www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructor del SENA.

Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia dictada el 3 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2-2016-007998 del 21 de junio de 2016 expedido por la Dirección Regional Antioquia del SENA, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 16 de marzo de 2011 hasta el 11 de diciembre de 2015 y el pago de las acreencias laborales y prestacionales consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructor. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) declarar la existencia de un vínculo laboral entre él y la demandada, durante el período mencionado, sin solución de continuidad; ii) pagar a su favor las prestaciones sociales que se habrían causado1 y reintegrar los valores que asumió por concepto de aportes a seguridad social; iii) de manera subsidiaria, reconocer una indemnización que compense «los derechos y pensiones» a los que habría accedido como empleado público, más la indemnización moratoria; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y v) condenar en costas a la entidad accionada. 1 Cesantías, prima de servicios, vacaciones, subsidio familiar, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de vida cara, prima quinquenal, auxilio de alimentación, bonificación de recreación, bonificación por servicios prestados, indemnización por despido injusto, sanción moratoria por no consignación de cesantías e «indemnización moratoria desde que finalizó la relación que unió a las partes».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado infringió normas superiores2 e incurrió en falsa motivación, teniendo en cuenta que celebró varios contratos de prestación de servicios con la demandada, en el marco de los cuales prestó un servicio de manera personal y remunerada, bajo continuada subordinación, de suerte que tiene derecho al reconocimiento de una relación de trabajo y al pago de la indemnización consecuente.

Contestación de la demanda 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones argumentando que el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autoriza la celebración de contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de las entidades públicas, cuando estas no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 5.

Indicó que el actor percibió honorarios a cambio del cumplimiento del objeto contractual; adelantó sus tareas con autonomía, pues no atendía «imposiciones subordinadas», sino el cumplimiento de los compromisos adquiridos; y conocía la naturaleza de su vinculación, por lo que actúa de mala fe al pretender derivar efectos laborales de ella. 6.

Manifestó que en la prestación del servicio no existió subordinación, sino coordinación porque las actividades exigían cierta programación; y que los empleados del SENA son servidores públicos vinculados a través de nombramiento por resolución, no mediante contrato de trabajo. 7. En ese contexto, propuso las excepciones de «inexistencia de relación laboral», «inexistencia de subordinación y relación contractual independiente entre las partes», pago, buena fe exenta de culpa, falta de causa para pedir, «inexistencia de la obligación por parte del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA», temeridad y mala fe, prescripción y las demás que resulten probadas.

Sentencia apelada 8. Mediante sentencia del 3 de noviembre de 2020, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque no se demostró la continuada subordinación durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios. 9. Puso de presente que los contratos se ejecutaron de manera interrumpida y varios de ellos por términos inferiores a los plazos pactados, de lo cual se desprende que el actor no laboró de forma continua como instructor del SENA. 2 Artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 25, 40.7, 42, 44, 48, 53, 83, 90 y 125 de la Constitución Política; 1, 5, 8, 12 y 17 de la Ley 6.ª de 1945; 22, 23, 24, 37, 38, 43, 44, 45, 47, 55, 56, 64 (numerales 1 y 2) y 65.1 del Código Sustantivo del Trabajo; 32 de la Ley 80 de 1993; 5, 6, 8, 9, 11 y 14 del Decreto 3135 de 1968; 1, 2, 3, 5, 8, 13, 16, 17, 20, 21, 24, 25, 32, 33, 40, 42, 52, 58, 59 y 60 del Decreto 1045 de 1978; y la Ley 4.ª de 1992.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 10. Indicó que el demandante no demostró que siguió trabajando durante los períodos de interrupción entre un contrato y otro, ni que las tareas que cumplió estaban asignadas a los empleados de planta en igual forma. 11.

Consideró que el accionante realizó sus actividades conforme a las condiciones propias del objeto convenido, las cuales no reflejan subordinación, sino coordinación, dada ausencia de pruebas como memorandos, comunicaciones, circulares, imposición de reglamentos internos o el desarrollo de procesos disciplinarios o sancionatorios. 12.

Decidió condenar en costas de primera instancia al actor, con base en el numeral 1 del artículo 365 del CPACA. Recurso de apelación 13. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación argumentando que las labores de instructor ejecutadas se desarrollaron en las instalaciones de dicha entidad, con los elementos que esta proveía, y correspondían a la actividad misional del SENA, las cuales encajan en aquellas que la jurisprudencia ha identificado como propias de la labor docente, que se prestan de manera personal y subordinada. 14.

Sostuvo que el servicio se prestó de forma personal (pues no se podía designar reemplazo sin autorización de la demandada) y permanente, entre el 16 de marzo de 2011 y el 11 de diciembre de 2015. 15. Adujo que hubo subordinación porque las tareas se cumplieron en los lugares y horarios asignados por los coordinadores y/o supervisores asignados por la entidad accionada, hecho que está demostrado con el diagrama de horarios generado por el aplicativo Sofía Plus y lo expuesto en el interrogatorio de parte, de donde surge que su actividad estaba sujeta a controles y que debía llenar planillas y rendir informes, además de permanecer en el aula de clases e informar sobre dificultades para asistir al lugar de trabajo. 16.

