CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: PROCURADOR 186 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumple el presupuesto de legitimación en la causa por activa / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Los procuradores judiciales pueden ejercer la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de terceros, tratándose de sujetos de especial protección constitucional o cuando el directamente afectado está en imposibilidad de reclamar sus propios derechos, casos en los cuales la legitimación está supeditada a la figura procesal de la agencia oficiosa.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 13 de octubre de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 14 de agosto de 20231, el señor Nelson Mario Mejía Ospina, en calidad de procurador 186 judicial I para asuntos administrativos, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del señor Manuel Gustavo Cuesta Caicedo2, con ocasión de la sentencia proferida el 23 de febrero de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001-33-33-003-2017-00172-01.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual con posibles errores incluidos): PRIMERA. CONCEDER la tutela del derecho fundamental al debido proceso de MANUEL GUSTAVO CUESTA CAICEDO. 1 El expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente el 12 de febrero de 2024, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Según se afirma en la tutela, el señor Cuesta Caicedo acudió a dicha Procuraduría Judicial para que se iniciaran acciones en defensa de sus derechos fundamentales.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 2 SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTO la sentencia N° 16 del 23 de febrero de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 27001-33-33-003- 2017-00172-01.
En su lugar, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ profiera una nueva decisión o sentencia de reemplazo, de conformidad con los lineamientos fijados en las sentencias de unificación SU-917 de 2010 y SU-054 de 2015, expedidas por la Corte Constitucional, sobre la obligación de motivar el acto de desvinculación de los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, dentro del término prudencial que se fije contado a partir de la notificación del fallo favorable de la solicitud de tutela.
TERCERA. ORDENAR el cumplimiento de las demás órdenes pertinentes para la protección de los derechos fundamentales que se estimen afectados, en uso de los poderes extra y ultra petita. 1.2. Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor Manuel Gustavo Cuesta Caicedo estuvo vinculado como registrador municipal en la planta de la Delegación Departamental del Chocó de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en diferentes periodos entre el 4 de septiembre de 2015 y el 5 de diciembre de 2016, fecha en la que se le terminó el nombramiento.
Por tal razón, el señor Cuesta Caicedo instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se anulara el acto administrativo que dispuso la terminación de su nombramiento en provisionalidad, y que, como consecuencia, se ordenara su reintegro en el cargo, más el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir desde que se produjo su retiro del servicio.
En primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, mediante sentencia del 3 de agosto de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad del acto demandado y dispuso el reintegro del demandante, amén del pago de salarios y prestaciones sociales. Dicha decisión fue apelada por la entidad demandada y, en sentencia del 23 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo del Chocó la revocó. En su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Posteriormente, el señor Manuel Augusto Cuesta Caicedo acudió a la Procuraduría Judicial 186 I para Asuntos Administrativos de Quibdó, a fin de que incoaran las acciones judiciales procedentes para la protección de sus derechos fundamentales contra la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 3 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora expuso que el Tribunal Administrativo del Chocó desconoció el precedente sobre el contenido material que requieren los actos administrativos del retiro del servicio de los empleados provisionales nombrados en cargos de carrera, puesto que el vencimiento del término de duración del nombramiento o el de su prórroga no es razón suficiente para la terminación del vínculo.
Adujo que el Tribunal desatendió la subregla contenida en la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la sentencia SU-054 de 2015, en la que la Corte Constitucional señaló que «sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto».
En su criterio, los empleados sólo pueden ser removidos del cargo por causales legales fundadas en razones objetivas que deben expresarse en el acto de desvinculación, circunstancia que no fue considerada en la sentencia objeto de tutela, razón por la cual incurrió en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 22 de agosto de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, (i) admitió la acción de tutela, (ii) ordenó vincular a la Registraduría Nacional del Estado Civil y (iii) dispuso que se informara del proceso a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
El Tribunal Administrativo del Chocó sostuvo que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, puesto que el debate propuesto no es de naturaleza constitucional sino legal, y fue decidido por el juez ordinario con un análisis minucioso de las pruebas, las normas y la jurisprudencia aplicables. 2.2. La Registraduría Nacional del Estado Civil dijo que la tutela no cumple los requisitos generales establecidos en la jurisprudencia constitucional —sin especificar cuáles—, y que las actuaciones surtidas en el proceso ordinario garantizaron el debido proceso de las partes.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 4 De otra parte, adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no fungió como juez dentro del proceso en el que se dictó la providencia cuestionada.
