REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Demandante: PAPELES NACIONALES SA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Y OTRO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA - CCA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – FALLA REGISTRAL Síntesis del caso: la demandante considera que como consecuencia de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por parte de la Nación – Rama Judicial en el proceso civil de simulación no. 2002-00323, así como también la existencia de una falla en el servicio por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro porque el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao registró una sentencia judicial de manera irregular, no pudo recuperar la suma de $531.859.590 por concepto de capital producto de la venta de unas mercancías, lo mismo que la suma de $1.557.071.038 por concepto de intereses.
La Sala modifica la decisión de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, para declarar en su lugar la indebida escogencia de la acción procesal respecto de la actuación de la Superintendencia de Notariado y Registro, mientras que se confirmará la caducidad respecto de las pretensiones de la demanda elevadas en contra de la Nación – Rama Judicial.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 en contra de la sentencia proferida el 6 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Magdalena2 mediante la cual se resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Declarar la caducidad de la acción de reparación directa que presentó la empresa Papeles Nacionales a través de apoderado judicial en contra de la Nación – Rama Judicial Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, la Superintendencia de Notariado y Registro – Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia”. (fl. 21 del PDF documento “04SentenciaPrimeraInstancia” expediente digital, índice 2 SAMAI - mayúsculas fijas del texto original). 1 Documento “06RecursoApelaciónPapelesNacionales” expediente digital, índice 2 SAMAI. 2 Documento “04SentenciaPrimeraInstancia” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 2 I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 24 de noviembre de 20113 en la oficina de apoyo judicial para los juzgados administrativos del circuito de Bogotá4, la sociedad Papeles Nacionales SA por intermedio de apoderado judicial promovió demanda de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en contra de la Nación - Rama Judicial y la Superintendencia de Notariado y Registro con las siguientes súplicas: “1°) Que se declare al Estado Colombiano – Consejo Superior de la Judicatura – Superintendencia Nacional de Notariado y Registro – Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao, administrativa y económicamente responsables, de los perjuicios de todo orden, causados a la sociedad demandante PAPELES NACIONALES SA (…) como consecuencia de una falla en el servicio judicial y administrativo, cometido por las entidades demandadas, en el trámite de una sentencia judicial y el registro de la misma, en folios de matrículas inmobiliarias, que en acápite posterior se relacionan; o con fundamento en cualquier tipo de responsabilidad que se demuestre en el curso del proceso.
Responsabilidad Objetiva, o Falla del Servicio, o Daño Especial. 2°) Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior, se ordene al ESTADO COLOMBIANO – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE MAICAO, reconocer y pagar, a la sociedad demandante, las siguientes sumas de dinero: a) La suma de Quinientos Treinta y Un millones Ochocientos Cincuenta y Nueve Mil Quinientos Noventa Pesos ($531.859.590), M/Legal como suma defraudada con la omisión de los entes demandados, representados en el pagaré materia de la ejecución en el Juzgado 1° C. C. de Barranquilla. b) Por la suma de Trescientos Catorce Millones Ciento Setenta y Ocho Mil Novecientos Noventa y Nueve pesos ($314.178.999) M/Legal, por concepto de intereses causados sobre la suma defraudada, como capital, desde el 13-09-01 hasta el 13 de septiembre de 2001 (sic). c) Por la suma que resulte liquidar los intereses que se causen sobre el valor del capital defraudado, desde el 02 de octubre de 2011, hasta que cobre 3 Fl. 120 del PDF documento “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 4 El proceso correspondió por reparto al Juzgado 35 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá quien, por auto del 9 de diciembre de 2011, se declaró incompetente para conocerlo por el factor territorial y la naturaleza del proceso y lo remitió al Tribunal Administrativo del Magdalena (fls. 123 a 126 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI), el cual admitió la demanda y continuó con su trámite.
Es especialmente relevante anotar que en el momento en que el proceso fue conocido por el tribunal cambió el número de radicación a 2012-00442. Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 3 firmeza la sentencia favorable a las pretensiones de esta demanda, en favor de la empresa demandante PAPELES NACIONALES SA. 3°) Ordenar que el fallo se cumpla en el término fijado en los artículos 176, 177 del CCA y que las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia favorable a las pretensiones, devengarán intereses máximos moratorios a partir del día siguiente en que la sentencia favorable cobre ejecutoria, y hasta la solución o pago total de la cantidad cuantificada”.