Destacó que las labores desarrolladas no eran ocasionales ni ajenas al «objeto social» del SENA, si se tiene en cuenta que el cargo de instructor estaba previsto en la planta de personal y quienes lo ejercían recibían iguales órdenes y cumplían las mismas funciones. 17. Manifestó que la entidad demandada le entregó un carné que lo identificaba como instructor y le permitía acceder a los servicios que esta prestaba a sus funcionarios y contratistas. 18.

Señaló que recibía una contraprestación mensual por sus servicios, la cual estaban señalada en cada uno de los contratos. Intervención en segunda instancia 19. En sus alegatos, el actor reiteró los argumentos que expuso en la demanda y en el recurso de apelación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 20.

A su turno, la entidad accionada indicó que no existe prueba de la subordinación, teniendo en cuenta que el demandante realizó sus tareas según su preparación y especialización, y tuvo autonomía para desarrollar y fijar los horarios de enseñanza, de acuerdo con la programación coordinada por aquella. Además, la actividad convenida fue temporal y se contrató por el tiempo necesario. 21.

Por su parte, el ministerio público no rindió concepto en esta instancia. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 22. La Sala debe definir si el actor demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. El caso concreto 23.

De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, el demandante suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con la entidad accionada: Contrato Plazo Objeto 000702 del 16 de marzo de 20113 3 meses y 17 días contados desde el 16 de marzo de 2011 Servicios personales para la ejecución de acciones de formación profesional titulada y formación complementaria en el área de servicios administrativos, financieros y de transporte 001220 del 13 de julio de 20114 4 meses y 29 días contados desde el 18 de julio de 2011 Servicios personales para impartir formación profesional integral en el área de servicios administrativos, financieros y de transporte 000337 del 24 de enero de 20125 5 meses y 4 días contados desde el 27 de enero de 2012 Servicios personales para impartir formación profesional integral para el trabajo al nuevo talento humano en el nivel técnico profesional (formación titulada) en el área de servicios administrativos, financieros y de transporte 001762 del 14 de julio de 20126 5 meses contados desde el 16 de julio de 2012 Servicios personales para impartir formación profesional integral para el trabajo al nuevo talento humano en el nivel técnico profesional (formación titulada) en el área de servicios administrativos, financieros y de transporte 001853 del 23 de enero de 2013, más adición y prórroga7 10 meses y 21 días contados desde el 23 de enero de 2013 Servicios personales para impartir formación profesional integral para el trabajo al nuevo talento humano en el nivel tecnológico (formación titulada) en el área de servicios administrativos, financieros y de transporte 001857 del 21 de enero de 2014, más prórroga8 10 meses y 22 días contados desde el 21 de enero de 2014 Servicios personales para impartir formación profesional integral para el trabajo al nuevo talento humano en el nivel tecnológico (formación titulada) en el área de teleinformática, artes gráficas e industrias creativas, servicios administrativos, 3 Folios 47 a 51.

Certificación expedida el 28 de diciembre de 2015 por el subdirector del Centro de Servicios y Gestión Empresarial del SENA, Regional Antioquia. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 financieros y de transporte, turismo, alimentos y bebidas 001963 del 26 de enero de 2015 (cedido al demandante el 26 de febrero de 2015)9 9 meses y 16 días contados desde el 2 de marzo de 2015 Servicios personales para impartir formación profesional integral para el trabajo al nuevo talento humano en formación titulada y/o complementaria en las áreas de servicios de transporte y logística de transporte 24.

Quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales e interrogatorio de parte)10, la Sala concluye que el accionante no acreditó dicho elemento por las siguientes razones: 25.

Por un lado, las pruebas documentales (contratos de prestación de servicios, informes de supervisión y ejecución de actividades, etc.) dan cuenta de que el demandante se desempeñó como instructor del SENA entre marzo de 2011 y diciembre de 2015, de manera interrumpida, a cambio de unos honorarios, y sus tareas estaban relacionadas con la formación sobre actividades de tránsito y conducción de vehículos, principalmente. 26.

Por otro lado, en el interrogatorio de parte que se llevó a cabo en la audiencia de pruebas celebrada el 6 de octubre de 2017, el demandante relató que realizaba sus actividades de acuerdo con la programación que le entregaba la Coordinación Académica a través de un instructor-dinamizador; que debía cumplir un horario no inferior a 8 horas diarias (40 horas semanales), pero algunas veces trabajaba por más tiempo; que durante la ejecución de los contratos debía seguir las instrucciones del supervisor, el dinamizador, el coordinador académico, el director del centro y el jefe misional; que impartía sus clases de acuerdo con el modelo de formación constructivista que definía la entidad demandada; que en el cumplimiento de sus tareas seguía los lineamientos que le impartía el SENA, pero en el aula de clases tenía flexibilidad para identificar el estilo de aprendizaje de cada estudiante y así acercarlo al conocimiento; que le hicieron llamados de atención en tanto le preguntaron por qué no asistió en algunas ocasiones, pero nunca hubo un procedimiento administrativo o disciplinario; que los contratos se interrumpían durante los períodos de vacaciones de los aprendices; y que debía atender las inducciones de los estudiantes y «adecuar en lo específico» los proyectos que le entregaba la Coordinación Académica para desarrollar con los estudiantes. 27.

