Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-00164-02 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 8 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luz Helena Ibarra Ruiz presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio DESAJMR17-4910 del 28 de febrero de 2017 y el 1 En adelante DEAJ. 2 La demanda fue presentada el 19 de enero de 2018.
Acta en el folio 129 del documento 1 del expediente digitalizado visible en el índice 2 de Samai. 3 En adelante CPACA. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 2 acto ficto presunto negativo generado por la falta de respuesta al recurso de apelación presentado contra esa decisión, en los que se negó el reconocimiento del 30% del salario básico dejado de pagar o pagado como prima especial de servicios y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como juez. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago, desde el 21 de junio de 2006 hasta la fecha de su desvinculación, de: a) la prima especial de servicio como un emolumento adicional al salario básico; y b) las prestaciones sociales de acuerdo con el 30% del salario básico dejado de pagar o pagado como prima especial de servicio; ii) la indexación de las sumas adeudadas; y iii) el pago de los intereses moratorios que se causen desde la ejecutoria de la sentencia. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes4: 3.1. Luz Helena Ibarra Ruiz se vinculó a la Rama Judicial como juez civil del circuito de Turbo (Antioquia) desde el 21 de junio de 2006 hasta, por lo menos, la fecha de radicación de la demanda. 3.2. El 19 de abril de 2016 solicitó ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín5 el reconocimiento de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario básico y la reliquidación de todas las prestaciones sociales percibidas. 3.3.
La DESAJ Medellín profirió el Oficio DESAJMR17-4910 del 28 de febrero de 2017 en el que negó la anterior solicitud. El 2 de marzo de 2017 la demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual no fue resuelto por la entidad demandada. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 12, 13, 25, 53, 58, 83, 237 y 209 de la Constitución Política; 15 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 150 de la Ley 270 de 1996; 137 y 138 del CPACA; 6 de los decretos 57 de 1993; 106 de 1994; 43 de 1995; 63 de 1996; 36 de 1996; 76 de 1997; 64 de 1998; 44 de 1999; 673 de 2002; 3569 de 2003; 4172 de 2004; 936 de 2005; 389 de 4 Folios 4 al 9 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 5 En adelante DESAJ.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 3 2006; 618 de 2007; 7 de los decretos 2740 del 2000; 1475 de 2001; y las leyes 74 de 1968 y 22 de 1967. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente6: 5.1. El Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 20147 determinó que la prima especial de servicio creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser reconocida como un emolumento adicional al salario y no como parte de él. Sin embargo, en los decretos salariales anuales proferidos por el gobierno nacional desde el año 1993 se dispuso que el 30% del salario básico de los servidores beneficiarios sería entendido como dicha prestación, lo que generó una disminución irregular del salario y que las prestaciones sociales se liquidaran a partir de una base inferior a la que corresponde. 5.2.
Luz Helena Ibarra Ruiz tiene derecho a que se reconozca el porcentaje de su remuneración mensual dejada de pagar y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales de acuerdo con dicho monto. 1.2. Contestación de la demanda 6. La DEAJ se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la presente demanda de acuerdo con las siguientes razones8: 6.1.
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dispuso de manera expresa que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y en tal sentido no puede hacer parte de la base de liquidación de las prestaciones sociales, con excepción de los aportes al sistema de seguridad social en salud para cuyo propósito sí es factor de salario de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 332 de 1996 que entró en vigencia el 28 de diciembre de ese año. 6.2.
La expresión «sin carácter salarial» relacionada con la prima especial de servicio fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996. 6.3. Son procedentes las excepciones de falta de integración del litis consorte9, ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no 6 Folios 10 al 38 del documento 1 en el expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 7 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 8 Folios 192 al 212 del documento 1 del expediente digital en el índice 2 de Samai. 9 Por la falta de vinculación de la Nación, Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
La excepción fue desestimada porque las citadas entidades no intervinieron en la expedición de los actos administrativos cuestionados. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 4 debido, legalidad de los actos acusados, prescripción y la innominada. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, en sentencia proferida el 8 de marzo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva es del siguiente tenor: «PRIMERO: [DECLARAR] NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ACUSADOS, FALTA DE CAUSA PETENDI, inexistencia del hecho reclamado y cobro de lo no debido.
