CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Demandados: Presidencia de la República y otros Tema: Solicitud de protección individual / Reserva del nombre / Carencia actual de objeto por hecho superado / Falta de legitimación por activa de algunas entidades demandadas SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA 1.
La acción de tutela El señor Harold promueve acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección y la Procuraduría General de la Nación, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la libertad de expresión, a la participación democrática y a la seguridad personal de los líderes. 1.1.
Pretensiones En protección de los derechos reclamados depreca: 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida e integridad personal, libertad de opinión, libertad de expresión y participación democrática, al igual que los que considere el despacho vulnerados o amenazados.
SEGUNDO: ORDENAR a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, al Ministerio de Defensa, la Unidad Nacional de Protección (UNP), y a la Procuraduría General de la Nación, adopten las medidas pertinentes con la asignación de un esquema de protección individual, sin barreras que impidan su materialización en el marco de sus competencias.
TERCERO: ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación que investigue y esclarezca los hechos ocurridos el 31 de marzo de 2023 y el 29 de agosto de 2023 que ocasionaron la violación de los derechos fundamentales vulnerados y/o amenazados.
CUARTO: ORDENAR al Ministerio del Interior y Procuraduría General de la Nación que instalar una mesa territorial de garantías de libertad de prensa en el departamento de Sucre en el marco de la jornada electoral 2023 dada la complejidad de la actividad política que por años se vive en Sucre y Sincelejo, con el fin de identificar factores de riesgo, formular recomendaciones y adoptar medidas que contribuyan a prevenir, proteger y rodear de plenas garantías a quienes defienden derechos humanos, líderes sociales y comunales. 1.2.
Hechos de la solicitud El accionante señaló como hechos relevantes, los siguientes: i) El señor Harold es candidato al concejo municipal de XXX por el partido XXX veedor y miembro principal de la junta directiva de la veeduría XXX, así como líder social y fundador del movimiento XXX. En virtud de sus actividades, ha denunciado distintas irregularidades que se presentan en dicho municipio y en el departamento de Sucre. ii) El 31 de marzo de 2023, recibió amenazas de muerte provenientes de un número de celular, intimidaciones que se repitieron el 29 de agosto de igual anualidad, circunstancia que puede ser corroborada a través de las denuncias presentadas bajo el número de radicado SPOA 700016001037202300249 iii) Desde hace años, a raíz de las constantes amenazas efectuadas a través de distintos medios, ha requerido la salvaguarda de la Unidad Nacional de Protección, sin embargo, solo le han practicado un estudio de situación de riesgo que le genera preocupación, ante el inminente peligro que corre su vida. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Solicitó a la Fiscalía 17 Local de Sincelejo -Unidad de Vida e Integridad Personal investigar las amenazas recibidas y oficiar a la Policía Nacional, a la Unidad Nacional de Protección, a la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana de Sincelejo y otros con el fin de que se realizara un estudio de seguridad para garantizar su vida. v) Hasta la fecha de la presentación de la acción de tutela las entidades accionadas, especialmente la Unidad Nacional de Protección, no han dado respuesta alguna a su situación, a pesar de requerir medidas inmediatas de protección por su condición de veedor, líder social y candidato al concejo. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante Luego de efectuar un análisis de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, abordó la legitimación en la causa por pasiva de las entidades demandadas y al efecto señaló: i) «La Presidencia de la República en cabeza del Gobierno Nacional, según el artículo 188 de la Constitución política, el presidente debe cumplir la Constitución, las leyes y se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos». ii) «Según el artículo 1 del Decreto 2893 de 2011, el Ministerio del Interior, entidad del nivel central, tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes, programas y proyectos en materia de derechos humanos, derecho internacional humanitario, integración de la Nación con las entidades territoriales, seguridad y convivencia ciudadana, asuntos étnicos, población LGTBI, población vulnerable, democracia, participación ciudadana, acción comunal, entre otros; a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo». 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) «La Fiscalía General de la Nación es responsable, pues según el Decreto 898 de 2017, a través de la Unidad Especial de Investigación es la encargada del desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo tiene a su cargo». iv) «El Ministerio de Defensa Nacional, pues según el artículo 1.