(fls. 110 a 111 del PDF documento “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI - negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente5: 1) La sociedad Papeles Nacionales SA vendió una serie de mercancías a las sociedades Distribuciones y Mercadeo de Colombia SA “DyM SA” y Mikele Asociados y Compañía Ltda, así como también a los señores Edgardo Rafael Serje Borras, Raimundo Méndez Cabrales y Elías George González, los compradores tenían un plazo de 30 días para pagar los bienes. 2) Los deudores no cumplieron con su obligación en el plazo fijado, de manera que el 30 de octubre de 2000 suscribieron el pagaré no. 1975 como novación de las facturas cambiarias de compraventa y, con fundamento en el artículo 622 del Código Civil, autorizaron a la sociedad Papeles Nacionales SA para que lo diligenciara con fecha de vencimiento del 13 de septiembre de 2001 por el valor de todos los productos. 3) El 19 de septiembre de 2001, la sociedad Papeles Nacionales SA presentó demanda ejecutiva en contra de los compradores que no cumplieron con el pago del referido título valor, la cual fue conocida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla (Atlántico) con el número de radicación 2001-343 y quien en sentencia del 23 de septiembre de 2003 ordenó seguir con la ejecución. 4) En el trámite del proceso ejecutivo se ordenó el embargo y secuestro de siete (7) inmuebles de propiedad del señor Elías George González que, en su momento, fueron ofrecidos a Papeles Nacionales SA como garantía referencial para el cumplimiento de 5 Fls. 110 a 120 del PDF documento “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 4 la obligación; sin embargo, los deudores actuaron de mala fe, pues, se insolventaron y transfirieron la propiedad de los bienes a terceras personas, de modo que la aquí demandante, paralelo al proceso ejecutivo, debió iniciar un proceso ordinario de simulación el cual fue adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta (Magdalena) con el número de radicación 2002-00323. 5) El Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, en sentencia del 19 de diciembre de 2006 decretó la simulación de la escritura pública no. 1348 del 16 de octubre de 2001 de la Notaria Segunda del Círculo de Riohacha (Guajira) y, en consecuencia, dispuso que la propiedad de los siete inmuebles ubicados en Maicao (Guajira) se transfiriera de nuevo al señor Elías George González. 6) El Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, en forma equivocada, entregó a los demandados vencidos en el proceso de simulación no. 2002-00323 copia informal de la sentencia y, estos últimos, sin oficio remisorio, la presentaron en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Maicao (Guajira) quien, de manera errónea, procedió a registrar la mencionada sentencia, lo cual dejó los inmuebles libres de todo gravamen. 7) El señor Elías George González, actuando nuevamente de mala fe, procedió de manera inmediata a transferir otra vez la titularidad de los inmuebles a otras personas, por tanto, cuando el apoderado de Papeles Nacionales SA radicó ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Maicao (Guajira) copia formal de la sentencia del 19 de diciembre de 2006 con el oficio remisorio, estos le fueron devueltos porque la decisión judicial ya se había registrado, aspecto que impidió de igual forma hacer efectivo el mencionado embargo decretado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla en el proceso ejecutivo no. 2002-343. 8) Por lo anterior, Papeles Nacionales SA elevó diversas peticiones ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao y la Superintendencia de Notariado y Registro en la medida que la actuación realizada por aquellos fue totalmente irregular, pues, se expidió una copia informal de una decisión judicial que fue registrada sin que de por medio existiera un oficio remisorio.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 5 9) La Superintendencia de Notariado y Registro le dio la razón a la aquí demandante y por auto del 19 de enero de 2010 revocó las resoluciones nos. 007 del 14 de septiembre de 2009 y 009 del 14 de noviembre de 2009 que se abstuvieron de resolver unos recursos elevados por Papeles Nacionales SA y ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao que estos fueran resueltos, no obstante, hasta la fecha de presentación de la demanda de la referencia no se había corregido el procedimiento. 10) Las demandadas son patrimonial y extracontractualmente responsables, puesto que i) “el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta entregó a los demandados, una copia simple o informal de la sentencia de simulación, del proceso ordinario aludido, sin el oficio remisorio de la primera copia de la sentencia, con destino al Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao” y, ii) “la Oficina de Registro de Instrumentos Público de Maicao registró esa fotocopia simple, sin los requisitos legales ni las solemnidades que para estos casos exige el Código de Procedimiento Civil y la legislación registral, lo cual permitió a los demandados, el alzamiento de los bienes, que fueron afectados con la sentencia; contribuyendo a la insolvencia de los deudores, para facilitar la defraudación de la empresa demandante” (fl. 115 del PDF documento “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI). 3.
