1 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2.023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: SANDRA MARCELA MONROY DOMÍNGUEZ Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO1, MUNICIPIO DE SANTA CRUZ DE LORICA Temas: Régimen de cesantías retroactivas docente.
Vinculación posterior al 1.° de enero de 1.990. Confirma decisión. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el cuatro (04) de junio de dos mil veinte (2.020) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Sandra Marcela Monroy Domínguez, obrando por medio de apoderado debidamente constituido, instauró demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el 1 En adelante FNPSM o el fondo. 2 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 2 municipio de Santa Cruz de Lorica, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución 156 del 5 de julio de 2.016 proferida por la Secretaría de Educación del municipio de Santa Cruz de Lorica en representación del FNPSM, por medio de la cual se reconoció un auxilio de cesantías parciales por la suma de $33.656.320, bajo el régimen de liquidación anualizado.
Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías, con base en el régimen de retroactividad; se ordene el reconocimiento y pago de la indexación de las cesantías causadas; que se conmine a la demandada al cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA, y se condene en costas procesales.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera Que la señora Sandra Marcela Monroy Domínguez presta sus servicios2 como docente oficial en el municipio de Lorica, ya que fue nombrada en propiedad mediante Decreto 180 del 7 de julio de 1.994 y tomó posesión el 11 de agosto del mismo año. 2 Al menos hasta la fecha de presentación de la demanda, el 9 de diciembre de 2016. 3 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 3 Que, mediante escrito del 3 de junio de 2.016, solicitó ante la Secretaría de Educación de Santa Cruz de Lorica el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales.
Que fue expedida la Resolución 156 del 5 de julio de 2.016, que le concedió dichas cesantías parciales por la suma de $33.656.320, en aplicación del régimen anualizado. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 24 de abril de 2.017 y fue notificada a la demandada la cual se opuso a las pretensiones, indicando que la Ley 91 de 1989 constituye un régimen especial en lo que respecta al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales de los docentes que están afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Que la demandante tuvo una vinculación desde el 7 de julio de 1.994 y no le correspondía el régimen retroactivo de cesantías por ser esta fecha posterior al 31 de diciembre de 1.989. En consecuencia, solicitó que se declaren probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, pago de lo no debido, compensación, genérica o innominada, y buena fe.
A su vez, el municipio de Santa Cruz de Lorica, sostuvo que el ente territorial no dispone de recursos propios para efectuar los pagos de las prestaciones de los docentes, dado que por mandato legal (Decreto 196 de 1.995), es responsabilidad del FNPSM ordenar el reconocimiento y pago de este tipo de acreencias. Se celebró la audiencia inicial el 9 de noviembre de 2.017, dentro de la cual se fijó el litigio y, por no haber pruebas que decretar, se corrió traslado de diez días a las partes para alegar de conclusión. Se dictó sentencia el 4 de junio de 2.020, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. 4 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 4 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia proferida el 4 de junio de 2.020, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la Ley 91 de 1.989 fijó los lineamientos propios que regirían a los docentes oficiales en temas salariales y prestacionales, dependiendo de su fecha de vinculación. Que quedó acreditado que la señora Monroy Domínguez fue nombrada mediante Decreto 180 del 7 de julio de 1.994 y tomó posesión de su cargo como docente, el 11 de agosto del mismo año. Que, en consecuencia, su vinculación se surtió con posterioridad al proceso de nacionalización que inició el 1.° de enero de 1.976 por mandato de la Ley 43 de 1.975, y en esa medida, el régimen prestacional y salarial que la cobija es el de los docentes del orden nacional contenido en la Ley 91 de 1.989.
Que las Leyes 60 de 1.993 y 115 de 1.994 mantuvieron las previsiones contempladas en la Ley 91 de 1.989, para todos los docentes que se incorporaran sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones a las plantas departamentales y distritales, a partir del 1.º de enero de 1.990. Que, teniendo en cuenta que se vinculó como docente al servicio del municipio de Santa Cruz de Lorica desde el mes de agosto de 1.994, sus cesantías comenzaron a generarse a partir de dicha anualidad, razón por la cual deben ser liquidadas anualmente y sin retroactividad. 5 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 5 RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación3, expresando que la vinculación como docente fue de carácter territorial, razón por la cual le aplica el régimen de retroactividad de cesantías, dado que para los empleados de dicho orden el sistema de liquidación anual solo empezó a regir para quienes ingresaron al servicio con posterioridad al 30 de diciembre de 1.996, producto de lo ordenado en la Ley 344 de 1.996.