° del Decreto 1512 del 2000 es la entidad que tiene a cargo la orientación, control y evaluación del ejercicio de las funciones de los organismos y entidades que conforman el Sector Administrativo de Defensa Nacional». v) «La Unidad Nacional de Protección, el Decreto 4065 de 2011 consagra que es la entidad encargada de la prestación del servicio de protección y, por tanto, debe: definir las medidas de protección que sean oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, atendiendo a los niveles de riesgo identificados; hacer seguimiento y evaluación a la oportunidad, idoneidad y eficacia de los programas y medidas de protección implementadas, así como al manejo que de las mismas hagan sus beneficiarios y proponer las mejoras a que haya lugar; y, realizar diagnósticos de riesgo a grupos, comunidades y territorios, para la definición de medidas de protección, en coordinación con los organismos o entidades competentes». vi) «La Procuraduría General de la Nación pues, según el Decreto Ley 262 de 2000, artículos 7 Numerales 11 y 16 artículos 23, 26, establece que la Procuraduría General de la Nación, es la entidad encargada de formular políticas generales y criterios de intervención en materia de control disciplinario con fines preventivos, de promoción y protección de defensa de derechos humanos». 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A renglón seguido, reiteró que por su situación de líder social, veedor y candidato al concejo municipal de Sincelejo se está en presencia «presuntamente» de la vulneración de su derecho a la vida dadas las amenazas de que ha sido objeto, y a pesar de solicitar protección ante la Unidad Nacional de Protección, a la fecha, no ha sido notificado de procedimiento administrativo alguno. Finalmente, solicitó «mantener bajo reserva mis datos, debido al alto riesgo que actualmente enfrent[o], que podría exacerbarse al momento de que las personas por los hechos aquí mencionadas conozcan las acciones que se adelantan para la protección de los derechos fundamentales». 1.4.
Actuación procesal Por auto del 19 de octubre de 2023 se admitió la acción y se ordenó notificar como demandados a la Presidencia de la República, a la Nación- Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección, a la Fiscalía General de la Nación, a la Fiscalía 17 Local de Sincelejo - Unidad de Delitos contra la Vida e Integridad Personal, Libertad, Integridad y Formación Sexuales e Integridad Moral y a la Procuraduría General de la Nación, para que en el término de tres días rindieran el respectivo informe; la medida provisional solicitada de iniciar de manera inmediata la evaluación de riesgo a efectos de proceder con las medidas preventivas de protección, no fue decretada. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. La delegada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,1 Carolina Jiménez Bellicia, consideró que la solicitud de amparo era improcedente debido a que esa entidad no tiene la competencia para otorgar o mejorar los esquemas de protección a las personas que ejercen compromisos sociales o sindicales, función que recae en la Unidad Nacional de Protección. 1 Expediente digital de tutela. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aclaró que comprende la situación de riesgo que afrontan las personas que ejercen labores sociales en el país y que su protección es esencial para el correcto desarrollo de la sociedad y alcanzar la paz real, sin embargo, no tiene la facultad para atender los reclamos presentados por el señor Harold.
Concluyó que carece de legitimación en la causa por activa pues no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante. 1.5.2. El jefe de la oficina asesora jurídica de la Unidad Nacional de Protección - UNP, Daniel Augusto Jorge El Saieh Sánchez, resaltó que desde el año 2023 ha sido garante de los derechos fundamentales del señor Harold, calidad en la cual adelantó inicialmente el estudio de nivel de riesgo una vez acreditó pertenecer a una de las poblaciones objeto del programa que lidera esa entidad -numeral 2.º del artículo 2.4.1.2.6. del Decreto 1066 de 2015-,2 por lo que se dio inicio a la respectiva ruta ordinaria de protección contenida en dicha normatividad.
Señaló que los estudios de riesgo adelantados los llevó a cabo el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo -CTAR, tomando como base la matriz que ha arrojado el instrumento estándar de valoración del riesgo individual, el cual fue avalado por la Corte Constitucional mediante Auto 266 de 2009. En ese orden de ideas, manifestó que la CTAR adelantó el estudio al señor Harold mediante orden de trabajo OT 572517, calificado como extraordinario, con ponderación de la matriz baja de 51,11%, se impartieron las recomendaciones del caso3 y se implementaron las medidas de protección. Dichas sugerencias fueron adoptadas por 2 Artículo 2.4.1.2.6.
Protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo. Son sujetos de protección en razón del riesgo: […] 2.Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos. 3 Dado los datos sensibles que contiene dicha acta, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24 de la Ley 1755 de 2017, 2.4.1.2.2. numeral 13 y 2.4.1.2.47 numeral 3.° del Decreto 1066 de 2015, la información contenida en dicho escrito goza de reserva legal. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la UNP a través de Resolución 7551 del 12 de octubre de 2023, notificada en debida forma al accionante.
