Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Incorporación según la Ley 60 de 1993. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de julio de 2021 emanada del Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda; anunciando desde ya que será confirmada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. La actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP 041498 del 2 de noviembre de 2017 y RDP 002237 del 23 de enero de 2018, a través de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho pidió: a) condenar a la entidad a reconocerle la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 30 de julio de 2015; b) aplicar los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988; c) actualizar el valor de las condenas conforme al artículo 187 del CPACA; d) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; e) condenar en costas procesales. 4.
Como sustento fáctico de sus pretensiones expuso que nació el 8 de abril de 1952 y prestó sus servicios como docente oficial en los siguientes tiempos: a) para el departamento de Boyacá, desde el 6 de mayo de 1974 hasta el 15 de febrero de 1975, por virtud del nombramiento efectuado a través del Decreto 333 del 4 de junio de 1974, 1 En adelante UGPP. 2 Índice 9 de SAMAI del Consejo de Estado. 2 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (vinculación departamental); b) entre el 17 de febrero de 1975 y el 19 de febrero de 2002 en Duitama (Boyacá) y del 20 de febrero de 2002 al 9 de julio de 2006 en Tunja, según la Resolución 1062 del 10 de marzo de 1975, expedida por el Ministerio de Educación. Sin embargo, aclaró que el vínculo nacional duró hasta el 9 de mayo de 1996, de conformidad con la Ley 60 de 1993 y la Resolución 6016 del 22 de diciembre de 1995 cuando la mencionada cartera «le entregó la educación al [d]epartamento de Boyacá». 5.
Por lo anterior, explicó que el vínculo territorial – departamental mutó a municipal a partir del 14 de diciembre de 2002, por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Tunja fue certificado en educación mediante la Resolución 2755 del 3 de diciembre de 2002 del Ministerio de Educación Nacional, que se mantuvo desde el 14 de diciembre de 2002 hasta el 9 de julio de 2006.
A partir del 10 de julio del mencionado mes y año fue trasladada al municipio de Toca (Boyacá), razón por la que su vínculo se volvió nuevamente departamental. 6. Por último, expuso que durante su ejercicio docente se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta, aunado a que «es persona pobre de conformidad con su posición social y costumbres».
Contestación de la demanda3 7. La UGPP se opuso a las pretensiones al considerar que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior teniendo en cuenta que, según los certificados del 30 de julio de 2002 y 28 de febrero de 2017 emitidos por la Secretaría de Educación de Boyacá, los tiempos que la demandante laboró como docente fueron catalogados del orden nacionalizado y nacional, respectivamente. 8.
Propuso las excepciones de fondo que tituló como «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «prescripción de mesadas» y la genérica. II. SENTENCIA APELADA 9. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante fallo del 14 de julio de 2021, negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que, si bien la docente prestó sus servicios como nacionalizada desde el 6 de mayo de 1974 hasta el 16 de febrero de 1975, por un lapso de 9 meses y 10 días, lo cierto es que el resto de su vinculación, que se extendió por más de 40 años fue del orden nacional, lo cual le impide el reconocimiento de la pensión gracia deprecada. 10.
Aclaró que no puede considerarse para estos fines el tiempo prestado con posterioridad al 10 de mayo de 1996, cuando el departamento de Boyacá fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para prestar el servicio educativo, porque para el reconocimiento de la pensión gracia se requiere el cumplimiento de la totalidad de requisitos antes de entrar a regir la Ley 91 de 1989. 3 Índice 9 de SAMAI del Consejo de Estado. 3 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Agregó que la territorialización de la educación no implica el cambio del vínculo primigenio ya que ello equivaldría a dejar sin efectos la mencionada Ley 91, que fue la que estableció cuáles docentes conservarían el derecho a la pensión gracia, fin que no buscó la Ley 715 de 2001. En ese orden, acogió la tesis de la Corte Constitucional que establece que las exigencias de edad, tiempo de servicio y buena conducta se debieron cumplir antes de 1989. 12.
Por último, se abstuvo de condenar en costas a la demandante. III. RECURSO DE APELACIÓN 13. La accionante interpuso recurso de apelación4 contra la referida sentencia argumentando que no es cierto que para tener derecho a la pensión gracia se deben haber cumplido todos los requisitos al 29 de diciembre de 1989, ello se deriva de una interpretación incorrecta de las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-143 de 2018 y desconociendo la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como el principio de progresividad en materia laboral. 14.