En escrito posterior, señaló que la decisión de terminar el nombramiento del señor Manuel Gustavo Cuesta Caicedo no debía seguir la rigurosidad exigida para los empleados de carrera, dado que la ley señala que, mientras se implementa la carrera especial, esos nombramientos son provisionales, por lo que su duración es por el término de 6 meses.
Que, por tanto, deben retirarse al vencimiento de dicho periodo, y la motivación se entiende implícita en el acto de vinculación, sin que deban darse razones adicionales para el retiro del servicio. 3. Fallo impugnado La Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante fallo del 13 de octubre de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo.
En síntesis, el juez de primer grado sostuvo que, las acciones de tutela promovidas por los procuradores judiciales están circunscritas a la figura de la agencia oficiosa. De ahí que, en esos casos, se deben acreditar «los elementos de la agencia para que sea tenida como legitimada para actuar, siempre y cuando se trate de personas que se encuentren en estado de indefensión o de la protección del interés público».
Al hilo de lo anterior, indicó que en el caso particular no era razonable que el ex registrador municipal de Quibdó acudiera al procurador 186 judicial I para asuntos administrativos, a fin de que este promoviera una acción de tutela en su nombre, sin referirse al motivo particular que lo imposibilitaba para ejercerla directamente. Que, de hecho, tampoco explicó la necesidad de interponer la acción constitucional a través del procurador, intervención que resulta injustificable en un caso desprovisto de interés público, en el que una persona que no invoca la condición de sujeto de especial protección constitucional formula un reproche particular y concreto contra una providencia judicial.
De otra parte, señaló que tampoco se «encuentra que la autoridad judicial accionada haya transgredido el derecho fundamental invocado por la parte actora», debido a que el asunto carece de relevancia constitucional, «pues la solicitud tiene como finalidad reabrir debates judiciales que fueron abordados y resueltos ante el natural del proceso que se pretende cuestiona».
Finalmente, a pesar de lo concluido sobre la falta de legitimación del procurador judicial y la irrelevancia constitucional del asunto, el a quo descartó la configuración del desconocimiento del precedente, porque, a su juicio, las sentencias SU-917 de Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 5 2010 y SU-054 de 2015 no eran vinculantes para la autoridad judicial demandada en la medida en que no fijaron reglas sobre la motivación de los actos de desvinculación de los servidores de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Sostuvo, además, que el asunto del retiro del señor Cuesta Caicedo estaba sometido a una ley especial y que el trasfondo de la tutela es «tan solo una inconformidad con la interpretación y alcance que le dio el Tribunal accionado al artículo 20 de la Ley 1350 de 2009». 4. Impugnación En la impugnación, la parte demandante manifestó que el a quo erró al afirmar que la Procuraduría carece de legitimación para interponer la presente acción de tutela, dado que de la sentencia T-293 de 2013 y de los artículos 37 y 38 del Decreto Ley 262 de 2000 se desprende claramente que no existen limitaciones para la intervención de los procuradores judiciales en esa materia, menos que deba hacerse bajo la figura de la agencia oficiosa o en favor de sujetos de especial protección. De otra parte, insistió en el debate de fondo planteado en la solicitud de amparo, bajo la premisa de que, al negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el ex registrador municipal de Quibdó, Manuel Gustavo Cuesta Caicedo, el Tribunal se separó del precedente jurisprudencial de contenido en las sentencias SU-917 de 2010 y SU-054 de 2015 de la Corte Constitucional, relacionadas con la motivación de los actos de desvinculación de los empleados que ocupan cargos de carrera en provisionalidad. 5.
Trámite de impedimentos en segunda instancia En escrito del 18 de enero de 2024, los magistrados José Roberto Sáchica Méndez3 y Nicolás Yepes Corrales 4, integrantes de esta Subsección, manifestaron impedimento para decidir la solicitud de amparo, toda vez que suscribieron la sentencia de tutela de primera instancia. Mediante auto del 31 de enero de 2024, se declararon fundados los impedimentos y, como consecuencia, quedaron separados del conocimiento de este asunto.