El 18 de octubre de 2023, el señor Harold suscribió el acta de implementación, vinculación, reposición y/o no aceptación de las medidas de protección, aclaró que las medidas de protección tienen una temporalidad inicial de doce meses. Conforme a lo expuesto, solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, pues al accionante se le implementaron las medidas de protección acordes con lo manifestado por el Comité de Coordinación y Recomendación de Medidas en el Proceso Electoral -CORMPE y la Resolución 7551 de 2023. 1.5.3.
La jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior,4 Luz Yolima Herrera Martínez, señaló que verificados los hechos y pretensiones que originaron la acción de tutela, solicita su desvinculación por no tener relación alguna con la presunta vulneración de los derechos cuyo amparo se solicita. Respecto de la pretensión cuarta del libelo tutelar -instalar una mesa territorial de garantías de libertad de prensa en el departamento de Sucre en el marco de la jornada electoral de 2023-, manifestó que a través de la Resolución 1809 del 10 de octubre de 2023, se designaron funcionarios de enlace -en los 32 departamentos y en Bogotá- para garantizar el normal desarrollo de las elecciones de autoridades y corporaciones públicas territoriales del 29 de octubre de 2023, con la función de trabajar articuladamente con las demás autoridades, ciudadanía e intervinientes en dicho proceso electoral y ofrecer garantías plenas para el eficaz desarrollo de los comicios y el adecuado ejercicio de la actividad política y el sufragio. 1.5.4.
La Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Fiscalía 17 Local de Sincelejo - Unidad de Delitos contra la Vida e Integridad Personal, Libertad, Integridad y Formación Sexuales e Integridad Moral,5 a pesar 4 Expediente digital de tutela. 5 Expediente digital de tutela. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de haber sido notificadas del presente trámite para que rindieran el informe correspondiente, guardaron silencio. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto de acuerdo con lo previsto en el numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, que prevé que «[l]as acciones de tutela dirigidas contra actuaciones del Presidente de la República [ ] serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado». 2.2.
Problema jurídico Consiste en determinar si las autoridades accionadas vulneraron al accionante los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la libertad de expresión, participación democrática y seguridad personal de los líderes, por presuntamente haber omitido en cumplimento de sus funciones, efectuar un estudio de riesgo que le permita gozar de manera efectiva de un esquema de seguridad que haga frente a posibles amenazas futuras contra su vida, así como adelantar las investigaciones penales pertinentes contra sus perpetradores. 2.3.
Cuestión previa Sea lo primero advertir que el tutelante impetra, para efectos de salvaguardar su derecho a la intimidad, se omita en las providencias que se emitan en este asunto constitucional los datos que permitan su individualización, habida cuenta del alto riesgo que actualmente enfrenta, el que a su juicio «podría exacerbarse al momento de que las personas por los hechos aquí mencionadas conozcan las acciones que se adelantan para la protección de los derechos fundamentales».
Con el fin de atender el precitado requerimiento, cabe anotar que el artículo 228 de la 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política consagra el principio de publicidad de las decisiones judiciales, al estipular que las «actuaciones [adoptadas por la administración de justicia] serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial».
Por su parte, el artículo 5.° de la Ley 1581 de 20126 define los datos sensibles como «aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos».7 De igual modo, la Corte Constitucional8 ha indicado que si bien la garantía superior a la intimidad constituye una limitante al principio de publicidad de las decisiones judiciales, su aplicación corresponde a un ejercicio de proporcionalidad.
En ese orden de ideas, en atención a que de conformidad al informe rendido por la Unidad Nacional de Protección -UNP, el accionante fue calificado como de riesgo extraordinario9 dada su condición poblacional de dirigente, representante o activista de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos, la cual ostenta por ser líder social en el municipio de Sincelejo – Sucre, además esa entidad evidenció que cumplía con los criterios establecidos por la Sentencia T-339 de 2010, razón por la cual era procedente activar el deber de protección del Estado ante la existencia de una manifestación que hace suponer que la integridad de la persona corre peligro, ello en un contexto de orden público en donde se tiene identificada la presencia del Grupo Armado Organizado Clan 6 «Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales». 7 La Corte Constitucional en auto A334 de 2021 señaló: «Dicha norma fue estudiada de manera automática y previa en la sentencia C-748 de 2011 [ ].
