www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Tema: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Decisión: Revoca decisión de primera instancia que negó la acción de tutela por no encontrar acreditadas las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, para en su lugar dejar sin efectos la providencia del 2 de agosto de 2023 porque se constató que se presentó un defecto fáctico.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 27 de febrero de 2024, proferida por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. II.
ANTECEDENTES El día 13 de diciembre de 2023, la señora Omaira Gómez Ariza, a través de apoderada, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con la sentencia proferida por esa corporación el 2 de agosto de 2023 que confirmó el fallo de primera instancia del 12 de octubre de 2021, emitido por el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, con fundamento en los siguientes: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.1.
Hechos1 La accionante manifestó que se desempeñó como servidora pública en la rama judicial desde del 1 de agosto de 1981 hasta el 5 de febrero de 2010, y que desempeñó los cargos de: juez promiscua municipal, juez penal municipal, juez civil municipal, oficial mayor, juez de instrucción penal, juez de orden público, profesional especializado de la Defensoría del Pueblo, fiscal delegada para los jueces regionales y fiscal especializada.
Relató que el 1 de abril de 1999, decidió trasladarse del régimen de prima media con prestación definida (RPMPD) administrado por Colpensiones, al régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS) administrado por la Administradora del Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. Sostuvo además que, en el mes de junio de 2013, le solicitó al Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy Colpensiones, el regreso al régimen de prima media con prestación definida (RPMPD) y la agilización de los trámites interadministrativos ante Porvenir, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación. Declaró que la petición le fue respondida en el mes de julio de esa anualidad de manera desfavorable, revelándole que no contaba al momento de entrar en vigencia el Sistema de Seguridad Social con 15 o más años de servicios cotizados para efectuar su traslado de régimen2.
Ante esa decisión presentó los recursos de reposición y apelación, y reiteró lo pedido originalmente con fundamento en las consideraciones de la sentencia C- 1024 de 2004. Igualmente, informó que en el mes de agosto de 2013, el ISS le respondió, indicándole los requisitos para el reconocimiento del régimen de transición, sin que a juicio de la actora, le resolvieran el tema de fondo.
El 26 de agosto de 2016 interpuso demanda ordinaria laboral ante el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, proceso que fue seguido bajo el radicado 11001-31-05-005-2016-00448-00, en el que solicitó el traslado de régimen y el reconocimiento de su pensión de vejez, aportando dentro de su demanda la petición realizada en el año 2013 a Colpensiones.
Este proceso culminó con la sentencia del 1 de diciembre de 2017, en la que se declaró la nulidad del traslado de la señora Gómez Ariza a Colpensiones a partir del 1 de abril de 1999 sin solución de continuidad y se declararon no probadas las excepciones de las demandadas. En la misma providencia, sin embargo, se señaló que el juez no era el competente para resolver la pretensión de reconocimiento de la pensión de vejez al tratarse de una demanda interpuesta por una servidora pública, decisión que fue 1 Índice 2, Aplicativo SAMAI 2 Comunicación BZ2013-3922861-1471412 del 24 de julio de 2013.
Aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en la sentencia del 25 de abril de 2018. Una vez remitido el expediente a la jurisdicción competente para ello, conoció del mismo el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá. El 27 de febrero de 2019, la accionante elevó una petición ante Colpensiones, con el fin de que la misma le reconociera su pensión de vejez, solicitud que le fue negada mediante la Resolución SUB 128745 del 17 de junio de 2020.
Frente a esta decisión la hoy accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, y, como consecuencia de ello la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), expidió la Resolución SUB 151819 del 15 de julio de 2020, mediante la cual, decidió revocar el referido acto y en su lugar, reconoció y ordenó el pago de la mesada correspondiente a la pensión de vejez de la accionante, decretando, además, la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 27 de febrero de 2016.
Inconforme con la decisión acerca de la prescripción de las mesadas pensionales, la señora Gómez Ariza reformó su demanda en octubre de 2020 y solicitó la nulidad parcial de la resolución precitada, toda vez que afirmó que su derecho se generó en el año 2012. Mediante providencia del 12 de octubre de 2021, el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, negó las pretensiones de la accionante relacionadas con la procedencia del pago de las mesadas presuntamente causadas a su favor en el periodo comprendido entre el 17 de junio de 2012 y el 27 de febrero de 2016, decisión que fue confirmada mediante sentencia del 2 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 2.2.
