, trámite que se surtió ante el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, que, por sentencia del 24 de abril de 2018, negó las pretensiones de la demanda.
Como consecuencia de la declaratoria de abandono de cargo por parte de la actora, la demandada inició un procedimiento para establecer el incumplimiento del contrato de comisión de servicios remunerada por parte de la actora, finalmente se declaró esta falta a través de los actos administrativos aquí demandados. En el sub examine la demandante reclama la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la demandada declaró el incumplimiento del contrato de comisión de estudios, al considerar que el proceso por medio del cual se manifestó el abandono del cargo vulneró derechos fundamentales, siendo esta la razón que fundamentó el incumplimiento declarado.
Pues bien, la Sala recuerda que, de acuerdo con el marco jurídico que precede, la comisión de estudios es la situación administrativa en la que la entidad empleadora concede a su servidor una autorización para que adelante estudios al interior del país o en el exterior, como en el presente caso, previo cumplimiento de unas específicas condiciones y requisitos, tanto para su concesión como para su ejecución. Sobre este aspecto, esta Sala precisó: «[…] la Comisión de Estudios es una situación administrativa que se le otorga a un empleado como un beneficio o incentivo con el fin de lograr una formación para él, la que, a su vez, se revierte en el mejoramiento del servicio y en tener personal calificado para el mismo fin.
De la misma forma, la concesión de la Comisión de Estudios ocasiona una afectación en la prestación del servicio porque el empleado materialmente no presta sus servicios personales, por el tiempo que dure dicha comisión; por ello se requiere que existan unas garantías para que, el trastorno que se ocasiona por la no prestación material de servicio por el tiempo en que no laboró el empleado, se vea compensado, en criterio del legislador extraordinario, con una permanencia mínima del doble de tiempo de estudios.
En caso contrario, surge el derecho que la administración sea resarcida en los perjuicios que se ocasionaron por la no prestación del servicio, la que, como se observa de las normas transcritas se compensó en este caso, con los dineros declarados en las resoluciones acusadas […]» Ahora bien, la UNC otorgó a la demandante una comisión especial de estudios, para realizar un doctorado en el Reino Unido, por ello suscribió el contrato 011 del 27 de enero de 2011, en cuya clausula séptima se fijaron las obligaciones de la comisionada; entre otras: «[…]7.5.
Una vez finalizada la situación administrativa de comisión especial externa, reasumir el servicio activo inmediatamente y sus compromisos laborales para con LA UNIVERSIDAD, por un término igual al doble del que dure la situación administrativa de comisión […]». De otro lado, se lee: DECIMA DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO. La UNIVERDIDAD podrá declarar el incumplimiento del presente contrato mediante resolución motivada de la Vicerrectoría de Sede Bogotá, cuando se presente una de las siguientes causales: 10.1 La no legalización del presente contrato dentro de los plazos otorgados por la Oficina Jurídica de Sede Bogotá de la UNIVERSIDAD. 10.2.
La injustificada y prolongada inasistencia a las actividades de la comisión. 10.3. La no presentación de los informes de que trata el numeral 7.3 de la cláusula séptima del presente contrato 10.4. Retiro del servicio por las causales de ley. 10.5. Por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones de la COMISIONADA establecidas en la cláusula séptima del presente contrato y las demás que se deriven de su objeto y naturaleza.
(subraya la sala) Resulta claro para esta Subsección que, desde la suscripción del contrato, la demandante conocía sobre las consecuencias que le acarrearía el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones, en concreto el retiro del servicio, puesto que por tratarse de una comisión remunerada debía reasumir el servicio activo y sus responsabilidades con la UNC de manera inmediata; sin embargo, ante la ausencia injustificada después de su reincorporación, previo a un procedimiento administrativo, se produjo la declaratoria de abandono del cargo por parte de la accionante, mediante Resolución 2800 del 5 de diciembre de 2015, confirmada por Resolución 687 del 8 de marzo de 2016 y, posteriormente, el incumplimiento del contrato de comisión por no haberse observado las obligaciones ya indicadas.
La Sala destaca que el contrato de comisión de estudios suscrito por las partes fue sufragado con dineros públicos, de ahí que las actuaciones y las obligaciones que de él se derivan deben realizarse con responsabilidad, seriedad y transparencia; no obstante, la demandante lo incumplió, de tal manera que la UNC debía declarar esta situación y salvaguardar el patrimonio público.
En efecto, se evidencia que era deber de la administración evitar un enriquecimiento sin justa causa por los dineros que fueron pagados a la accionante, previa la adquisición de específicas obligaciones que, a la postre, fueron incumplidas. Así se pronunció esta Subsección sobre este asunto, por sentencia del 23 de marzo de 2023: Ahora bien, dentro del Presupuesto General de la Nación, se asignan unos recursos a las universidades públicas.