En dicho juicio, se consideró que la norma se adecúa a la jurisprudencia constitucional, “siempre y cuando no se entienda como una lista taxativa, sino meramente enunciativa de datos sensibles, pues los datos que pertenecen a la esfera íntima son determinados por los cambios y el desarrollo histórico” [ ]. En ese sentido, se evidencia que, aun cuando la lista prevista en el artículo 5.° de la Ley 1581 de 2012 no es taxativa, la enunciación de la misma hace referencia a datos que pueden ser utilizados para fines discriminatorios». 8 Corte Constitucional, Auto A-334 de 24 de julio de 2021. 9 Resolución 7551 de 2023, proferida por la Unidad Nacional de Protección. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Golfo y bandas delincuenciales, se estima indispensable mantener su nombre en reserva, por lo que se accederá a tal petición. En tal virtud se procederá a la sustitución del nombre real del accionante por uno ficticio y se omitirá la mención de datos sensibles para los efectos indicados, para lo cual se prevendrá a la Secretaría General de esta corporación que suprima los datos que permitan la identificación del accionante y mantener la reserva en protección a su derecho a la intimidad en esta actuación y en las posteriores a la expedición de esta sentencia de tutela, todo lo anterior como consecuencia del alcance que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dado al concepto de dato sensible.10 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de este medio de amparo, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones ordinarias que se encaminan igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.
Por ello, el artículo 6.º numeral 1.° del Decreto 2591 de 1991, establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 10 Sobre el particular, el Auto A241 de 2011 sostuvo que «[c]on la finalidad de proteger los derechos a la intimidad y habeas data de quienes intervienen en los procesos constitucionales, la Corte ha sostenido que en las providencias judiciales deben suprimirse las identidades de las partes e intervinientes para evitar la divulgación de datos sensibles», Para tal efecto, citó la Sentencia T-729 de 2002 en la cual se señaló que los datos sensibles son la «información reservada, que por versar igualmente sobre la información personal y sobre todo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular -dignidad, intimidad y libertad- se encuentra reservada a u órbita exclusiva y no puede ser siquiera ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. «Cabría mencionar aquí la información genética y los llamados datos sensibles o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona etc». 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia de la Corte Constitucional11 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observación estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado.
También es viable el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.5.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.5.1. El 24 de agosto de 2023, a través de Oficio OFI22-00086327/GFPU13050000 el asesor de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales de la Presidencia de la República remitió al director de la Unidad Nacional de Protección, en el marco de sus competencias, la solicitud de protección elevada por el señor Harold.12 2.5.2.
El 24 de agosto de 2023, a través de Oficio OFI22-00086337/GFPU13050000 el asesor de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales de la Presidencia de la República envió al Fiscal General de la Nación 11 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras muchas. 12 Índice SAMAI 10 HTTPS://SAMAI.CONSEJODEESTADO.GOV.CO/VISTAS/CASOS/LIST_PROCESOS.ASPX?GUID=1100103150002023062100011 00103 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la petición elevada por el señor Harold y además solicitó adelantar las investigaciones correspondientes.13 2.5.3.
El 24 de agosto de 2023, a través de Oficio OFI22-00086345/GFPU13050000 el asesor de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales de la Presidencia de la República comunicó al señor Harold las gestiones adelantadas en relación con su petición y la remisión de esta a las entidades competentes.14 2.5.4.
El 4 de octubre de 2023, la asistente de fiscal II (E) de la Fiscalía 17 Seccional de Sincelejo remitió a la Unidad Nacional de Protección la solicitud de valoración de riesgo -caso 700016001037202311902-, suscrita por el señor Harold como candidato al concejo municipal de Sincelejo, veedor y líder social 2.5.5. El 11 de octubre de 2023, el señor Harold elevó petición a la Unidad Nacional de Protección con el fin de que se iniciara el estudio de riesgo dadas las amenazas perpetradas en su contra. 2.5.6.
A través de radicado EXT23-00130719 la Unidad Nacional de Protección brindó respuesta al señor Harold en el siguiente sentido: Por medio del presente, y en atención a la solicitud de protección realizada a favor del candidato Harold identificado con […], en donde manifiesta una situación de riesgo en su contra, le informo que la Unidad Nacional de Protección tiene conocimiento de la situación, por ende el caso fue atendido según lo establecido en la Resolución 1237 del 6 de junio de 2023, por el cual el Ministerio del Interior creó el Comité de Coordinación y Recomendación de Medidas en el Proceso Electoral -CORMPE; así las cosas el caso fue puesto en conocimiento de dicho Comité en la sesión 21, del día 12/10/2023, en donde el comité dispuso implementar las medidas de prevención y protección pertinentes para su caso en el desarrollo del proceso electoral.