SEGUNDO: DECLARASE PROBADA LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN, respecto de las sumas causadas antes del 19 de abril de 2013.
TERCERO: DECLARASE la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. DESAJMR17-4910 de 28 de febrero de 2017.
CUARTO: DECLARASE que existe y que es nulo el acto ficto o presunto negativo, derivado del silencio administrativo sobre el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, por medio del cual el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Antioquia, niega el reconocimiento y pago de la prima especial del 30% sobre el salario mensual, dispuesta en el artículo 14 de la Ley 4 de 1.992, a la demandante.
QUINTO: Consecuencialmente, [CONDENAR] a la NACION-DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a reconocer, reliquidar y pagar todas las sumas por salarios, prestaciones sociales y aportes a seguridad social, que legalmente corresponden a la Doctora Luz [Helena] Ibarra Ruiz, como Juez de Circuito de la planta de funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público de Colombia, a partir del 19 de abril de 2013, hasta la fecha del pago efectivo y en adelante o de su retiro del cargo, lo primero que haya pasado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia, siempre y cuando de su liquidación pueda predicarse que efectivamente se pagó un monto inferior al que tenía derecho, con base en la asignación básica mensual incluido el 30% adicional de la prima especial de servicios, tomado además como un plus a su remuneración. […]» [sic]. 8.
Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos10: 8.1. Luz Helena Ibarra Ruiz tiene derecho a que se le pague la prima especial de servicio en cuantía del 30% del 100% de la asignación básica mensual decretada anualmente por el gobierno nacional como un emolumento adicional, de modo que también deben reliquidarse las prestaciones sociales percibidas de acuerdo con los rubros reconocidos. 10 Documento 13 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 5 8.2. Se configuró la prescripción trienal de los dineros causados antes del 19 de abril de 2013, en atención a la fecha de radicación de la reclamación administrativa que ocurrió el 19 de abril de 2016. Los montos reconocidos no pueden implicar la superación de los topes establecidos por el gobierno nacional. 8.3.
No hay lugar a imponer condena en costas, por no estar probado que se haya incurrido en algún tipo de gastos en el trámite del proceso11. 1.4. El recurso de apelación 9. La DEAJ presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia de acuerdo con las siguientes razones12: 9.1. De acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prima especial de servicios no tiene carácter salarial pues así lo dispuso el legislador, quien solo previó tal carácter para el cálculo de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 9.2.
Actualmente no existe una apropiación presupuestal que permita acceder a las pretensiones de Luz Helena Ibarra Ruiz lo que implica que el cumplimiento de la orden judicial desconocería el marco normativo sobre presupuesto. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar13. 1.6.
El Ministerio Público 11. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad14. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 11 A pesar del análisis sobre las costas, en la parte resolutiva no se incluyó orden alguna en relación con ese asunto. 12 Carpeta 15 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 13 Auto en el índice 8 de Samai. 14 Constancia en el índice 13 de Samai.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 6 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia15, se circunscriben a establecer ¿si la prima especial de servicios tiene carácter salarial? Y ¿si la falta de disponibilidad presupuestal de la entidad demandada puede condicionar el reconocimiento del derecho reclamado o el cumplimiento de la condena? 13.
Además, y por ser un aspecto sobre el cual el juez puede efectuar un pronunciamiento de oficio, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 18716 y 182A, inciso 317, del CPACA, se analizará si el derecho se encuentra afectado por el fenómeno de la prescripción extintiva. 2.2. Marco Normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 14.
El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 15.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del 15 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 16 Que señala que «[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». 17 Esta norma dispone que «Se podrá dictar sentencia anticipada: […] 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva» Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 7 salario básico, sin carácter salarial18 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, 18 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional».
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 8 Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19. Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200719, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar20». 20.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado 19 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 20 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 9 mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201921, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo» [sic]. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201922. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018).
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 10 24. Asimismo, el Consejo de Estado23 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que24 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 26. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen 23 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 24 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 11 laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador. La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 27.