Contestación de las entidades demandadas La Superintendencia de Notariado y Registro guardó silencio durante esta etapa procesal6, mientras que la Nación – Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda7 con fundamento en los siguientes argumentos: 1) El Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta declaró la simulación y dispuso que se cancelara el registro de la escritura pública de varios bienes inmuebles, aspecto que favoreció los intereses de Papeles Nacionales SA por lo cual no se puede predicar la existencia de una irregularidad o un error judicial en su actuación. 6 Es especialmente relevante anotar que la Superintendencia de Notariado y Registro fue notificada del auto admisorio de la demanda, sin embargo, presentó incidente de nulidad por estimar que hubo una indebida notificación, el cual fue desestimado por el a quo en proveído del 2 de junio de 2015 (fls. 151, 257 a 261, 280 a 286 del PDF documento “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI). 7 Fls. 153 a 156 del PDF documento “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 6 2) De las pruebas allegadas por la parte demandante, se tiene que fue la Oficina de Instrumentos Públicos de Maicao (Guajira) quien registró la copia simple de la sentencia cuando se debía registrar la copia auténtica; en otras palabras, no es culpa del juez que emite un fallo que la oficina de registro de instrumentos públicos lo registre sin los documentos de ley. 3) En las actuaciones de los jueces debe prevalecer el derecho sustancial sobre las formas, en consecuencia, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta actuó diligentemente y expidió copias simples de la sentencia a las personas que la solicitaron y hacían parte del proceso, cosa diferente es que estas fueran registradas, lo cual escapa de la competencia del juez civil. 4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia del 6 de julio de 20228 declaró probada de oficio la caducidad de la acción y se abstuvo de condenar en costas, con base en el siguiente razonamiento: “En el sub examine se tiene que, el derecho de accionar de la parte demandante se hizo por fuera del término estipulado en el artículo 136 del CCA, es decir, por fuera de los dos (2) años siguientes para el vencimiento de la acción si se tiene en cuenta que el daño que alegó la parte demandante se produjo por la inscripción de la sentencia sin el respectivo oficio remisorio del Juzgado 1 Civil del Circuito de Santa Marta por parte del Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao – Guajira en el folio de matrícula inmobiliaria de los inmuebles destinados como garantía referencial para el cumplimiento de la obligación diligenciada en el pagaré 1975 de 30 de octubre de 2000 (…), pues, según las pruebas que militan en el expediente, la parte demandante tuvo conocimiento del daño el 23 de octubre de 2008 cuando el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta le hizo entrega al apoderado judicial de la empresa Papeles Nacionales del oficio no. 5029 de 2 de septiembre de 2008 a través del cual se le comunicó al Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao – Guajira la decisión adoptada en la providencia del 13 de agosto de 2008 que le ordenó proceder a realizar las anotaciones pertinentes en los folios de matrícula inmobiliarias, atendiendo las ordenes impartidas y comunicadas a través de sendos oficios.
Lo anterior significa que desde el 23 de octubre de 2008 la parte demandante tuvo conocimiento del daño que referencia para la responsabilidad que alegó, pues supo que tanto la sentencia como las medidas cautelares no pudieron ser inscritas en los folios de matrícula. Teniendo en cuenta lo anterior, computado con el plazo de los dos años 8 Documento “04SentenciaPrimeraInstancia” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 7 establecidos en la norma, la parte demandante contaba hasta el 24 de octubre de 2010 para interponer la respectiva demanda de reparación directa (…). En el sub lite, la parte demandante agotó el requisito de conciliación ante la Procuraduría 16 Judicial II Administrativa de Bogotá el 20 de junio de 2011 como consta en el folio 73 del expediente lo cual indica claramente que la misma fue intentada incluso por fuera de los dos años previstos en el numeral 8 del artículo 136 del CCA, lo cual conlleva estimar claramente que la presente acción se encuentra por demás caducada.
Ahora bien, cabe mencionar que en las pruebas que aportó la parte demandante con la demanda se avizoran ciertos trámites administrativos surtidos ante diferentes registradores de instrumentos públicos (Maicao y Nacional), sin embargo, de tales actuaciones no se deriva el hecho dañoso que originó la activación de la presente acción por parte de la empresa demandante (…) En vista de que no hay temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998”.