Fundamento jurídico La parte accionante señaló que en el caso concreto se presentaron las siguientes causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial: 2.2.1. Desconocimiento del precedente: al respecto, a pesar de comunicar que se incurrió en esta causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, no explicó cuál providencia avala su interpretación de la normativa relativa a la prorrogabilidad e improrrogabilidad de la competencia y cómo fue desconocida por parte de la autoridad judicial. 2.2.2.
Defecto sustantivo: en cuanto a este, señaló que la decisión judicial se tomó en clara contradicción entre las normas que regulan los requisitos de procedibilidad de la demanda y los fundamentos de la decisión. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2.2.3.
Defecto fáctico: indicó que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como la Sección Segunda Subsección B, realizaron una valoración “amañada” de las pruebas no conforme a derecho. 2.2.4. Defecto procedimental absoluto, porque consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó por fuera del procedimiento y de la jurisprudencia establecida para la improrrogabilidad de la competencia. 2.2.
Pretensiones La parte accionante solicitó: «(…) i) Amparar los derechos fundamentales al debido proceso-principio de legalidad, acceso a la justicia, aplicación de la situación más favorable, prevalencia de la ley sustantiva sobre la procesal, vulnerados a la señora OMARIA GOMEZ ARIZA por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCION C - MP Samuel José Ramírez Poveda, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 02 de agosto de 2023, con radicado.
No (sic) 11001333503020190006402 ii) Como consecuencia de lo anterior, se disponga dejar sin efecto la sentencia de 02 de agosto de 2023 dictada por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCION C - MP Samuel José Ramírez Poveda. y se ordene a la tutelada dictar un nuevo fallo en derecho que acoja las consideraciones constitucionales y legales correspondientes a efecto de no desconocer los derechos vulnerados con la decisión que se profirió. iii) En caso de considerarse pertinente, solicito al Honorable Consejo de Estado, una vez revocada la sentencia acusada, dictar sentencia que garantice los derechos al debido proceso-legalidad, acceso a la justicia, situación más favorable, prevalencia de la ley sustantiva en favor de la señora OMAIRA GOMEZ ARIZA y se reconozca que: a) La señora OMAIRA GOMEZ ARIZA, de conformidad con la sentencia proferida por el Juzgado 5 Laboral de Bogotá, que declaró la nulidad del traslado del sistema RAIS al RPMPD, nunca se ha retirado del sistema pensional RPMPD administrado por COLPENSIONES. b) Dada la improrrogabilidad de la competencia advertida por el juzgado ordinario laboral, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe validar las gestiones previas realizadas por la demandante antes de la presentación de la demanda ordinaria laboral y pronunciarse sobre la prescripción de las mesadas pensionales desde la petición presentada a COLPENSIONES el 13 de junio de 2013. c) La señora OMAIRA GOMEZ ARIZA, presentó petición de reconocimiento pensional a COLPENSIONES con fecha 13 de junio de 2013, momento en que ya había cumplido los requisitos para la pensión de vejez, desde el 17 de junio de 2012. d) La petición del 13 de junio de 2013, interrumpió la prescripción de las mesadas pensionales a que tenía derecho en el régimen de transición pensional descrito en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. e) La presentación de la demanda ante el Juzgado 5 Laboral de Bogotá́, con fecha 26 de agosto de 2016, permite establecer que las mesadas Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 pensionales generadas y no pagadas por COLPENSIONES no prescribieron. f) Y en consecuencia ordenar a COLPENSIONES, a reconocer las mesadas pensionales causadas y no pagadas desde el 17 de junio de 2012 fecha de cumplimiento de requisitos pensionales, hasta el 27 de febrero de 2016, fecha desde la cual se reconoció́ el retroactivo pensional mediante la Resolución SUB 151819 del 15 de julio de 2020 (…)». 2.4.