Así mismo, se dispuso la designación de dos conjueces para proferir esta sentencia. 3 Quien estuvo encargado de uno de los despachos de la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, por vencimiento del periodo constitucional de su titular, el exconsejero Guillermo Sánchez Luque. 4 En calidad de consejero encargado, por vencimiento del periodo constitucional de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 6 Por lo anterior, el 5 de febrero de 2024, la Presidencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado realizó el respectivo sorteo y fueron seleccionados como conjueces los doctores Aida Patricia Hernández Silva y Mauricio Fajardo Gómez, a quienes se les comunicó la designación y, por ende, integran esta sala de decisión. II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 13 de octubre de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. Para ello, se deberá analizar preliminarmente si el procurador 186 judicial I para asuntos administrativos de Quibdó está legitimado para ejercer la acción de tutela en representación del ex registrador municipal de Quibdó, Manuel Gustavo Cuesta Caicedo.
Sólo si se concluye que el referido procurador judicial tiene legitimación, la Sala examinará si se cumplen los requisitos generales y específicos establecidos por la jurisprudencia constitucional para cuestionar providencias judiciales, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Chocó, al dictar la sentencia del 23 de febrero de 2023, desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-917 de 2010 y SU-054 de 2015, y si, como consecuencia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte actora. 2.
Análisis de la Sala 2.1. De la legitimación en la causa en materia de acción de tutela La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política 5 fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que 5 ARTÍCULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(…). Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 7 «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Dicha regla impone de antemano que quien presenta la solicitud de amparo debe ser una persona legitimada en la causa por activa, en la medida en que sólo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos ajenos o de las autoridades expresamente autorizadas para el efecto, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 19916 En este sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que, a pesar del carácter informal de la acción de tutela, no debe obviarse el cumplimiento de unas condiciones mínimas de procedibilidad, requisitos entre los que se encuentra el de la legitimación en la causa por activa.
Así lo ha expuesto: Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre “legitimado en la causa” para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales. Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona 7.
La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados 8, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional.
Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela (…) (se destaca)9. Como se sabe, la acción de tutela busca la protección de derechos fundamentales, es decir, aquellos contenidos en la Constitución, en algunos tratados internacionales o que, sin estar en un cuerpo normativo específico, «se relacionen con la dignidad 6 Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 7 Cita del original: «Sentencia T–1191 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)». 8 Cita del original: «En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: Artículo 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)». 9 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 8 humana y sean traducibles a un derecho subjetivo»10. Así, debe decirse que un derecho es subjetivo cuando está asignado a una persona y tiene un contenido que sea exigible al Estado o a los demás, es decir, estos cuentan con un titular, un obligado y una prestación o contenido11.
El carácter subjetivo del derecho es útil no sólo para determinar su calidad de fundamental, sino para derivar la legitimación por activa de quien persigue su protección. Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que la legitimación en la causa, «es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
“Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”12»13. En definitiva, quien acude a la acción de tutela debe ser una persona —natural o jurídica— titular del derecho afectado o amenazado, un tercero que cumpla las condiciones para agenciar los derechos de otro o las autoridades expresamente autorizadas para ello en el ordenamiento jurídico14.
De no cumplirse, la tutela se torna improcedente por la ausencia de un presupuesto para estudiar el fondo del asunto. 10 Así lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia T-227 de 2003, en la que se habló del carácter autónomo de ciertos derechos, en virtud de su relación con la dignidad humana, aun cuando no estuvieran expresamente definidos como fundamentales en la Constitución: La Corte Constitucional no ha dado una respuesta inequívoca sobre el concepto de derechos fundamentales.
Su postura ha oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de aplicación inmediata10 y la esencialidad e inalienalibilidad del derecho para la persona. Entre estos dos extremos se han presentado varias posturas teóricas: (…) A partir de dicho análisis es posible recoger la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el concepto de derechos fundamentales, teniendo como eje central la dignidad humana, en tanto que valor central del sistema y principio de principios.
(…) En este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella.
Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). 11 Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Cita original de la providencia: «T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández». 13 Corte Constitucional, sentencia T-411 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 14 De los artículos 46 a 51 del Decreto 2591 de 1991 se desprende que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales o distritales, por expresa delegación de aquel, están legitimados para interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 9 2.2.
El presupuesto de la legitimación en el caso concreto El procurador 186 judicial I para asuntos administrativos de Quibdó impugnó el fallo de primer grado porque, en su criterio, sí se encuentra legitimado para ejercer la acción de tutela en representación del ex registrador municipal de Quibdó, Manuel Gustavo Cuesta Caicedo. Al respecto, la Sala destaca que el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución faculta al procurador general de la Nación para que, en forma directa o «por medio de sus delegados y agentes», pueda «intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
En desarrollo de la mencionada disposición constitucional, el artículo 37 del Decreto Ley 262 de 2002 establece que los procuradores judiciales ejercen algunas funciones de naturaleza preventiva y de control de la gestión de cara a la protección y defensa de los derechos humanos. También prevé que son competentes para intervenir ante las autoridades administrativas y judiciales.
Al definir el alcance de las funciones preventivas y de control de gestión, el artículo 38 ejusdem determina que los procuradores judiciales tienen la facultad de «interponer acciones populares, de tutela… y las demás conducentes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente o el patrimonio público».
Cierto es, entonces, que los procuradores judiciales, como agentes del Ministerio Público, por expresa habilitación constitucional y legal tienen dentro de sus competencias la posibilidad de intervenir en determinados procesos y de promover acciones en defensa de derechos fundamentales, a la luz de lo dispuesto en la constitución y en las leyes especiales.
Ello supone una armonización entre lo previsto en las normas que regulan el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación y las reglas y principios que rigen el ejercicio de determinada acción judicial. En ese sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 enlista las personas que están legitimadas para interponer acciones de tutela: el afectado de manera directa o por medio de su representante legal o judicial, terceros para agenciar derechos de quienes se encuentran imposibilitados para reclamar directamente su protección, la Defensoría del Pueblo y los personeros municipales o distritales.
Es decir, no se encuentra de manera autónoma los procuradores judiciales y ni si quiera la Procuraduría General de la Nación, por lo que, al interpretar las funciones de dicha Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 10 entidad, de conformidad con la ley material que regula la tutela, se concluye que los procuradores judiciales pueden iniciar acciones de tutela en defensa del interés público, y cuando ello se enfoque en la protección de derechos fundamentales de terceros, corresponde acudir a la figura de la agencia oficiosa, bajo el entendido de que el directamente afectado está en imposibilidad de reclamar sus propios derechos o porque se trate de sujetos de especial protección constitucional.
El anterior razonamiento ya ha sido planteado por esta Corporación en sede de tutela, con el fin de precisar que, si bien los procuradores judiciales están facultados para interponer acciones de tutela, lo cierto es que esa prerrogativa está supeditada a la figura procesal de la agencia oficiosa. Así lo señaló la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de febrero de 201715: En ese sentido, a la luz del artículo 277, numeral 7º de la Constitución Política, en efecto, los delegados y agentes del Ministerio Público se encuentran legitimados para intervenir en el trámite de las acciones de tutela, incluso promoverlas en nombre y representación de aquellos sujetos de especial protección; en procura de la defensa de los derechos fundamentales o de la protección del interés público.
Sin embargo, resulta pertinente resaltar que la facultad de la Procuraduría General de la Nación para interponer acciones de amparo en nombre de otros, deberá estar sujeta a las normas procesales que regulan la acción de tutela en materia de la agencia oficiosa y deberá acreditar los elementos de esta figura para que sea tenida como legitimada para actuar.
Por tanto, si el delegado o agente del Ministerio Público actúa como agente oficio deberá manifestar que promueve la tutela en tal condición y, de los hechos planteados en el libelo demandatorio o de las pruebas obrantes en el expediente deberá poder establecerse la imposibilidad del titular de los derechos para ejercer la defensa de los mismos; caso en el cual no resulta necesaria la ratificación de los hechos por parte del agenciado, por cuanto tal exigencia se hace cuando sea ello posible.