(fls. 18 a 20 del PDF Documento “04SentenciaPrimeraInstancia” expediente digital, índice 2 SAMAI). 5. Recurso de apelación El 27 de julio de 20229, la parte actora interpuso recurso de apelación10, las razones de inconformidad con el fallo de primera instancia se resumen así: 1) El hecho de que se recibiera el oficio no. 5029 de 2 de septiembre de 2008 para su trámite, no significa que la parte demandante tuvo conocimiento del daño en esa misma fecha, pues “no se sabía cuál sería el resultado del oficio y su trámite en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Maicao; al radicar los oficios, el trámite pude durar más de un mes, para saber el resultado de la actuación, desde esa perspectiva es equivocada la apreciación de la sentencia al tomar como esa fecha como la ocurrencia generador del daño”11. 9 Documento “06RecursoApelaciónPapelesNacionales” expediente digital, índice 2 SAMAI. 10 El 3 de agosto de 2022, Papeles Nacionales SA promovió un incidente de nulidad en contra de la sentencia de primera instancia por estimar que el tribunal no podía de oficio declarar la caducidad de la acción, (documento “01IncidenteNulidadPapelesNacionales” expediente digital, índice 2 SAMAI) y el a quo en autos del 5 de junio de 2023 y 4 de septiembre de 2023 rechazó por improcedente la nulidad planteada (documentos “03AutoResuelveIncidenteNulidad” “06AutoRechazaRecursoApelación2012- 442” expediente digital, índice 2 SAMAI). 11 Fl. 3 documento “06RecursoApelaciónPapelesNacionales” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 8 2) No se trató de un hecho generador del daño, por el contrario, fue de una actuación administrativa compuesta por varias actuaciones que lo consolidaron, entre ellas, la respuesta de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, los recursos interpuestos y la decisión de la Superintendencia de Notariado y Registro quien, en auto del 19 de enero de 2010, reseñó las irregularidades cometidas por el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao, en consecuencia, computado el término para el ejercicio del derecho de acción desde la ejecutoria de esta última decisión no operó el fenómeno de la caducidad. 6.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 11 de diciembre de 2023 (índice 5 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 5 de abril de 2024 este se corrigió para precisar que la norma procesal aplicable al caso en concreto es el CCA y no la Ley 1437 de 2011 (índice 12 SAMAI), posteriormente, el 30 de mayo de 2024 (índice 20 SAMAI) se corrió traslado a las partes para que presentaran alegaciones de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto.
En dicha oportunidad procesal, el Ministerio Público guardó silencio mientras que la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y agregó que el tribunal no podía declarar de oficio la caducidad de la acción porque se trata de una excepción previa que debió ser resuelta en el momento de la admisión de la demanda, además, que el decreto de la caducidad es una denegación de justicia en el sentido que no se resolvió el caso sometido a su juicio y, por ende, solicitó que se adoptaran todas las medidas necesarias para garantizar el debido proceso, la publicidad y el derecho de contradicción (índice 22 SAMAI)12.
La Superintendencia de Notariado y Registro, por su parte, presentó alegatos en los que solicitó la confirmación de la sentencia impugnada por estimar que, como se dijo en dicha decisión judicial, la parte demandante tuvo conocimiento del daño el 23 de octubre de 2008 y la demanda fue presentada luego del plazo previsto en la ley (índice 23 SAMAI). 12 La parte demandante presentó de igual manera los alegatos de conclusión antes la Superintendencia de Notariado y Registro, quien los remitió a esta Corporación el 21 de junio de 2024 (índice 21 SAMAI).
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 9 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) improcedencia de la acción de reparación directa respecto de las pretensiones elevadas en contra de la Superintendencia de Notario y Registro, 3) caducidad de la acción respecto de las pretensiones formuladas en contra de la Nación – Rama Judicial, 4) conclusión y, 5) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso los entes demandados son patrimonial y extracontractualmente responsables por la pérdida de oportunidad derivada de una supuesta falla en el servicio -por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro- y un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia -en cabeza de la Rama Judicial-, toda vez que se registró una sentencia judicial sin oficio remisorio, aspecto este que, aduce la parte demandante, le impidió embargar siete (7) inmuebles y con ello obtener el pago de unas acreencias contenidas en el título valor pagaré no. 1975 del 30 de octubre de 2000. 2) El Tribunal Administrativo del Magdalena declaró probada de oficio la excepción de “caducidad” por el hecho de que el líbelo introductorio se interpuso con posterioridad al vencimiento del término de dos (2) años previsto en el artículo 136 del CCA para tal efecto, contabilizado a partir del 23 de octubre de 2008, fecha en la que estimó la sociedad demandante tuvo pleno conocimiento de que no podía embargar los bienes porque estos habían sido vendidos. 3) La sentencia de primera instancia será modificada, para en su lugar i) declarar probada, de oficio, la indebida escogencia de la acción respecto de las pretensiones elevadas en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro porque la fuente del supuesto daño cuya reparación pretende la sociedad demandante es un acto administrativo por lo cual le correspondía atacar su legalidad mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, ii) en relación con las súplicas esgrimidas en Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 10 contra de la Nación – Rama Judicial se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la caducidad de la acción. 2.