Intervenciones La acción de tutela de la referencia fue admitida por el a quo el 15 de enero de 20243 mediante proveído en el que se ordenó notificar a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., el Juzgado Treinta (30) Administrativo del Circuito de Bogotá, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá4 y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá. 2.4.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca5, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela presentada, toda vez que tanto el trámite como la sentencia proferida se realizaron siguiendo el debido proceso y atendiendo a las normas aplicables de la Constitución y de la ley. Al respecto sostuvo que, contrario a los argumentos de la acción de tutela, sí valoró las pruebas obrantes en el expediente mediante las cuales se demostró que la señora Gómez Ariza presentó dos peticiones: una el 13 de junio de 2013 y otra el 27 de febrero de 2019.
La primera, encaminada a obtener la autorización para el traslado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, y la segunda, orientada a obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, la cual fue resuelta favorablemente a través de los actos administrativos acusados. Aunado a lo expuesto, refirió que no es ajustado a la realidad lo afirmado por la actora en relación a la prórroga de la competencia, toda vez que la remisión del proceso de la jurisdicción ordinaria a la jurisdicción contencioso administrativo se debió a su condición de servidora pública y la competencia no se originó por los factores funcional o subjetivo como lo prevé el Código General del Proceso, habida cuenta que la interrupción de la prescripción procede únicamente por un lapso de 3 años, razón por la que la petición del 2013 no la generó, pues la solicitud no fue en relación con el reconocimiento pensional. 2.4.2.
Sociedad Administradora de Pensiones y Cesantías S.A.- (Porvenir S.A.)6 solicitó denegar o declarar como improcedente la acción presentada en contra de esa entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva y en su lugar conminar a Colpensiones y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección a vincular en su sistema a la accionante y 3 Índice 8, Aplicativo SAMAI 4 M.P. Claudia Angélica Martínez Castillo 5 Índice 14, Aplicativo SAMAI 6 Índice 15, Aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 posteriormente proceder con el estudio de la prestación que en derecho correspondiere. 2.4.3.
La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones7, a través de su Directora de Acciones Constitucionales, solicitó que se declare la improcedencia de la acción invocada al no existir defecto o vulneración de los derechos fundamentales por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN C, advirtiendo que la tutela no puede convertirse en una tercera instancia, pues vulneraría los principios de certeza, seguridad jurídica y legalidad, que se consolidan con la cosa juzgada.
Aparte de lo anterior indicó que la tutela presentada no cumple con los presupuestos de procedibilidad descritos en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, principalmente el de subsidiariedad, teniendo en cuenta en su criterio, que la ciudadana debió agotar todos los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin antes de acudir a la acción constitucional.
Asimismo, evidenció entre los hechos de su contestación, que mediante su Resolución SUB 151819 del 15 de julio del 2020, que resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución SUB 128745 del 17 de junio del 2020, esa entidad ya reconoció a la accionante una pensión de vejez bajo los parámetros de la Ley 71 de 1988 con un IBL de $9.664.298 por el 75% como tasa de reemplazo generando una cuantía de $8.377.343 a partir del 27 de febrero del 2016 con un retroactivo por el valor de $457.712.132.00.
Aunado a lo expuesto, manifestó que actualmente, no existe ninguna petición o trámite pendiente por resolver a la ciudadana, por lo que no está violándole ninguno de sus derechos fundamentales. El Juzgado Treinta (30) Administrativo del Circuito de Bogotá́ remitió el expediente correspondiente y guardó, junto con el Juzgado 5 Laboral del Circuito, silencio respecto a la acción presentada. 2.3.
Sentencia Impugnada8 La Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado mediante providencia del 27 de febrero de 2024 negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la señora Omaira Gómez Ariza. Para su decisión, argumentó que la inconformidad de la accionante se encontró fundamentada en una presunta valoración indebida de las pruebas del proceso, en particular, la referente a la solicitud9 realizada en el año 2013 a Colpensiones, a partir de la cual esta consideró que interrumpió el fenómeno de la prescripción. 7 Índice 16, Aplicativo SAMAI 8 Índice 27, Aplicativo SAMAI 9 Petición a Colpensiones, con radicado No. 2013-3922861 del 13 de junio de 2013.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Sin embargo, aseveró que en la providencia objeto de la acción de tutela se realizó un análisis sucinto del marco legal del fenómeno de la prescripción, en el que se analizaron en debida forma las pruebas existentes en el proceso, por lo que concluyó que no existió el defecto fáctico y sustantivo alegado por la accionante.