Por otro lado, indicó que, aunque el tiempo comprendido entre el 17 de febrero de 1975 y el 9 de mayo de 1996 es nacional, el transcurrido desde el 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002 es departamental, por virtud de la descentralización de la educación prevista en la Ley 60 de 1993. Por lo demás, reiteró que su vinculación del 14 de diciembre de 2002 al 9 de julio de 2006 mutó a municipal y, posteriormente, del 10 de julio de 2006 al 18 de febrero de 2017 volvió ser departamental conforme a la Ley 715 de 2001 ya que fue trasladada al municipio de Toca (Boyacá), el cual no es certificado.
Por ende, dichos tiempos son válidos para el reconocimiento de la pensión solicitada. 13. Sobre este punto, precisó que la anterior conclusión también encuentra respaldo en que los dineros con que se le pagaron los salarios provenían del Sistema General de Participaciones, los cuales no son recursos nacionales, sino que son una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales. 14.
Además, porque estos razonamientos evidencian que en este caso operó una sustitución patronal por mandato normativo legal, aunado a que el a quo no valoró adecuadamente las pruebas incurriendo en un defecto fáctico, en especial, en loque respecta al Acta de Entrega de la Administración de la Educación del 14 de diciembre de 2002 suscrita por el gobernador de Boyacá y el alcalde de Tunja.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 2 de junio de 20225 se admitió el recurso de apelación y se informó a la demandada que tenía hasta la ejecutoria de esa providencia para pronunciarse sobre la alzada. Así mismo, se indicó que el agente del Ministerio Público 4 Índice 9 del aplicativo SAMAI de Consejo de Estado. 5 Índice 3 de SAMAI del Consejo de Estado. 4 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co podría emitir concepto hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo. 16.
Vencido el plazo indicado, la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio6. V. CONSIDERACIONES Competencia 17. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 18. Revisados los argumentos expuestos en el escrito de apelación7, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó la demandante mutó a territorial con ocasión al proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede computarse para acceder a la pensión gracia y ante ese escenario correspondería verificar si se acreditaron todos los demás requisitos para el reconocimiento conforme a la Ley 114 de 1913 y sus normas concordantes. Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 19. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que prestaran servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años.
Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. 20. Esta Corporación8 señaló que el propósito de esta pensión «fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 21.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio 6 Índice 10 ibidem. 7 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 5 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 22.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 23. El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas concordantes. 24.
La Corte Constitucional a través de la sentencia C – 489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma mencionada, en el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 25.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19979, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los maestros nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 26.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 201810, el Consejo de Estado estableció pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 27.
Finalmente, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202211, esta Corporación reafirmó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia si acreditan una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplen con los requisitos legales. Caso concreto 28. El a quo negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no acreditó el cumplimiento de todos los requisitos legales para gozar de la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989 y debido a que no cuenta con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado puesto que la mayoría de su labor docente la ejerció en plazas del orden nacional. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 7 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. En cuanto al primer reparo, debe reiterarse que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 202212, fijó la siguiente regla jurisprudencial: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 30.
Con base en lo anterior, la Subsección no acoge el argumento del Tribunal Administrativo de Boyacá por el cual denegó las pretensiones de la demanda, exigiendo que la actora debía reunir la totalidad de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia antes del 29 de diciembre de esa anualidad, pues es criterio unificado en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que estos tiempos pueden acreditarse antes y después del 31 de diciembre de 1980 y así se atenderá en este fallo. 31.
Aclarado lo anterior, la Sala resolverá el segundo reparo con fundamento en los siguientes hechos probados: i) La señora Rosa Ana Ortega de Rodríguez nació el 8 de abril de 195213, es decir, cumplió 50 años el 8 de abril de 2002. ii) El 4 de junio de 1974, fue nombrada por el gobernador de Boyacá mediante el Decreto 33314, como profesora de tiempo completo en la Escuela Normal Departamental Mixta de Saboyá, posesionada el 6 de mayo de esa anualidad ante el alcalde municipal del aludido ente territorial.15 iii) De igual modo, obra en el plenario Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 28 de febrero de 2017 por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá, en el que se anotó que la vinculación que la actora tuvo con dicho departamento desde el 6 de mayo de 1974 al 15 de febrero de 1975 fue del orden nacionalizado16. iv) Así mismo, obra el certificado de historia laboral emitido por la Secretaría de Educación de Boyacá del 28 de febrero de 201717, en el que se dejó por sentado que el vínculo que la demandante tuvo con dicho ente territorial desde el 17 de febrero de 1975 hasta la fecha en que se expidió tal documento fue del orden nacional. v) No obstante, se aclara que en el plenario no obran copias de las Resoluciones 1062 del 10 de marzo de 1975 y 19156 del 3 de octubre de 1982, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 11 de agosto de 2022, emitida dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017). 13 Páginas 13 y 61(cédula de ciudadanía), y 58 (registro civil de nacimiento 11252958), del archivo «ED_CUADERNO02NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_03ANEXOSDEMANDA(.pdf)», visible en el índice 9 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 14 Páginas 72 al 79 ibidem. 15 Página 80 ibidem 16 Páginas 62 y 63, ibidem. 17 Páginas 64, 65 y 66, ibidem. 8 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por medio de las cuales la demandante fue nombrada en el Colegio Tadeo Prieto de Duitama y se realizó un traslado en la misma ciudad, respectivamente; ni de los Decretos 348 del 20 de febrero de 2002 y 637 del 5 de julio de 2006, con los que se trasladó a la maestra a la ciudad de Tunja y posteriormente al municipio de Toca (Boyacá).