Cabe aclarar que la Unidad Nacional de Protección está presta atender cualquier situación de amenaza o riesgo que se presente para todas las personas, grupos, comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como 13 Índice SAMAI 109 HTTPS://SAMAI.CONSEJODEESTADO.GOV.CO/VISTAS/CASOS/LIST_PROCESOS.ASPX?GUID=1100103150002023062100011 00103 14 Índice SAMAI 10 HTTPS://SAMAI.CONSEJODEESTADO.GOV.CO/VISTAS/CASOS/LIST_PROCESOS.ASPX?GUID=1100103150002023062100011 00103 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias o debido ejercicio de su cargo, el cual se encuentra establecido en el Decreto 1066 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 1139 de 2021. 2.5.7.
El 12 de octubre de 2023, a través de Acta 21, el Comité de Coordinación y Recomendación de Medidas de Proceso Electoral -CORMPE/CITREP, efectuó la gestión de evaluación del riesgo del señor Harold y adoptó las medidas de protección pertinentes.15 2.5.8. Tal como consta en la plataforma de SAMAI,16 el 17 de octubre de 2023, se expidió Acta de Implementación, Vinculación, Reposición y/o no Aceptación de las Medidas de Protección -suscrita por el señor Harold al día siguiente- a través de la cual le fueron asignadas las medidas de protección pertinentes.17 2.5.9.
El 17 de octubre de 2023, a través de Resolución 7551, la Unidad Nacional de Protección i) validó el riesgo del señor Harold como extraordinario, ii) adoptó las medidas de protección recomendadas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM, que tienen la temporalidad inicial de doce meses sin perjuicio de que puedan ser modificadas conforme con el parágrafo 3.° de los artículos 2.4.1.2.40 y 2.4.1.2.45. y 2.4.1.46. del Decreto 1066 de 2015, iii) comunicó dicha decisión al alcalde del municipio de Sincelejo «como primera autoridad de policía del nivel municipal y responsable del orden público, para el desarrollo de las acciones en materia de protección dentro del marco de sus competencias, de conformidad con los artículos 311 y 315 de la Constitución y 91 de la Ley 136 de 1994». 2.6.
Consideraciones previas respecto a la legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y la Fiscalía General de la Nación 15 Dado los datos sensibles que contiene dicha acta, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24 de la Ley 1755 de 2017, 2.4.1.2.2. numeral 13 y 2.4.1.2.47 numeral 3.° del Decreto 1066 de 2015, la información contenida en dicho escrito goza de reserva legal. 16Índice SAMAI 0009 HTTPS://SAMAI.CONSEJODEESTADO.GOV.CO/VISTAS/CASOS/LIST_PROCESOS.ASPX?GUID=1100103150002023062100011 00103 17 Dado los datos sensibles que contiene dicha acta, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24 de la Ley 1755 de 2017, 2.4.1.2.2. numeral 13 y 2.4.1.2.47 numeral 3.° del Decreto 1066 de 2015, la información contenida en dicho escrito goza de reserva legal. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previo a resolver la presunta vulneración de los derechos invocados por el señor Harold, la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y la Fiscalía General de la Nación es preciso determinar sí ostentan la calidad de sujetos pasivos de la acción de tutela de la referencia. 2.6.1.
Legitimación en la causa por pasiva La acción de tutela constituye una herramienta procesal preferente, informal, sumaria y expedita de protección inmediata de las garantías fundamentales, frente a situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos excepcionales.
De lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 se ha considerado por la Corte Constitucional que son requisitos mínimos para la procedencia o estudio de fondo de la acción de tutela i) la acreditación de legitimación en la causa (activa y pasiva), ii) trascendencia ius fundamental del asunto, iii) el ejercicio oportuno (inmediatez) y iv) la subsidiariedad.18 La legitimación en la causa, sea por activa o por pasiva, es un presupuesto procesal derivado de la capacidad para ser parte.