Aparte de lo expuesto, verificó detalladamente en un cuadro los requisitos de procedibilidad de la acción interpuesta y explicó en otro con claridad, los específicos a tener en cuenta cuando se trata de providencias judiciales, encontrando que, en este caso, no se evidenciaron los defectos objeto de censura. 2.4. Impugnación10 La parte accionante declaró que en la sentencia de primera instancia no se tuvo en cuenta que el proceso tuvo su origen en el año 2016 ante el Juzgado 5 Laboral del Circuito y no en el año 2019 ante el Juzgado 30 Administrativo, por lo que argumentó que no se debió declarar la prescripción de las mesadas.
Enunció además que la decisión de traslado de su proceso de la justicia ordinaria a la justicia administrativa no puede vulnerar los derechos ya reclamados y en discusión en el año 2016. Adujo que en el curso del proceso ante el Juzgado Laboral precitado, ese despacho judicial consideró que su demanda cumplía con los requisitos de procedibilidad para que la actora reclamara tanto su traslado de régimen pensional, como el reconocimiento de su pensión de vejez.
Por otra parte, argumentó que en la respuesta del 24 de julio de 2013, Colpensiones admitió su petición de reconocimiento de pensión y que así lo aceptó en su contestación de la demanda ordinaria laboral. Sostuvo que ninguno de los despachos judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa se pronunciaron con relación a la «improrrogabilidad de la competencia» que afirmó declararon el Juzgado 5 Laboral del Circuito y el Tribunal Superior de Bogotá, con lo que, en su opinión, se vulneraron los precedentes jurisprudenciales y constitucionales: «sobre la prescripción de los derechos laborales y sobre el acceso a la administración de justicia».
Expresó que los despachos ahora cuestionados suplantaron el dicho de la entidad demandada al considerar que la petición realizada el 27 de febrero de 2019 a Colpensiones afectó los requisitos de procedibilidad de la demanda, toda vez que ya estaba en curso el proceso contencioso administrativo. En síntesis, alegó la existencia de irregularidades procesales en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no tenidas en cuenta 10 Índice 31, Aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que no fueron corregidas con la expedición de la sentencia de primera instancia. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, la Sala de Subsección considera que el problema jurídico se circunscribe a establecer si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de la accionante, con la expedición de la providencia del 27 de febrero de 2024 proferida por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado y si con esta, se configuró alguna las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial invocadas. 3.3.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente11 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación12, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración 11 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 12 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03- 15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución y (vi) desconocimiento del precedente. 3.3.1.
En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo, se observa que las providencias objeto de tutela carecen de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3 Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de la configuración de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y defecto procedimental absoluto. 3.3.2.
Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional13 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa14, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva15, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»16.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.3.3. Defecto sustantivo De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este se presenta cuando: «la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica»17.
Por lo anterior, cabe recordar que: «(…) para que la aplicación o interpretación de la norma al caso concreto constituya un defecto sustantivo18 es preciso que el fallador aplique una 13 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 14 Corte Constitucional.
Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 16 Corte Constitucional. Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-792 de 2010. Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-453 de 2019.
Magistrado Ponente cristina pardo Schlesinger Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 norma de una manera manifiestamente errada que desconozca la ley y que deje sin sustento tal decisión o que el funcionario judicial en su labor hermenéutica desconozca o se aparte abierta y arbitrariamente de los lineamientos constitucionales y legales.
Quiere ello decir que el juez en forma arbitraria y caprichosa actúa en desconexión del ordenamiento jurídico». Corolario de lo anterior puede presentarse también, cuando las autoridades judiciales desconocen el precedente judicial, pues el mismo debe aplicarse de manera obligatoria, siempre y cuando: «la ratio decidendi de la sentencia antecedente (i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que debe resolverse posteriormente19». En ese entendido, se advierte que para que se configure el mismo, debe sustentarse en una decisión judicial, que adolezca de asidero normativo y donde el operador judicial actúe con una arbitrariedad tal, que desconozca los principios mínimos de legalidad. 3.3.4.