Por lo tanto, para determinar los tiempos laborados y el tipo de vinculación, la Sala presumirá como veraz la información que reportan las precitadas certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá. 32. Así pues, en atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante al no demostrar el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial o nacionalizada. 33.
En efecto, se encuentra acreditado que, si bien la accionante ocupó una plaza docente del orden nacionalizado, en virtud de la designación efectuada por el Decreto 333 del 4 de junio de 197418, este vínculo finalizó el 15 de febrero de 1975. Después, ocupó ininterrumpidamente cargos como docente nacional desde el 17 de febrero de 1975 hasta el 28 de febrero de 2017 (fecha en la que se emitió el referido certificado de historia laboral), tiempo que no puede sumarse para el alegado reconocimiento de la pensión gracia. 34.
Lo anterior significa que, a partir del 17 de febrero de 1975, la profesora entabló una relación legal y reglamentaria con el Ministerio de Educación Nacional, es decir, que inició una vinculación como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con el nombramiento realizado por medio de la Resolución 1062 del 10 de marzo de 197519, situación que se mantuvo con la expedición del Decreto 637 del 5 de abril de 200620, sin que se advierta solución de continuidad en la prestación del servicio pues entre esas dos fechas se presentaron novedades administrativas sin solución de continuidad, como son, traslados, nombramiento en periodo de prueba y cambios de sueldo; pero, se insiste, de forma continua. 35.
Ahora, la demandante reparó que, a partir del 10 de julio de 1996 y por virtud de la Ley 60 de 1993, ostenta una vinculación del orden territorial departamental y municipal que se extendió hasta el 2017 (año en el que se expidió el certificado de historia laboral aportado), circunstancia que le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 36.
Sin embargo, esta Sala21 ha reconocido que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en 18 Páginas 35 al 37 ibidem. 19 Información tomada del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral visible en las páginas 64, 65 y 66, ibidem, toda vez que no fueron allegadas copias de los actos de nombramiento diferentes al Decreto 333 de 1974. 20 Ibidem. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001- 23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 9 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200122).
En ese sentido, resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la accionante. 37.
Ahora bien, el artículo 6° de la mencionada ley dispuso lo siguiente: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […] 38.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 39. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor23.
Entonces, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 40.
Al tiempo que, debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 41.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación —mediante la Resolución 1062 del 10 de marzo de 1975— se mantuvo 22 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 23 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 10 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incólume al no existir ruptura del vínculo laboral24.
En consecuencia, el lapso laborado a partir del 17 de febrero de 1975 no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado. Esto por cuanto, en gracia de discusión, solo los períodos laborados entre el 6 de mayo de 1974 al 15 de febrero de 1975 resultarían válidos para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculada como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; sin embargo, no es suficiente para colmar el requisito temporal exigido por la norma. 42.
Por las mismas razones, no tiene vocación de prosperidad al reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, en gracia de discusión, la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la parte demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 43. Para finalizar, tampoco le asiste razón al argumento de apelación según el cual el tribunal incurrió en un defecto fáctico al no haber valorado el «Acta de Entrega de Entrega de la Administración de la Educación» del 14 de diciembre de 2002, suscrita por el gobernador de Boyacá y el alcalde mayor de Tunja, pues el a quo sí valoró tal circunstancia; empero, tal como lo advirtió dicha colegiatura25 y se ha reafirmado en este fallo, el hecho de que la administración de las plantas de personal fueran cedidas a las entidades territoriales certificadas en educación no implicó un cambio en la naturaleza de la vinculación. Condena en costas en segunda instancia 44.
A partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, el legislador precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 45. Realizada la valoración preceptuada en la norma citada, no se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación, pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. VI. DECISIÓN 46. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 24 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985– 2018). 25 Página 30 de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 11 Radicado: 15001 23 33 000 2019 00256 01 (0445-2022) Demandante: Rosa Ana Ortega de Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de julio de 2021 expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Rosa Ana Ortega de Rodríguez contra la UGPP.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.