Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Apelación de auto que resuelve incidente de nulidad.

Procedencia AUTO SEGUNDA INSTANCIA Asunto El despacho se pronuncia sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada contra la providencia proferida el 25 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negó el incidente de nulidad propuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 1.

Antecedentes 1.1. El incidente de nulidad La UGPP solicitó la nulidad de todo lo actuado a partir de la celebración de la audiencia inicial, con fundamento en que en tal diligencia se escindieron las normas del procedimiento civil con las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, puesto que corrió traslado para alegar y proferir sentencia escrita posteriormente pese a la falta de norma que lo autorizara3. 1.2.

El auto apelado En providencia del 25 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la nulidad procesal solicitada por la UGPP con fundamento en que i) no se invocó una causal de nulidad de aquellas previstas en la norma, esto es las 1 En lo que sigue UGPP. 2 En adelante CPACA. 3 Índice 2 del aplicativo Samai, documento denominado «002INCIDENTE DE NULIDAD AMPARO HOYOS». 2 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri contenidas en el artículo 133 del Código General del Proceso4 y la situación descrita tampoco se encuadraba en una de ellas; ii) el incidente no fue planteado en la oportunidad correspondiente, puesto que pese a que se alegó que se presentaba la nulidad desde la celebración de la audiencia inicial, esta fue planteada con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; y iii) en los órganos colegiados las sentencias las profiere la sala, cuyos miembros no concurrieron a la audiencia celebrada el 31 de enero de 2023, lo que hacía imposible proferir la decisión de manera oral, supuesto que prevé el numeral 5 del artículo 313 del CGP5. 1.3.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación con fundamento en similares argumentos a los expuestos en la solicitud inicial, esto es que se incurrió en una nulidad al haber proferido sentencia escrita luego de haber adelantado el proceso oral y escindiendo el procedimiento entre lo dispuesto en los artículos 372-9 del CGP y 181 del CPACA6. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a resolver lo siguiente: ¿el recurso de apelación procede en contra del auto que negó la nulidad procesal solicitada por la UGPP? 2.2. Marco normativo 2.2.1. En torno al proceso ejecutivo en la jurisdicción contencioso- administrativa El artículo 299 del CPACA, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, señalaba que «[s]alvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía»; con fundamento en ello, la jurisprudencia de esta corporación consideraba que los procesos ejecutivos administrativos debían tramitarse por las reglas del 4 En lo que sigue CGP. 5 Índice 2 del aplicativo Samai, documento denominado «038Autoresuelvenulidad». 6 Índice 2, aplicativo Samai, documento denominado «040RecursoAutoUGPP». 3 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri proceso ejecutivo de que trata el artículo 422 y siguientes CGP7, pues se consideraba que en la normatividad procesal de lo contencioso-administrativo, no existían normas o reglas especiales para este proceso especial.

Sin embargo, el parágrafo del artículo 243 del CPACA generaba dudas en lo que tiene que ver con el trámite de las apelaciones en los procesos ejecutivos, pues tal precepto disponía que «[l]a apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil».

Con todo, esta disposición fue modificada por la Ley 2080 de 2021, así: «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3.

El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7.

El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. Parágrafo 1. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario.

Parágrafo 2. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir. Parágrafo 3.

La parte que no obre como apelante podrá adherirse al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la sentencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 15001-23-33-000-2013-00870- 02(0577-17) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; y Sección Tercera, Subsección C, radicado 25000-23- 36-000-2018-00430-01 (63135), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri adhesión, debidamente sustentado, podrá presentarse ante el juez que la profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior, hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite la apelación. La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.

Parágrafo 4. Las anteriores reglas se aplicarán sin perjuicio de las normas especiales que regulan el trámite del medio de control de nulidad electoral». [se resalta]. Ante las dudas que persistían sobre el alcance del parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, el 12 de septiembre de 2023 esta corporación profirió un auto de unificación8 a partir del cual dispuso que «el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.

Esta regla no se hace extensiva a la ejecución en materia de contratos de que trata el artículo 299 ibidem». Como fundamento de lo anterior, sostuvo que el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, al señalar que en el proceso ejecutivo la apelación procederá y tramitará conforme con «las normas especiales que lo regulan» no está haciendo una remisión al CGP pues, por el contrario, dicha disposición se refiere al CPACA, en tanto la procedencia y trámite del recurso se encuentran regulados en este cuerpo normativo.

A esta conclusión llegó la sala luego de analizar el trámite legislativo de la modificación y encontrar que i) el CGP no regula lo concerniente a la sustentación del recurso en primera instancia, lo que hacía imposible considerar que debiera remitirse a este estatuto para efectos de determinar el trámite que debe darse a la apelación; y ii) que se trata de controversias tramitadas en esta jurisdicción, la cual tiene unas características propias que la diferencian de los procesos ejecutivos conocidos por la jurisdicción ordinaria; «verbigracia, el inciso segundo del artículo 303 ibidem, establece que en los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia, intervención que no tiene lugar en los procesos ejecutivos de la jurisdicción ordinaria».

Todo lo anterior, a juicio de la corporación permitía entender que el proceso ejecutivo, en esta jurisdicción sí tenía norma que lo regulara. Valga precisar que, si bien la unificación versó sobre la apelación de sentencias, iguales consideraciones deben predicarse en relación con la apelación de autos, pues el artículo 243 analizado, se refiere a la apelación de ambos tipos de providencias. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de septiembre de 2023, radicado 11001-03-15-000-2023-00857-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri 2.2.2.