Que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han establecido que el régimen especial de los profesionales de la educación hace eco en las condiciones más favorables en comparación con el sistema general, por lo que no sería viable aplicar una prerrogativa que conlleve el menoscabo de sus derechos como trabajadora. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La Nación - Ministerio de Educación - FNPSM reiteró los argumentos esbozados en la contestación de la demanda.
La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó la confirmación de la sentencia. Sostuvo que el artículo 15 de la Ley 91 de 1.989 dispuso que el auxilio de cesantía para el personal docente vinculado con posterioridad al 1.° de enero de 1.990, sería liquidado bajo el régimen anualizado. Situación en la que encaja la señora Sandra Marcela Monroy Domínguez, al haberse posesionado el 13 de agosto de 1.994.
Que, toda vez que el artículo 13 de la Ley 344 de 1.996 previó un tratamiento 3 Folios 124 a 126. 6 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 6 exceptuado para los educadores oficiales en relación con la prestación objeto de controversia, no es factible la aplicación residual de principios constitucionales (favorabilidad) al no presentarse algún vacío legal en la materia.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Se debe determinar si la demandante, en su calidad de docente oficial, tiene derecho a la reliquidación de sus cesantías parciales conforme al régimen retroactivo, pese a que su vinculación al magisterio fue posterior a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1.989. Régimen de cesantías aplicable a los empleados públicos La Ley 6.ª de 1.945 en el artículo 17, señaló que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1.º de enero de 1.9424.
A su turno, mediante el artículo 1.° del Decreto 2767 de 1.945 se extendieron la totalidad de las prestaciones sociales consagradas en el artículo 17 de la Ley 6.ª de 1.945 a los empleados de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, que incluyó el auxilio de cesantía5. 4 «ARTICULO 17. Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: a).Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio.
Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1o. de enero de 1942. […]». 5 «Artículo 1.º Con las solas excepciones previstas en el presente decreto, los empleados y obreros al servicio de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio tiene derecho a la totalidad de las prestaciones señaladas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, y el artículo 11 del Decreto 1600 del mismo año para los 7 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 7 Posteriormente, la Ley 65 del 20 de diciembre de 1.946 modificó las disposiciones sobre cesantías, beneficios que también fueron extendidos a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios.
Por su parte, el Decreto 2567 de 31 de agosto de 1.946 definió los parámetros para su liquidación6, y el Decreto 1160 de 28 de marzo de 1.947 previó que tendría derecho a dicho auxilio, el empleado inscrito o no en carrera administrativa, sea cual fuere la causa de su retiro, con la aclaración de que el monto de la prestación era equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferior a ese lapso.
Visto lo anterior, este régimen de cesantías era de carácter retroactivo, por cuanto para su liquidación se tenía en cuenta todo el tiempo de servicio y el último salario devengado. Luego, el Decreto 3118 de 1.968 creó el Fondo Nacional del Ahorro (FNA), como un establecimiento público vinculado al otrora Ministerio de Desarrollo Económico, que, dentro de sus objetivos, en el artículo 2.º señaló: «[…] a. Pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales; b. Proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador; c. Contribuir a la solución del problema de vivienda de los servidores del Estado; empleados y obreros de la Nación. A la entidad que alegue estar comprendida en uno de los casos de excepción, de corresponderá probarlo.» 6 El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los Departamentos y los Municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuero menor de doce meses. 8 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 8 d. Contribuir a la mejor organización y funcionamiento de los sistemas de seguridad social y a la futura unificación de sus servicios; e. Saldar el déficit actual por concepto de cesantías del sector público y establecer sistemas adecuados y reservas suficientes para atender oportunamente el pasivo a cargo del Estado por tal concepto, y f. Promover el ahorro nacional y encauzarlo hacia la financiación no inflacionaria de proyectos de especial importancia para el desarrollo económico y social. […]».