En la sentencia del 2 de septiembre de 200925, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 29.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 30.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior26 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 31.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 26 ARTICULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 12 seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 32.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0527 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 33.
Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 34.
El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.
Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos». 35. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.
En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes 27 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 13 por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. Luz Helena Ibarra Ruiz se vinculó a la Rama Judicial del 21 de julio de 2006 al 31 de diciembre de 2007; del 1 de enero de 2008 al 7 de febrero de 2010; del 1 al 31 de enero de 2012; y del 9 de marzo al 19 de abril de 2016, fecha de expedición del certificado laboral aportado al proceso28.
Según afirmó la demandante en el escrito introductorio ha seguido desempeñando el cargo de juez hasta la fecha de radicación del presente medio de control. 36.2. El 19 de abril de 201629 solicitó a la DESAJ Medellín el pago de la prima especial de servicios creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un monto adicional al salario y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales, de acuerdo con lo considerado por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 201430. 36.3.
La DESAJ Medellín emitió la Resolución DESAJMER17-4910 del 28 de febrero de 201731 mediante la cual negó lo pretendido con fundamento en que no existía una apropiación presupuestal que permitiera reconocer los derechos reclamados y que la sentencia del Consejo de Estado invocada no constituía «título de gasto». 36.4. Luz Helena Ibarra Ruiz presentó recurso de apelación32 contra la anterior decisión que fue concedido por medio de la Resolución DESAJMER17-5498 del 11 de mayo de 201733, pero la parte demandada no profirió acto alguno en el que se pronunciara sobre la alzada. 2.4.
Análisis sustancial 37. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados se advierte que el 28 Folios 106 al 119 del documento 1 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 29 Según se extrae del acto administrativo demandado, folio 73 del documento 1 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 30 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 31 Folios 73 al 81 del documento 1 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 32 Folios 85 al 102 del documento 1 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 33 Folio 122 del documento 1 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 14 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados, ordenó el pago de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario y la diferencia surgida por la reliquidación de las prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación básica.
Finalmente declaró la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 19 de abril de 2013 y a pesar de realizar consideraciones sobre la condena en costas no incluyó decisión alguna en la parte resolutiva del fallo. 38. La DEAJ presentó recurso de apelación en el que discutió los siguientes aspectos: el supuesto carácter salarial de la prima especial de servicios y la falta de disponibilidad presupuestal para el cumplimiento de la condena. 39.
Pues bien, frente al primer argumento de la DEAJ la Sala recuerda que tal como se dispuso en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y en la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y en consecuencia no debe hacer parte del cálculo de liquidación de las prestaciones sociales, con excepción de los aportes a seguridad social en pensiones. 40.
Así, es importante señalar que la reliquidación de las prestaciones sociales ordenada por el Tribunal Administrativo de Antioquia no obedece a que se le otorgue carácter salarial a la prima especial de servicios, sino a la inclusión en la base de liquidación del 30% del salario que había sido deducido de la asignación básica por la incorrecta interpretación de la norma. 41.
En ese sentido, las órdenes de reajuste dictadas por el juez de primera instancia recaen sobre el 30% correspondiente a la diferencia salarial [en otras palabras, la diferencia en la asignación básica] dejada de pagar y que generó que el salario se fraccionara y no por la prima especial de servicios propiamente dicha. 42. Por su parte, en relación con la falta de disponibilidad presupuestal para cumplir lo ordenado por el juez de primera instancia, la Sala destaca que esta situación no es una justificación que valide el incumplimiento de las obligaciones laborales y prestacionales por parte de las entidades públicas.
En consecuencia, no existe sustento legal o jurisprudencial para afectar los derechos de la demandante por una supuesta deficiencia económica del empleador. 43. De ese modo, el incumplimiento de las órdenes de restablecimiento del derecho no solo desconocería los derechos laborales, sino también los mandatos legales previstos en las leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996 que son claros y expresos. 44.
Por lo tanto, a pesar de las dificultades financieras manifestadas, a la entidad le Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 15 corresponde reconocer y pagar los derechos causados a favor de Luz Helena Ibarra Ruiz, para lo cual deberá adoptar las medidas que considere necesarias para cumplir con las obligaciones laborales y prestacionales que le impone la ley y que gozan de prelación en los términos explicados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 45.