Improcedencia de la acción de reparación directa respecto de las pretensiones elevadas en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro 1) La parte demandante considera que el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao se equivocó por el hecho de registrar, antes de tiempo, la sentencia del 19 de diciembre de 2006 dictada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta en el proceso de simulación no. 2002-00323. 2) Para la sociedad demandante, la referida providencia se debió haber registrado solo cuando se remitió el oficio remisorio del Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta junto con la medida cautelar de embargo dictada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla en el expediente ejecutivo no. 2001-343, en ese sentido, señala que en su momento presentó derechos de petición y recursos de reposición y apelación con el propósito de que se dejaran sin efecto todos los registros realizados luego de la inscripción de la sentencia del 19 de diciembre de 2006, empero, que estos no fueron atendidos13. 13 En concreto, en la demanda se dijo lo siguiente: “4°) el Juzgado del Santa Marta, en forma equivocada, entregó a los demandados vencidos en el proceso, fotocopia informal de la sentencia, y estos aún sin el oficio remisorio de la sentencia, la presentaron a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Maicao, y en esa oficina procedieron a registrar la mencionada sentencia, dejando libres los inmuebles; cuando el apoderado de la empresa demandante, vencedora en el proceso, presentó, ante el Registrador Seccional de Maicao, copia formal de sentencia con el oficio remisorio, fueron devueltos, por el Registrador, porque la sentencia ya se había registrado; en ese lapso el señor Elías George González, actuando nuevamente de mala fe, procedió a transferir nuevamente la titularidad de los inmuebles, impidiendo hacer efectivo el embargo decretado por el Juzgado de Barranquilla, comunicado mediante oficio 315 de abril 16 de 2007, defraudando totalmente la sociedad acreedora. 5°) Con posterioridad a los anteriores hechos, la sociedad aquí demandante, por intermedio de varios profesionales del derecho, ha procurado ante las diferentes instancias de las autoridades administrativas (…) concretamente se formularon peticiones directas con fundamento en el Derecho de Petición y como agotamiento de la vía gubernativa, procurando, agotar el procedimiento para acudir a la Jurisdicción administrativa para promover la acción correspondiente que procurara el resarcimiento de los perjuicios, dentro de esa actuación, las solicitudes formuladas al Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao, se logró traer la actuación ante la Superintendencia de Notariado y Registro, autoridad superior y de control del Registrador de Maicao, entidad que mediante auto reseñó las irregularidades cometidas por el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao (…) adicionalmente hasta la fecha de presentación de esta demanda, las autoridades requeridas, no han corregido el procedimiento: Igualmente se acudió ante la Superintendencia de Notariado y Registro, procurando desatar el agotamiento de la vía gubernativa, esa entidad de control manifestó por intermedio de un auto, que el procedimiento desarrollado por el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao fue equivocado y se inhibió de conocer el recurso propuesto decreto la nulidad, de lo actuado por el Registrador de Instrumentos Públicos de Macao, omitiendo igualmente corregir o disciplinar al funcionado registrador; a la fecha de presentación de esta demanda”.
(fls. 113 a 115 del PDF documento “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI). Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 11 3) Sobre el particular, la Sala encuentra que la fuente del daño cuya reclamación reclama Papeles Nacionales SA fue el registro, el cual constituye un verdadero acto administrativo, motivo por el cual debe ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4) En efecto, en primer lugar, es necesario e importante tener presente el concepto de acto administrativo para diferenciarlo de otro tipo de actuaciones de la administración pública que carecen de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ese sentido, el acto administrativo es un acto jurídico estatal producido en ejercicio de función administrativa que tiene por contenido una decisión consistente en crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica bien por parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público, de los denominados órganos autónomos de poder e inclusive por los particulares por expresa autorización de la ley14. 5) Lo anterior significa que, como acto jurídico estatal, el acto administrativo corresponde a una expresión de voluntad generalmente unilateral de la administración pública con efectos o consecuencias en el mundo jurídico en tanto que su contenido y alcance es crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas ya sean estas generales o particulares, entendiendo por tales la posición que tiene una persona o un conjunto de personas frente a una determinada norma o forma de derecho (vgr contribuyente, propietario, estudiante, servidor público, investigado, sancionado, etc.) que pueden ser producidas por autoridades pertenecientes a cualquiera de las Ramas del Poder Público (ejecutiva, legislativa y judicial) o también por los denominados órganos autónomos de poder (ej.