Desconocimiento del precedente Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante. En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición20, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 19 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017 (MP Alberto Rojas Ríos) citando la sentencia T- 1029 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). 20 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Respecto del precedente vertical21, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior22.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso23.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación24. 21 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 22 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 23 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 24 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente25.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.3.5.
El defecto procedimental absoluto La Corte Constitucional se ha referido a esta causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, y al respecto ha señalado que se configura en los siguientes eventos: «El defecto procedimental encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, en los cuales se consagran los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.
Ha reiterado la jurisprudencia constitucional que este defecto se manifiesta en dos escenarios: (i) el absoluto, que se presenta cuando el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.
Frente al defecto procedimental absoluto, este Tribunal ha señalado que se presenta cuando el operador judicial (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas 25 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibidem.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio»26. 3.4. Caso concreto La señora Omaira Gómez Ariza consideró que la providencia proferida por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado el 27 de febrero de 2024 vulneró su derecho fundamental al debido proceso en tanto incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental y en el desconocimiento del precedente judicial.
En relación con el defecto fáctico, se advierte que la inconformidad de la parte demandante parte de la valoración que se hizo en la providencia del 2 de agosto de 2023, de la petición elevada ante COLPENSIONES el 13 de junio de 2013, motivo por el cual es pertinente transcribir su contenido: «… Es de advertir que la presente solicitud está encaminada a obtener la pensión de vejez a que tengo derecho por haber cumplido los requisitos contemplados en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 que consagró el RÉGIMEN ESPECIAL para los funcionarios de la Rama Judicial, a la cual estuve vinculada por más de 22 años.
Mi derecho a regresar al régimen administrado por COLPENSIONES se respalda en lo establecido en el literal e) del artículo 2 de la Ley 797 de 2002 y en la sentencia C – 789 del mismo año. Así las cosas, ME ACOJO A LO SEÑALADO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA C- 1024 DE 2004. Agradezco realizar los trámites interadministrativos que sean necesarios frente al Fondo PORVENIR, con el propósito de obtener lo más pronto posible el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a que tengo derecho dentro del régimen especial que me cobija legalmente»27.
Por su parte, en la providencia objeto de censura se realizó la siguiente valoración de este documento: «Para resolver, se tiene que la señora Omaira Gómez Ariza presentó dos peticiones, una el 13 de junio de 2013 y otra el 27 de febrero de 2019. La primera, encaminada a obtener la autorización para el traslado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, y la segunda, orientada a obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, la cual fue resulta (sic) favorablemente a través de los actos administrativos acusados.
Corolario de lo anterior, para la Sala no es de recibo el argumento planteado por la apelante, en el sentido de indicar que con la petición del 13 de junio de 2013 se agotó el procedimiento administrativo respecto a la pretensión de reconocimiento pensional, pues de la lectura de la misma se desprende con claridad y sin equivoco alguno que únicamente se elevó solicitud para que 26 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 22 de mayo de 2022, magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo. 27 Índice 2 del aplicativo SAMAI.
Folios 265 y 266 del expediente correspondiente al proceso ordinario. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 se autorizara el traslado y regreso de la afiliada a dicha administradora de pensiones, es decir, que frente a la pretensión de reconocimiento pensional la entidad no tuvo la oportunidad de pronunciarse, tal como lo exigen los artículos 162 y 164 del C.P.A.C.A. Sobre este aspecto cabe recordar que en providencia del 6 de febrero de 2020, este Magistrado sustanciador al resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante contra el auto del 1o de abril de 2019 proferido por el Juzgado Treinta (30) Administrativo de Bogotá́ mediante el cual denegó́ el trámite ordenado por el Juzgado 5o Laboral, señaló́ que el administrado debía necesariamente expresar en sede administrativa los motivos y fundamentos de su reclamación y que de las respuestas emitidas por I.S.S., COLPENSIONES y PORVENIR no se evidenciaba que la demandante hubiese solicitado el reconocimiento pensional pretendido.