La ley 30 de 1992, artículos 8, 29 y 57, otorgó a las universidades el carácter de establecimientos públicos, por lo que, las universidades están dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y capacidad para contratar. Se trata de entidades autónomas desde una perspectiva administrativa, pero sometidas al control y vigilancia del gobierno y a las directrices políticas trazadas por este, y financiadas con recursos del presupuesto nacional.
Es por ello que, los procesos de inversión en capacitación de las universidades públicas en su personal docentes, tanto en su proceso de formación como en los procesos de investigación, entrañan para estos en cumplir unas obligaciones en contraprestación en favor de aquella, pues les está prohibido a los distintitos órganos de Estado donar, ceder o reglar los recursos públicos.
En estos procesos de capacitación del personal docente las universidades públicas cuentan con la suficiente autonomía para establecer las condiciones objetivas que van a permitir la selección de quienes ingresan a esos planes de formación, como también de las áreas que se requieren fortalecer, todo ello bajo condiciones de igualdad. Adicionalmente, todos estos procesos en beneficio de los docentes deben contener garantías suficientes en la contraprestación, claridad, publicidad, y recursos, tanto en su diseño como su implementación, para que puedan tener acceso y ser efectivamente controvertidos por las personas que se puedan considerar afectadas.
Las Comisiones de Estudio auspiciadas por las Universidades Públicas constituyen una situación administrativa de carácter legal, de la que se hace uso para llevar a cabo los procesos de formación del personal docente universitario, donde estos adquieren obligaciones y deberes frente a la Universidad que los auspicia, todo bajo parámetros estrictamente contractuales, con el fin de alcanzar los objetivos académicos planteados.
En tal sentido, se insiste, no resulta admisible que, con ocasión del medio de control impetrado, la actora desconozca el contenido y alcance de la comisión especial de estudios externa y su consecuente contrato, de los que se benefició durante varios años, pero que no satisfizo la totalidad de sus obligaciones legales y contractuales. Ahora bien, los reproches de la alzada en relación con el proceso que condujo a la declaratoria de abandono del cargo, no son de recibo, en primer lugar porque no son objeto de esta demanda y no fueron analizados por el a quo y, en segundo lugar debido a que, como se vio, la Resolución 2800 del 5 de diciembre de 2015, y su confirmatoria, por medio de las que se declaró el abandono del cargo de la actora, fueron objeto de control judicial, en proceso ordinario que se tramitó ante el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, el que mediante sentencia de 24 de abril de 2018 negó las pretensiones de la demanda; por ello, para la Sala no son de recibo los argumentos traídos por la actora en el sentido de que hubo vulneración de su derecho de defensa, debido proceso y de contradicción al momento de declarar el abandono del cargo.
Se destaca que la demandante justifica el incumplimiento de las obligaciones del contrato de comisión de estudios en su condición de salud, pero estos argumentos no pueden ser analizados en este proceso debido a que la discusión no se centra en los actos administrativos que declararon el abandono del cargo por parte de la actora, sino en los actos administrativos que declararon el incumplimiento, se repite, los primeros ya fueron objeto de control judicial y dejados incólumes, por ello esta Subsección encuentra que las razones de hecho y de derecho en que están soportadas las resoluciones demandadas se ajustan al ordenamiento jurídico.
Como última censura de la alzada se tiene que, a juicio de la demandante, la sentencia impugnada no se refirió a las garantías que otorgó la demandante para acceder al contrato de comisión de estudios remunerada. Que, si se presentó un incumplimiento por la docente, lo cierto es que no se le puede endilgar exclusivamente la responsabilidad, pues debió exigirse la efectividad de la póliza de garantía. Sobre este aspecto, la Sala encuentra que no fue expuesto en el libelo introductorio y surgió con el recurso de apelación, ante la falta de prosperidad de las pretensiones, por lo que, en garantía del debido proceso de la accionada, se abstendrá de resolverlo, pues esta no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto desde el agotamiento de la reclamación administrativa.
Bajo este entendido, la Sala llega a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, a excepción de la condena en costas que se revocará. 2.4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
Por la misma razón se revocará la ordenada en la sentencia impugnada. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E, que negó las pretensiones de la demanda, a excepción de la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 16 de julio de 2021proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Sandra Carolina Patiño Ospina contra la Universidad Nacional de Colombia, excepto la condena en costas impuesta, la cual se revoca por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones a las que haya lugar. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.