Banco de la República, Organización Nacional Electoral, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República) y aún por los particulares (vgr los curadores urbanos, las cámaras de comercio en la administración y manejo tanto del registro mercantil como del registro único de proponentes para fines de contratación, etc.) en ejercicio legítimo de una precisa función estatal como lo es la denominada función administrativa que, es aquella potestad propia y exclusiva del Estado que se ejerce en el nivel sublegal del ordenamiento jurídico (sujeción a la Constitución y la ley), caracterizado su ejercicio por regla general por la presencia de un poder de instrucción de autoridades jerárquicamente superiores a otras que le son 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de julio de 2023, expediente no. 2010-00956-01 (51.338), MP Fredy Ibarra Martínez, en esta decisión el doctor Alberto Montaña Plata aclaró su voto.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 12 inferiores o subordinadas con excepción de las llamadas autoridades supremas (ej. Presidente de la República, gobernadores y alcaldes) por cuanto, por orden natural de organización de las cosas, respecto de ellas no existe un superior15. 6) Ahora bien, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo16 dispone en forma expresa que se puede solicitar la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro, en ese sentido, esta Corporación en diversas providencias ha sostenido, enfáticamente, que el acto de inscripción en un registro público corresponde a un acto administrativo, así por ejemplo, en sentencia del 7 de octubre de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado17 expuso lo siguiente: “resulta preciso enfatizar que en el ordenamiento jurídico colombiano, los ‘actos de registro’ tienen el carácter de verdaderos actos administrativos, en cuanto con ellos se pone fin a las actuaciones administrativas de registro, y ostentan la calidad de actos demandables por virtud de lo dispuesto en el inciso final del artículo 84 del CCA (…).
En tratándose del registro de anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria, aplican las normas especiales contenidas en el Decreto 1250 de 1970, ‘por el cual se expide el estatuto del registro de instrumentos públicos”’, en cuyo artículo 2° se establece que están sujetos a registro todos los actos, contratos, providencias judiciales, administrativas o arbitrales que impliquen la ‘[…] constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario.’, así como también de aquellos ‘[…] actos, contratos y providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones.’ (…).
Como complemento de lo anterior y de acuerdo con lo consagrado en los artículos 44 inciso 4° y 62 del CCA., no sobra señalar que la firmeza de los actos de registro se produce el mismo día en que se efectúa la respectiva anotación. (…). Según el criterio de la Sala, en procesos como este es necesario que se demande la nulidad del acto que pone fin a la actuación administrativa, por cuanto lo que en él se dispone es lo que en últimas viene a afectar los intereses particulares y concretos del administrado.
En el caso de que se le hubiere brindado la oportunidad de interponer los recursos de la vía 15 Ibidem. 16 Norma procesal vigente para el momento en que se presentó la demanda del proceso de la referencia. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de octubre de 2010, expediente no. 2004- 00300-01 MP Rafael E. Ostau de Lafont Pieaneta; en igual sentido, sentencia del 7 de septiembre de 2023, expediente no. 2014-00698-01 (61.166), Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, MP.
Fredy Ibarra Martínez. Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 13 gubernativa, la demanda también debe dirigirse contra los actos administrativos que hayan decidido de fondo la reposición y la apelación.” 7) En el presente asunto, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, se tiene demostrado que i) una vez tuvo conocimiento del registro de la sentencia del 19 de diciembre de 2006 dictada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta en el proceso de simulación no. 2002-00323, la aquí demandante -mediante escrito recibido el 9 de julio de 2008 en la Oficina de Instrumentos Públicos de Maicao- le solicitó al registrador seccional “registrar de nuevo” la mencionada sentencia en debida forma, así como también registrar la medida cautelar de embargo decretada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Barranquilla18; de igual manera, en esa misma fecha presentó recursos de reposición y apelación respecto de las anotaciones realizadas en siete (7) matriculas inmobiliarias de bienes que pertenecían al señor Elías George González; ii) el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao (Guajira), por oficio no. 275 del 15 de julio de 2008, le informó a la Papeles Nacionales SA que no se daría trámite a la solicitud, por cuanto no se anexó el documento de representación legal de la sociedad19; iii) la aquí demandante presentó recurso de “apelación” contra la anterior decisión, solicitó que se resolvieran los recursos previamente presentados e insistió en que se debían “cancelar todos los registros y transferencias de dominio anotados en los folios