En virtud de ello, es claro para la Sala que desde el comienzo del presente proceso se le advirtió a la demandante que debía solicitar de manera expresa ante COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión, solicitud que solamente se efectuó hasta el 27 de febrero de 2019. Tampoco es cierto lo afirmado por la parte actora en cuanto a que existió prórroga de la competencia en virtud de la orden impartida por el Juzgado 5o Laboral del Circuito de Bogotá que dispuso la remisión de las diligencias para que esta jurisdicción se pronunciara sobre el derecho pensional, pues por una parte, dicha remisión obedeció a la condición de servidora pública que ostentaba la demandante y, de otra parte, la competencia no se originó en los factores funcional o subjetivo como lo prevé el artículo 16 del Código General del Proceso, dado que el proceso que se inició ante los Juzgados Laborales tenía como pretensión principal obtener la anulación del traslado del RAIS al RPM, demanda que culminó con sentencia favorable a los intereses de la demandante.
En este punto, para efectos de interrumpir la prescripción, se recuerda que según el artículo 151 del C.P.T. y demás normas concordantes, la interrupción procede únicamente por un lapso de 3 años, y conforme a lo expuesto líneas atrás, se concluye que con la primera petición no se interrumpió la prescripción, pues se reitera, con esta no se solicitó el reconocimiento pensional.
Luego, el 27 de febrero de 2019, se presentó petición de reconocimiento pensional, y (sic) ese contexto lo correcto era considerar esta última para establecer los efectos fiscales del reconocimiento y pago de las mesadas que surgieran en razón del derecho a la pensión de vejez y en tal virtud, la entidad demandada aplicó de manera adecuada el fenómeno jurídico de la prescripción sobre las mesadas causadas anteriores al 27 de febrero de 2016.
Así las cosas, el acto administrativo demandado conserva su presunción de legalidad, y en tal sentido, esta Sala comulga con lo decidido por el juez de primera instancia, que denegó la pretensiones de la demanda porque efectivamente se configuró la prescripción de las mesadas que pudieron surgir con anterioridad al 27 de febrero de 2016, habida cuenta que fue la reclamación del 27 de febrero de 2019 la que dio origen al pronunciamiento de la accionada a través de la Resolución N° SUB 151819 del 15 de julio de 2020 (acto demandado)”».
Al hacer un análisis de la petición realizada el 13 de junio de 2013, y el contenido de la providencia del 2 de agosto de 2023 se puede advertir que, en efecto, en esta se realizó una valoración contraevidente de la prueba, en la medida en que específicamente se señaló que la petición estaba encaminada a obtener el Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Omaira Gómez Ariza, y no se limitaba simplemente a dejar sin efectos su traslado del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad, puesto que expresamente se anunció en el documento la intención de obtener la prestación social.
Ahora bien, al analizar las pretensiones de la acción de tutela se puede observar que la parte accionante considera que esta Corporación debe entrar a fallar de fondo y a declarar que no ha operado el fenómeno de la prescripción lo cual no se considera pertinente por dos razones: la primera porque no es el juez natural de la causa, quien debe proferir el fallo definitivo, y la segunda, porque en esa providencia debe analizar si se configuró el fenómeno de la prescripción de las mesadas en los términos del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social que dispuso que «El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual», por lo que se deberá hacer el estudio en el caso concreto, teniendo en cuenta la referida disposición. En atención a lo anterior, se revocará la sentencia del 27 de febrero de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; se amparará el derecho fundamental al debido proceso de la señora Omaira Gómez Ariza; se dejará sin efectos la providencia del 2 de agosto de 2023, y se ordenará a la Subsección C, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de 30 días posteriores a la fecha de ejecutoria de la presente sentencia profiera una providencia en la que analice si se configuró el fenómeno de la prescripción de las mesadas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 27 de febrero de 2024 por medio de la cual la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado resolvió negar el amparo constitucional de la tutela de la referencia. Segundo: Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Omaira Gómez Ariza, y, en consecuencia, dejar sin efectos la providencia del 2 de agosto de 2023.
Tercero: Ordenar a la Subsección C, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de 30 días posteriores a la fecha de ejecutoria de la presente sentencia profiera una providencia en la que analice si se configuró el fenómeno de la prescripción de las mesadas, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07516-01 Accionante: Omaira Gómez Ariza www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Seguridad Social, y las precisiones respecto de la petición presentada el 13 de junio de 2013.
Cuarto: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Ausente con permiso JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.