En sentido similar, en sentencia SU-214 de 2016, al estudiar la legitimación de la Procuraduría General de la Nación para interponer acciones de tutela, la Corte Constitucional destacó: En diversas oportunidades, la Corte ha reconocido que la Procuraduría General de la Nación cuenta con legitimación activa para interponer acciones de tutela en defensa de los derechos fundamentales, verbi gratia, de los niños16, de personas jurídicas de derecho público17, de los indígenas18, así como de ciudadanos en el curso de un proceso de expropiación.19 Todos estos casos tienen un denominador común: se trata de personas que se encuentran en un estado de indefensión o de la protección del interés público20.
En síntesis, la Sala estima que la legitimación de la Procuraduría General de la Nación, a través de sus agentes o delegados, no es absoluta ni ilimitada, sino que 15 Proferida en el proceso con radicado 25000-23-37-000-2016-02061-01(AC), M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 16 Sentencia T- 049 de 1995. 17 Sentencia T- 518 de 2003. 18 Sentencia T-007 de 1995. 19 Sentencia T-662 de 2002. 20 M.P. Alberto Rojas Ríos.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 11 se encuentra ligada a la manifestación expresa del interés público que se pretende proteger, así como a la defensa de derechos fundamentales de personas que se encuentren en estado de indefensión o que estén imposibilitadas para reclamar directamente su protección. Por consiguiente, en el caso que aquí se examina, tal y como lo dedujo la sentencia impugnada, el procurador judicial carece de legitimación para cuestionar, por vía de acción de tutela, el contenido de una decisión dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por vulneración de derechos fundamentales de terceros.
Además, como se trata del contenido de una providencia judicial, en principio, sólo puede ser discutida por los sujetos procesales —partes y terceros— que se vincularon a dicha causa y que estén reclamando la protección de sus propios derechos o, en el caso del Ministerio Público, la afectación del interés público o la afectación de derechos de una parte en imposibilidad de reclamarlos directamente.
En este caso, no se alega la afectación del interés público ni el estado de indefensión de la persona cuyos derechos pretenden protegerse, sino de un ex servidor público del que, por lo narrado en la solicitud de amparo, no se deduce la imposibilidad de reclamar de manera directa sus derechos. Aún más, el hecho de que el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho estuviera representado por apoderado judicial y que ostente la calidad de profesional del derecho21, permite inferir razonablemente que puede ejercer directamente la acción de tutela para reclamar la protección de sus garantías constitucionales o, por lo menos, que está en capacidad de justificar las razones por las cuales no lo hizo de esa forma, y en cambio sí acudió a la figura del Ministerio Público.
Recuérdese: la acción de tutela tiene como fin la protección de derechos subjetivos de carácter iusfundamental. Ello significa que quien alega la afectación debe ser su titular o es posible que otra persona los defienda en su nombre, con las limitaciones establecidas en la ley y la jurisprudencia. La calidad de sujeto activo del derecho para cuestionar una providencia judicial se determina por haber sido parte, tercero o sujeto procesal vinculado, o porque se solicitó la vinculación al proceso y esta fue negada y se discute ese hecho. 21 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del Decreto Ley 2441 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”, modificado por el artículo 3 de la Ley 6 de 1990, «[p]ara ser Registrador Municipal de Capital de departamento o de ciudad de más de 100.000 cédulas vigentes, se requieren las mismas calidades que para ser Juez de Circuito, o haber ejercido el cargo en propiedad por un término no menor de dos (2) años, o haber desempeñado cargos en la organización electoral por un término no menor de tres (3) años».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04323-01 Demandante: procurador 186 judicial I para asuntos administrativos Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Sentencia de tutela de segunda instancia 12 Por todo lo anterior, esta Subsección coincide con el fallo impugnado en cuanto concluyó que no se reúne el presupuesto de legitimación en la causa por activa, razón suficiente para confirmar dicha decisión, sin que sea necesario hacer un examen de los requisitos generales y muchos menos de las causales específicas de procedencia de la tutela, por ser la legitimación una condición previa para un examen del contenido de la sentencia enjuiciada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 13 de octubre de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de acuerdo con las razones aquí anotadas.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN AIDA PATRICIA HERNÁNDEZ SILVA Magistrada Conjuez Firmado electrónicamente MAURICIO FAJARDO GÓMEZ Conjuez Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
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