El recurso de apelación en contra del auto que niega el incidente de nulidad procesal Con el fin de garantizar los derechos de defensa y contradicción, el legislador previó mecanismos o recursos ordinarios, a los cuales pueden acudir las partes para controvertir las decisiones judiciales. En particular, el recurso de apelación tiene como objeto que sea el superior el encargado de revisar la decisión del a quo e indicar si estuvo o no ajustada a derecho.

Con todo, fue también el legislador el que determinó qué providencias serían susceptibles de ser apelables y cuáles no. Así se indicó en el artículo 243 del CPACA en su versión original sin las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021: «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.

También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5.

El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.

Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.» [se resalta]. De acuerdo con la norma transcrita, la procedencia del recurso de apelación dependía de que fueran providencias proferidas por los jueces administrativos; además, las decisiones contenidas en autos podían ser recurridas solo si se encontraban enlistadas en aquella norma, o en las que se i) decidiera sobre las 6 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri excepciones (artículo 180 CPACA), ii) liquidara las condenas en abstracto (artículo 193), iii) aceptara la solicitud de intervención de terceros (artículo 226), iv) negara la solicitud de intervención de terceros (artículo 226), v) fijara o negara la caución junto con el auto que decretara la medida cautelar (artículo 232), vi) decretara una medida cautelar (artículo 236); vii) decidiera sobre la solicitud de suspensión provisional que reproduzca el acto suspendido (artículo 238), viii) resolviera el incidente de responsabilidad por revocatoria de medida una cautelar (artículo 240) y ix) resolviera sobre la sanción por incumplimiento de medida cautelar (artículo 241).

Asimismo, los autos proferidos por los tribunales administrativos solo eran apelables si se trababa del que rechazaba la demanda, decretaba una medida cautelar, decidía sobre incidentes, pusiera fin al proceso y el que aprobara conciliaciones extrajudiciales cuando fuera interpuesto por el Ministerio Público. Al respecto, mediante auto del 25 de junio de 2014, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se indicó lo siguiente9: «Ahora bien, es viable formular el siguiente interrogante: ¿Por qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede del recurso de apelación, de forma tal que sólo lo serán aquellas contenidas en los numerales 1 a 4 del artículo 243, en normas especiales del CPACA o de la legislación general contenida en el CGP? La respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos que padece, y que ha sido una de las patologías históricas de la administración judicial en Colombia.

Ante este problema, han sido numerosos los intentos legislativos (y administrativos) por mejorar la eficiencia de la justicia, valor constitucional loable e imperativo, para garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato jurisdiccional, en busca de una solución efectiva y pronta de sus conflictos. Es decir que la decisión del legislador de limitar la procedencia del recurso de apelación contra los autos proferidos por los tribunales que sean distintos a los establecidos en los numerales 1 al 4 del artículo 243 del CPACA, estuvo ajustada a la búsqueda de la celeridad de la administración de justicia y a aliviar la congestión judicial que aqueja al Consejo de Estado». [se resalta].

En igual sentido, al declarar la exequibilidad de la norma, la Corte Constitucional en la sentencia C-329 de 2015, concluyó que «[e]l medio de que se vale la norma demandada para obtener el antedicho fin, es el de restringir el recurso de apelación de autos de que, en el contexto de las providencias apelables, no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso, y que son proferidas por el magistrado ponente en el tribunal administrativo». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Auto del 25 de junio de 2014. Radicación: 25000233600020120039501 (IJ) Número interno: 49.299. Demandante: Café Salud Entidad Promotora de Salud S.A. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social 7 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri Finalmente, con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021, el artículo analizado no prevé la posibilidad de apelar el auto que resuelve el incidente de nulidad, de manera que una pretensión en tal sentido sería improcedente. 2.3.

Caso concreto La UGPP solicitó la nulidad de todo lo actuado a partir de la celebración de la audiencia inicial, con fundamento en que en tal diligencia se escindieron las normas del procedimiento civil con las contenidas en el CPACA puesto que corrió traslado para alegar y proferir sentencia escrita pese a la falta de norma que lo autorizara.

En providencia del 25 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó tal solicitud; sin embargo, inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación en su contra, el cual fue concedido ante esta corporación, a través del auto del 28 de junio de 2023, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 321-6 del CGP.

Empero, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión, de acuerdo con el parágrafo del artículo 243 del CPACA en el proceso ejecutivo, la apelación se tramita conforme con las normas especiales que lo regulan, las cuales están contenidas en ese cuerpo normativo; el cual, valga señalar, no prevé la posibilidad de apelar el auto que resuelve un incidente de nulidad.

Así las cosas, se concluye que el recurso presentado por la UGPP debía ser rechazado por improcedente, razón por la cual se dejará sin efectos la providencia del 28 de junio de 2023. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero. Dejar sin efectos el auto proferido el 28 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se concedió el recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra del auto del 25 de mayo de 2023, que negó el incidente de nulidad propuesto, por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. En su lugar se dispone: rechazar por improcedente el recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra del auto del 8 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00543-01 (4382-2023) Demandante: Amparo Hoyos Echeverri 25 de mayo de 2023, que negó el incidente de nulidad propuesto, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Cuarto. Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

SLVA