Ahora bien, la Sala encuentra oportuno modificar el ordinal quinto de la sentencia apelada para reestructurar la expresión «incluido el 30% adicional de la prima especial de servicios, tomando además como un plus a su remuneración» para evitar que de dicha expresión pueda interpretarse que la reliquidación de las prestaciones sociales obedece a la inclusión de la prima especial de servicios en la base de liquidación, pues como se indicó previamente dicha orden obedece al pago del 30% del salario básico dejado de pagar y no de la citada prima. 46.
Además, se adicionará el citado ordinal para aclarar dos aspectos, el primero relativo a que los aportes a pensión, en atención al carácter especial que fue explicado en el acápite del marco normativo y jurisprudencial, son imprescriptibles y por lo tanto su reliquidación debe recaer sobre todo el tiempo en que la demandante haya percibido la prima especial de servicios, con la salvedad de que dicho emolumento solo tiene carácter salarial para efectos pensionales desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996, es decir el 28 de noviembre de ese año. 47.
En segundo lugar, se precisará que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte accionante por los mismos conceptos aquí reconocidos. 48. Finalmente, la Sala considera necesario indicar que en la parte motiva de la sentencia apelada se indicó que no había lugar a emitir condena en costas en primera instancia por no encontrarlas causadas, sin embargo, no se incluyó la respectiva decisión, razón por la que se adicionará la sentencia de primera instancia en ese sentido, en aras de guardar la congruencia entre las consideraciones y la parte resolutiva del fallo apelado. 2.5.
Costas 49. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 16 se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 50. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 51.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.34 52.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 53. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 54. Con fundamento en lo expuesto la Sala encuentra que: i) la prima especial de servicio no tiene carácter salarial y la reliquidación prestacional ordenada no obedece a dicho beneficio sino al porcentaje del salario dejado de incluir en la base de liquidación; ii) las dificultades financieras de la entidad no justifican el incumplimiento de sus obligaciones de origen laboral; iii) debe corregirse el ordinal quinto de la sentencia para clarificar que la reliquidación de las prestaciones sociales obedece al pago del 30% del salario dejado de pagar y se adicionará para aclarar que los aportes pensionales son imprescriptibles y que el cumplimiento de la condena estará sujeto a que la entidad demandada no haya efectuado pago alguno por los mismos conceptos ordenados en la sentencia; y iv) se adicionará la providencia apelada para incluir la decisión del a quo sobre las costas. 34 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Adicionar el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia del 8 de marzo de 2024, que quedará del siguiente modo:
QUINTO: Condenar a la NACION-DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a reconocer, reliquidar y pagar todas las sumas por salarios, prestaciones sociales y aportes a seguridad social, que legalmente corresponden a la Doctora Luz Elena Ibarra Ruiz, como Juez de Circuito de la planta de funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público de Colombia, a partir del 19 de abril de 2013, hasta la fecha del pago efectivo y en adelante o de su retiro del cargo, lo primero que haya pasado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia, siempre y cuando de su liquidación pueda predicarse que efectivamente se pagó un monto inferior al que tenía derecho, con base en la asignación básica mensual incluido el 30% del salario básico dejado de pagar.
Los aportes a seguridad social en pensión son imprescriptibles, por lo que la demandada deberá reliquidar y pagar a la administradora de pensiones las diferencias surgidas entre lo pagado y lo que en realidad corresponde durante todo el tiempo en que la demandante haya percibido o perciba la prima especial de servicios creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que solo es factor de salario para efectos pensionales desde la vigencia de la Ley 332 de 1996 (28 de diciembre de 1996).
El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. Segundo. Adicionar la sentencia de primera instancia del 8 de marzo de 2024 en el siguiente sentido: Séptimo: no condenar en costas de primera instancia. Tercero. Confirmar en todo lo demás la sentencia del 8 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00164-00 (2996-2024) Demandante: Luz Helena Ibarra Ruiz 18 Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MLBC