Es una facultad que le asiste a una persona, sea natural o jurídica, para ostentar dicha calidad y, por ende, formular unas pretensiones atinentes a hacer valer un derecho subjetivo sustancial o contradecirlas y oponerse a ellas. Por su parte, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, determina la legitimidad por pasiva de las personas o entidades contra quienes se dirige la referida acción constitucional, en los siguientes términos: La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de 18 Corte Constitucional, sentencias T-426 de 2021, T-480 de 2016, SU-377 de 2014, entre otras. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia ha señalado que la legitimación por pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción y la que debe ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado, en la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada «en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello».19 De lo anterior se puede colegir que la falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual se configura por la ausencia de conexión entre la parte demandada y la situación fáctica constitutiva del litigio; así, quienes están obligados a concurrir a un proceso en calidad de demandados son aquellas personas que participaron realmente en los hechos que dieron lugar a la demanda.
Conforme a lo expuesto, a las pretensiones de la acción de tutela y acorde al ámbito funcional, la Sala encuentra que la entidad sobre la cual recae la competencia para adoptar las medidas relacionadas con la asignación de un esquema de protección individual sin barreras que impidan su materialización en el marco de sus competencias, es la Unidad Nacional de Protección -UNP de conformidad con lo 19 Corte Constitucional, Sentencias T-025 de 1995, T-1015 de 2006, entre otras 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en los Decretos 4065 de 2011 y 1066 de 2015, artículos 1.2.1.4.,20 2.4.1.2.6.21 motivo por el cual esta Subsección declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior y la Procuraduría General de la Nación. Sin perjuicio de lo anterior, procede destacar, en relación con la actuación adelantada por la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales de la Presidencia de la República -reseñada en el acápite de hechos probados- la remisión oportuna, el 24 de agosto de 2023, de la petición elevada por el accionante a través de los Oficios -OFI22-00086327/GFPU13050000 Y OFI22- 00086337/GFPU13050000, al director de la Unidad Nacional de Protección y al Fiscal General de la Nación, en el marco de sus competencias, la cual fue comunicada al señor Harold a través de Oficio -OFI22-00086345/GFPU13050000.
Ahora bien, respecto de la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior, conforme lo señalado por esa cartera ministerial en el informe presentado en este trámite tutelar y en relación con las medidas de protección solicitadas por el señor Harold, resulta claro que a partir del 1.° de noviembre de 2023 dio traslado a la Unidad Nacional de Protección -UNP,22 del programa de protección, actualmente reglamentado por el Decreto 1066 de 2015, a pesar de que el director de derechos humanos del 20 Artículo 1.2.1.4.
Unidad Nacional de Protección (UNP). Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, que tiene el carácter de organismo nacional de seguridad, cuyo objetivo es articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de Derechos Humanos, se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan.
Se exceptúan del campo de aplicación del objetivo de la Unidad los programas de competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz. Por la cual se transforma el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, ICETEX, en una entidad financiera de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones. 21 Artículo 2.4.1.2.6.
Protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo. Son sujetos de protección en razón del riesgo: […] 2. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos. […] 22 El Decreto 4065 de 2011, creó la Unidad Nacional de Protección -UNP, estableció su objetivo y estructura, adscrita al Ministerio del Interior con el propósito de asumir las funciones que desarrollaba esa cartera ministerial y el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio del Interior es miembro del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM, no implementa las medidas de protección ni evalúa el nivel de riesgo ni adopta medidas de emergencia, funciones que están en cabeza de dicha unidad.
Finalmente, en relación con la solicitud del accionante, relacionada con ordenar a la Fiscalía General de la Nación que investigue y esclarezca los hechos ocurridos el 31 de marzo y el 29 de agosto de 2023 que ocasionaron la violación de sus derechos fundamentales, la Sala considera que la función investigadora de esa entidad no implica la obligación de informar al denunciante sobre los avances cuando no hay una petición posterior al respecto. 2.6.2.
Análisis de la Sala. Caso concreto El señor Harold acude a la acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la libertad de expresión, la participación democrática y la seguridad personal de los líderes por parte de la Unidad Nacional de Protección -UNP, por presuntamente haber omitido adoptar las medidas pertinentes para la asignación de un esquema de protección, dadas las amenazas de que fue objeto.
Así las cosas, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas en los numerales 1.°, 2.° y 5.° de los artículos 16 del Decreto 4065 de 2011,23 y 2.4.1.2.6.,24 23 ARTÍCULO 16. Funciones de la Subdirección de Evaluación del Riesgo. Son funciones de la Subdirección de Evaluación del Riesgo, las siguientes: 1. Desarrollar la valoración del riesgo, con el fin de identificar de forma oportuna y con enfoque diferencial los niveles de riesgo de personas, grupos y comunidades de acuerdo a las poblaciones objeto de los programas de protección a cargo de la Entidad. 2.