relacionados, a partir del 16 de abril de 2007 y en su defecto se ordene la inscripción del oficio del embargo no. 315 de abril de 2007, del juzgado segundo civil del circuito de barranquilla, ordenando en el proceso ejecutivo no. 343 -2001”20; iv) mediante escrito recibido el 30 de julio de 2009 en la la Oficina de Instrumentos Públicos de Maicao, la aquí demandante le insistió a dicha entidad en que debía decidir los recursos de reposición y apelación presentados con el memorial del 9 de julio de 2008, asimismo, reiteró que se debían cancelar los registros realizados con posterioridad al 16 de abril de 2007; v) el Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao a través de un oficio del 11 de agosto de 2009 le indicó a la sociedad Papeles Nacionales SA que no se “puede despachar favorablemente las solicitudes 21 y que debía dirigirse al Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marca para que revocara la sentencia que fue inscrita, además, lo cierto es que los siete (7) bienes fueron vendidos, unos a Issa Amed Atif y, otros, a 18 Fl. 36 a 38 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 19 Fl. 42 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 20 Fls. 43 a 45 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 21 Fls. 50 a 52 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 14 Centrales de Inversiones SA, propietarios actuales22; vi) la compañía demandante presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, el que fue inadmitido por Resoluciones no. 007 del 14 de septiembre de 200923 y no. 009 del 19 de noviembre de 200924, vii) Papeles Nacionales SA presentó recurso de apelación25 contra la anterior decisión, el cual fue conocido por el Director de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro quien, mediante auto del 19 de enero de 2010, se inhibió de conocer el recurso de apelación, revocó las Resoluciones 007 del 14 de septiembre de 2009 y 0009 del 19 de noviembre de 2009 por estimar que fueron incongruentes y ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao resolver de fondo las peticiones presentadas por Papeles Nacionales SA26 y, viii) la parte demandante refiere que la Oficina de Instrumentos Públicos de Maicao no respondió las peticiones y recursos presentados. 8) Del anterior recuento, se tiene que la parte demandante consideró que existió un error en el registro de la sentencia la sentencia del 19 de diciembre de 2006 dictada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta en el proceso de simulación no. 2002-00323, el cual debía ser subsanado, de modo que se debían anular todos los registros realizados luego del 16 de abril de 2007 y se le permitiera registrar la medida cautelar de embargo sobre siete bienes inmuebles que, en su criterio, debían seguir siendo de propiedad del señor Elías George González. 9) La oficina de Oficina de Instrumentos Públicos no accedió a la petición de la demandante, quien presentó diferentes peticiones y recursos, algunos de los cuales fueron resueltos en su oportunidad por la Oficina de Instrumentos Públicos de Maicao y, en los que guardó silencio, se entiende que se configuró el silencio administrativo 22 Fls. 50 a 52 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 23 Fls. 53 a 57 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 24 Esta resolución no fue aportada al expediente, sin embargo, se tiene conocimiento de su existencia por el auto del 19 de enero de 2010 dictado por el Director de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro. 25 Fls. 58 a 62 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 26 Fls. 66 a 74 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 15 negativo27. 10) En ese sentido, debido a que Papeles Nacionales SA argumenta en la demanda del proceso de la referencia que existió una equivocación por parte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Maicao en unos actos de registro sobre siete (7) bienes inmuebles y, como la fuente del supuesto daño cuya indemnización se reclama con la demanda deviene de dichos actos y de las decisiones que resolvieron los recursos interpuestos28, la acción de reparación directa no es la idónea para discutir la legalidad de aquellos en atención a que se está frente a actos administrativos que debieron cuestionarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que se trata de decisiones administrativas que, por mandato legal, están amparadas por una presunción de legalidad y que por tanto son de obligatorio cumplimiento mientras no sean de objeto de suspensión provisional o de anulación por parte del juez competente, lo cual no acontece en el presente asunto. 11) En consecuencia, desde el punto de vista material, la acción que debió interponerse era la de nulidad y de restablecimiento del derecho, razón por la cual la Sala encuentra que hubo una indebida escogencia de la acción, situación que torna improcedente un pronunciamiento de fondo por cuanto la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado29, coadyuvado por el hecho de que las normas procesales son de orden público y por lo tanto de perentorio cumplimiento según lo dispuesto expresamente en el artículo 13 del CGP. 27 El artículo 40 del CCA dispone que “transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.