En este punto, la Sala debe recodar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»11. 9 Ibidem. 10 En el proceso no se practicaron testimonios. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 28. Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción del actor en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones indiciarias de subordinación como llamados de atención, imposición de reglamentos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc12. 29.

Aunque en el recurso de apelación y en el interrogatorio de parte se indicó que el demandante debía presentar informes periódicos de ejecución de actividades, registrar información en el aplicativo Sofía Plus, cumplir un número de horas de enseñanza, atender lineamientos institucionales del SENA, presentar proyectos académicos, participar en las inducciones a los aprendices y asistir a reuniones de coordinación de las tareas, tales compromisos son manifestación del principio de coordinación13, mas no de subordinación, pues se trataba de un entendimiento entre ambas partes para organizar el desarrollo de las actividades y la entrega del producto convenido, en las condiciones requeridas. 30.

Fue el propio accionante quien manifestó que contaba con flexibilidad para identificar el estilo de aprendizaje de los estudiantes y definir la estrategia que los acercara de mejor manera al conocimiento, lo cual significa que gozaba de autonomía para establecer el modo de enseñar, característica que no se desdibuja automáticamente en razón a los lineamientos o pautas generales que trazaba la entidad demandada con el propósito de garantizar la prestación del servicio en los términos que lo demandaba y por lo cual adelantó la contratación. 31.

Adicionalmente, en el expediente no aparecen acreditados llamados de atención al demandante ni el ejercicio de alguna facultad disciplinaria o correctiva por parte de la entidad accionada. Si bien el actor hizo referencia a algunos «llamados de atención» que habría recibido en las ocasiones en que no asistió a impartir las clases, lo cierto es que no existe prueba de ello; además, una situación como esas no es significativa de subordinación, sino del principio de coordinación visto desde el interés porque el servicio contratado se prestara efectivamente, teniendo en cuenta que los aprendices eran convocados a recibir los conocimientos en determinados momentos, de suerte que la inasistencia del instructor podía entorpecer ese cometido. 32.

Por otra parte, aunque la entidad haya facilitado sus instalaciones y algunos elementos (entre ellos un carné)14 para la ejecución del objeto contractual, lo cierto es que las tareas ejecutadas justificaban dicha coordinación para alcanzar el fin pretendido, es decir, la enseñanza en condiciones óptimas. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013- 001143-01 (1317-2016). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019). 14 Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, el magistrado sustanciador del proceso negó la incorporación del carné como prueba en segunda instancia. Índice 10 de SAMAI.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 33. Al respecto, esta corporación ha valorado tal circunstancia en distintas oportunidades15 y ha precisado que la prestación del servicio en la sede de la entidad, con los implementos que esta provee, no implican necesariamente una continuada subordinación, pues el contexto puede demandar la realización de las tareas en ciertas condiciones, sin que pueda hablarse de un control o direccionamiento de la entidad contratante sobre la actividad del contratista, a tal punto que este vea comprometida su autonomía. 34.

Si bien el actor manifestó en el interrogatorio que recibía órdenes del supervisor, el dinamizador, el coordinador académico, el director del centro y el jefe misional, en su exposición no precisó cuáles eran esas instrucciones, en qué contexto las recibía, con qué propósito y frecuencia, etc. En tal escenario, no existe suficiente certeza y claridad sobre las condiciones de tiempo, modo y lugar en que esa circunstancia se habría presentado. 35.

Finalmente, la entidad accionada certificó que entre los años 2011 y 2015 «existió personal con el cargo de docente instructor en [el] Área de Transporte»16; no obstante, el actor no demostró que ejecutaba los objetos contractuales en igualdad de condiciones a aquellos. Asimismo, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autoriza la celebración de contratos de prestación de servicios cuando la entidad pública no tenga suficiente personal con conocimientos especializados o técnicos para desarrollar las respectivas actividades de administración o funcionamiento17, supuesto que quedó consignado en las justificaciones de todos los contratos celebrados y en sus estudios previos18. 36.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio, se confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones. Condena en costas 37. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva19 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 38. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el 15 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019). 16 Folio 872. 17 Al respecto, ver: Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997. 18 Índices 32, 33 y 34 de SAMAI. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, expediente 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02368-01 (0494-2021) Demandante: Wilson López Londoño consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta corporación. 39.

En el presente caso, el demandante promovió el recurso de apelación con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia en su contra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.