Planificar y desarrollar metodologías y estrategias, en materia de evaluación de los niveles de riesgo de personas que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de su cargo. […] 5. Apoyar a la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, en la realización de diagnósticos focalizados de riesgo, la proyección de escenarios de riesgo, la definición de planes de prevención y contingencia, y la implementación y el seguimiento de las medidas de prevención a que haya lugar, en el marco de las competencias institucionales, con la participación de las autoridades competentes de los diferentes niveles territoriales, y las comunidades involucradas. 24 Artículo 2.4.1.2.6.
Protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo. Son sujetos de protección en razón del riesgo: […] 18 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1.2.2825 del Decreto 1066 de 2015, dentro de las funciones asignadas a la Unidad Nacional de Protección, se encuentran las de «i) recibir y tramitar las solicitudes de protección e información allegadas, dando prioridad a aquellas en las que se evidencie gravedad e inminencia, ii) adoptar e implementar las medidas de protección de competencia de la UNP, considerando la recomendación del CERREM, iii) informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron respecto de la solicitud de medidas de protección». 2.
Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos. 25 Artículo 2.4.1.2.28. Responsabilidades de la Unidad Nacional de Protección. La Unidad Nacional de Protección tendrá las siguientes responsabilidades: 1. Recibir y tramitar las solicitudes de protección e información allegadas, dando prioridad a aquellas en las que se evidencie gravedad e inminencia. 2.
Informar a los solicitantes de protección, de los procesos que se deben surtir para determinar el ingreso o no al Programa de Protección, y orientarlos respecto de las instituciones concernidas y las medidas que puedan ser complementarias para cada caso en particular. 3. Analizar y verificar la documentación relacionada con las solicitudes de protección. 4.
Coordinar con las entidades competentes, la implementación de medidas preventivas a las que haya lugar. 5. Solicitar, a quien corresponda y según el caso, información complementaria para analizar la situación particular de riesgo del peticionario. 6. Atender y tramitar las solicitudes de emergencia y activar la presunción constitucional de riesgo, cuando aplique; así como hacer seguimiento a la respuesta brindada por las autoridades competentes. 7.
Dar traslado a las autoridades competentes de las solicitudes de protección o información, que no sean de su competencia. 8. Realizar una entrevista personal con el solicitante, para ampliar la información relacionada con su situación particular del nivel de riesgo. 9. Requerir la elaboración de la evaluación del nivel de riesgo al Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - CTAR. 10.
Presentar ante el CERREM el resultado de la evaluación del nivel de riesgo y la recomendación de medidas sugeridas, por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo- CTAR. 11. Adoptar e implementar las medidas de protección de competencia de la UNP, considerando la recomendación del CERREM. 12. Comunicar las medidas de protección a implementar, previa recomendación del CERREM, a las entidades correspondientes. 13.
Hacer seguimiento periódico a la implementación, uso, oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas de protección. 14. Informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron respecto de la solicitud de medidas de protección. 15. Dar traslado a la Fiscalía General de la Nación de las amenazas que reporten los peticionarios de protección y hacer seguimiento al avance de los procesos. 16.
Decidir sobre la suspensión, ajuste o finalización de las medidas de protección otorgadas, de acuerdo con las recomendaciones del respectivo Comité y el procedimiento correspondiente. 17. Coordinar con las autoridades civiles nacionales y territoriales, y la fuerza pública, la implementación de estrategias de protección para situaciones particulares de riesgo. 18.
Desarrollar estrategias de promoción para el uso debido de las medidas de protección, autoprotección, autoseguridad y técnicas de protección. 19. Reevaluar el nivel de riesgo de acuerdo con el procedimiento ordinario del programa de protección. Parágrafo 1. La Unidad Nacional de Protección, a través del Director General, podrá vincular al Programa de Protección que esta lidera, de forma excepcional, a otras personas, en casos de extrema gravedad y urgencia, con el fin de evitar daños irreparables en los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal, siempre y cuando tal responsabilidad no esté asignada de manera específica a otra entidad.