La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto”, es especialmente relevante anotar que el silencio administrativo negativo también se configura por la falta de decisión de los recursos interpuestos contra un acto administrativo, al respecto se puede consultar Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 24 de mayo de 2012, expediente no. 2004-02066- 02 MP María Claudia Rojas Lasso. 28 Se pone de presente que la misma demandante en el recurso de apelación – del expediente de la referencia- señaló que la caducidad solo puede contabilizarse una vez agotó la vía gubernativa. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de abril de 2010, expediente 17.811, MP Mauricio Fajardo Gómez // Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 23 de noviembre de 2022, expediente 57.906, CP Fredy Ibarra Martínez.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 16 3. Caducidad de la acción respecto de las pretensiones formuladas en contra de la Nación – Rama Judicial 1) Según aduce la sociedad Papeles Nacionales SA, existe responsabilidad de la Nación – Rama Judicial porque el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta “en forma equivocada, entregó a los demandados vencidos en el proceso de simulación, fotocopia informal de la sentencia”30 dictada el 19 de diciembre de 2006 sin el oficio remisorio, de modo que se configuró “una falla en el servicio judicial”31. 2) Lo alegado por la demandante es propio de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia32, cuyo término de caducidad se contabiliza, en principio, desde el momento en que el hecho tuvo lugar o, en su defecto, cuando este fue conocido por quien resultó afectado por aquel33, según el caso. 3) Para el asunto de la referencia, se tiene que la parte actora conoció de la referida actuación del Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta (Magdalena) en el momento en que los oficios de embargo sobre los aludidos siete (7) bienes inmuebles le fueron devueltos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Maicao (Guajira) y, aunque no se tiene constancia de la fecha exacta en que esto se produjo, se sabe que para el 25 de junio de 2008 la parte demandante conocía concreta y suficientemente de dicha situación. En efecto, en escrito del 25 de junio de 2008 y radicado el 9 de julio de 2008 en la 30 Fl. 113 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 31 Fl. 115 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 32 El defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es un título de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado de carácter subjetivo en el que el daño antijurídico deriva de una situación anormal de tutela judicial efectiva, producto de que el servicio público de administración de justicia ha funcionado mal, no ha funcionado, o ha funcionado en forma tardía. Sobre como se da dicho título y sus características, se puede consultar, entre otras, las siguientes providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: sentencia del 21 de septiembre de 2017, Subsección B, expediente no. 55.999 MP Ramiro de Jesús Pazos Guerrero; sentencia del 22 de noviembre de 2001, expediente no. 13.164 y, sentencia del 21 de septiembre de 2017, Subsección A, expediente no. 23.769 MP Mauricio Fajardo Gómez. 33 En providencia del 22 de mayo de 2024, expediente no. 69.386 MP Nicolás Yepes Corrales, la subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado refirió que “tratándose de la declaración de responsabilidad del Estado por el defectuoso funcionamiento de la administración de la justicia, la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado que el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión, debiendo tener en cuenta el conocimiento de dicho daño por la parte demandante”; de igual forma, esta Sala en el momento de analizar un caso de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en el cual se demandaba a la Nación – Rama Judicial porque un juez dispuso registrar un derecho de cuota por una cabida menor a la que supuestamente correspondía, la caducidad se contabilizó desde el momento en que el demandante tuvo conocimiento de dicha actuación, al respecto ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de enero de 2022, MP Alberto Montaña Plata.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 17 Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Maicao, el representante legal de Papeles Nacionales SA le indicó al Registrador de Instrumentos Públicos de Maicao (Guajira), entre otros aspectos, que “previamente se entregaron copias sin ningún fundamento”34 de la sentencia del 19 de diciembre de 2006. 4) En consecuencia, desde el momento en que tuvo conocimiento de la actuación del Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta (Magdalena) la parte demandante contaba con dos (2) años para presentar la demanda de reparación directa, los cuales vencieron el 26 de junio de 2010; por lo cual es palmario que la acción ejercida el 24 de noviembre de 2011 fue promovida por fuera del término legal previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA.
Sobre esto último, es pertinente resaltar que la conciliación prejudicial35 ni siquiera suspendió los términos de caducidad, pues, esta fue radicada el 20 de junio de 2011 ante la Procuraduría 146 Judicial II Administrativa de Bogotá y la audiencia se realizó el 13 de septiembre de 2011. 4. Conclusión El estudio de los elementos fácticos y jurídicos previamente analizados llevan consigo a tomar la determinación de modificar la sentencia impugnada en el sentido que se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción en relación con las pretensiones elevadas en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro, mientras que se confirmará la decisión que declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa en relación con las pretensiones en contra de la Nación – Rama Judicial. 5.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de la parte demandante, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. 34 Fls. 36 a 38 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI. 35 Fls. 89 a 90 del PDF “01CuadernoPrincipalTomo1” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente 47001-23-31-000-2012-00442-01 (70.471) Actor: Papeles Nacionales SA Reparación directa Apelación sentencia 18 En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Modifícase la sentencia proferida el 6 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, la cual queda así: “PRIMERO: Declárase probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción respecto de las pretensiones elevadas en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro.
SEGUNDO: Declárase probada la excepción de caducidad de la acción respecto de las pretensiones elevadas en contra de la Nación – Rama Judicial.
TERCERO: Abstiénese de condenas en costas”. 2°) Abstiénese de condenar en costas en segunda instancia. 3°) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.