Posterior a lo cual se dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.40 del presente decreto a partir del numeral 3º. Parágrafo 2. El Director de la UNP podrá apartarse de la recomendación de medidas de protección emitidas por el CERREM, por medio de acto administrativo debidamente motivado, cuando las circunstancias técnicas lo ameriten, solicitando la revaluación del riesgo de manera inmediata. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advierte la Sala que el jefe de la oficina asesora jurídica de la Unidad Nacional de Protección, al rendir informe en esta actuación, allegó copia del Acta de Implementación, Vinculación, Reposición y/o No Aceptación de las Medidas de Protección y la Resolución 7551 de octubre de 2023, a través de la cual se validó el riesgo del señor Harold como extraordinario y se adoptaron las medidas de protección recomendadas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM, entre otras actuaciones.
En tal sentido, la circunstancia que originó la afectación a los derechos fundamentales del accionante se encuentra actualmente superada y no existe mérito para proferir una decisión de fondo en el presente asunto, en atención a que lo solicitado a través de este medio de amparo, fue resuelto por la UNP, mediante la atención de los requerimientos planteados en la acción de tutela respecto de su seguridad, situación que en definitiva, implica que en la actualidad no existe una vulneración palpable y evidente de sus garantías fundamentales.
Así las cosas, la Sala considera que en el presente asunto debe declararse una carencia actual de objeto por hecho superado, la que, según lo establecido por la Corte Constitucional, se configura «cuando concurren circunstancias posteriores a la solicitud de tutela que, aunque no estén relacionadas con el objeto de la solicitud, hacen que el titular pierda interés en el pronunciamiento del juez por el acaecimiento del hecho superado.26 Lo mismo puede ocurrir cuando, por vía de ejemplo, una tercera parte asumió la carga solicitada, se perdió el objeto jurídico respecto del cual el juez debía adoptar una decisión27 o existe una situación, distinta al hecho superado o daño consumado, que hace inocua la orden de satisfacer la pretensión del amparo.28 En este último supuesto, tal circunstancia ‘(…) no impide emitir un pronunciamiento de fondo sobre la existencia o no de la vulneración alegada».29 26 Sentencia T-484 de 2016.
Al respecto es posible consultar también la sentencia T-419 de 2017 en donde se concluyó, en el caso objeto de estudio, que debía optarse por esta categoría pues, ‘(…) si bien la pretensión de la accionante no fue satisfecha, en términos de un hecho superado; tampoco, se produjo una afectación a sus derechos fundamentales, que configure un daño consumado’”. 27 Sentencias T-203 de 2015 y T-714 de 2016. 28 T-585 de 2010. 29 Sentencia T-349 de 2018. 20 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo expuesto, se tiene que ya se decidió la cuestión fundamental planteada por el accionante, en tanto se encuentran satisfechas las pretensiones procedentes de amparo mediante la actuación adelantada por la Unidad Nacional de Protección -UNP.
Por otra parte, en relación con la pretensión del accionante de ordenar al Ministerio del Interior y Procuraduría General de la Nación instalar una mesa territorial de garantías de libertad de prensa en el departamento de Sucre en el marco de la jornada electoral 2023, esa Subsección advierte en el informe rendido por la jefe de la oficina asesora jurídica de esa cartera ministerial, que previo a las elecciones se profirió la Resolución 1809 de 10 de octubre de 2023, por medio de la cual se designaron funcionarios de enlace -en los 32 departamentos y en Bogotá- para garantizar su normal desarrollo, cuya función estuvo orientada a trabajar articuladamente con las demás autoridades, ciudadanía e intervinientes con el fin de ofrecer garantías plenas para el eficaz desarrollo de los comicios y el adecuado ejercicio de la actividad política y el sufragio. 3.
Conclusión La Sala concluye que debe declararse la carencia actual de objeto respecto de la Unidad Nacional de Protección -UNP, toda vez que fue satisfecha la pretensión del accionante orientada a obtener protección individual dadas las amenazas en su contra. En relación con la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, la Sala determinará que no tienen legitimación en la causa por pasiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: 21 Radicado: 11001 03 15 000 2023 06210 00 Demandante: Harold Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primero. Ordenar la sustitución del nombre real del accionante por uno ficticio, y a su vez, prevenir a la Secretaría General de esta corporación suprimir los datos que permitan la identificación del accionante y mantenerlo en reserva en protección a su derecho a la intimidad en esta actuación y a las posteriores a la expedición de esta sentencia de tutela, lo anterior como consecuencia del alcance que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dado al concepto de dato sensible.
Segundo. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la Unidad Nacional de Protección -UNP, conforme lo expuesto en las consideraciones que anteceden. Tercero. Declarar la falta de legitimación de la causa por pasiva de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación conforme a las consideraciones que preceden.
Cuarto. En caso de no ser impugnada la presente decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.