Dicha disposición (Decreto 3118 de 1.968) también ordenó que se debían liquidar y entregar al Fondo Nacional del Ahorro las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del estado del orden nacional, con excepción de las de los miembros de las cámaras legislativas y de sus empleados, los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía y el personal civil del ramo de la defensa nacional.
En relación con la liquidación de las cesantías, el artículo 27 del citado Decreto 3118 de 1.968, determinó: «[…] Liquidaciones anuales. Cada año calendario contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador. […]». Por lo tanto, con la expedición del referido Decreto 3118 de 1.968, empezó en el sector público el desmonte de la retroactividad de la prestación referida, para dar paso al sistema de liquidación anualizado, que en principio no era aplicable a los servidores públicos del orden territorial, quienes se encontraban sujetos al régimen 9 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 9 de cesantías dispuesto en las Leyes 6.ª de 1.945 y 65 de 1.946, esto es, al retroactivo, no obstante, con las disposiciones que modificaron su naturaleza y cobertura, permitieron la afiliación a este de los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados (Ley 432 de 1.998 y Decreto 1453 de 1.998).
Por otra parte, la Ley 50 de 1.990 cambió el régimen de cesantías en el sector privado al anualizado, cuyas características fueron explicadas en su artículo 99 de la siguiente manera: «[…] El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]». De otro lado, el artículo 13 de la Ley 344 de 27 de diciembre de 1.9967, extendió el régimen de cesantías fijado en la Ley 50 de 1.990 a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigencia (31 de diciembre de 1.996), en virtud del cual, la liquidación definitiva debía realizarse el 31 de diciembre de cada año. 7 «Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». 10 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 10 Posteriormente, se expidió el Decreto 1582 del 5 de agosto de 1.9988 que amplió el régimen de cesantías de que trata la Ley 50 de 1.990 (anualizado) a los servidores públicos del orden territorial, así: «[…] El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998. […]».
En el caso de aquellos que se hubieran vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 344 de 1.996, con régimen de retroactividad y que decidieran acogerse al previsto en la precitada Ley 344 de 1.996, el artículo 3 del Decreto 1582 de 1.998 previó el siguiente procedimiento: «[…] a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la seleccionada por el trabajador; c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición. […]».
El anterior mandato fue acogido por el Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2.0169, en la cual se señaló: 8 «Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia». 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia de 25 de agosto de 2016. Radicación 8001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14) CE-SUJ2-004-16. 11 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 11 «[…] En ese orden, se puede decir que los empleados que ingresaron a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, están cobijados por el régimen anualizado de liquidación de cesantías, al igual que los vinculados con anterioridad pero que se hubieran acogido al régimen anualizado, y para efecto de la liquidación y pago de esa prestación se rigen por lo que en esa materia consagra la Ley 50 de 1990 y normas concordantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998. […]».
De conformidad con los términos señalados, coexisten dos regímenes de cesantías; las retroactivas que son viables para quienes se vincularon a la administración pública hasta el 30 de diciembre de 1.996, y las anualizadas creadas por la Ley 50 de 1.990, inicialmente para el sector privado y que la Ley 344 de 1.996 extendió a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigencia (31 de diciembre de 1.996), incluidos los del nivel territorial.
Sin embargo, para aquellos servidores con vinculación anterior a la Ley 344 de 1.996 y beneficiarios del régimen retroactivo, el Decreto 1582 de 1.998 les concedió la posibilidad de acogerse u optar por el régimen anualizado de cesantías, previa solicitud, liquidación total de la prestación y entrega del emolumento al fondo de su elección, tal como lo previó en su artículo 3.°, como procedimiento necesario para el precitado cambio.
Por otra parte, el Decreto 1252 del 30 de junio de 2.000, en el artículo 2.°, conservó el régimen de cesantías retroactivas para los servidores públicos que a 25 de mayo de 2.000 lo disfrutaban, hasta la terminación de la relación laboral. Y en el mismo sentido, el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2.002, que extendió el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional a los servidores del orden territorial, en el artículo 3.° previó que: «[…] Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el 12 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 12 régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000 […]».
Régimen de cesantías de los docentes Conforme a lo señalado por esta Subsección10, el artículo 1.º de la Ley 91 del 29 de diciembre de 1.989, «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» distinguió entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, de la siguiente forma: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]».
Asimismo, en el parágrafo del artículo 2.° ibidem estipuló cómo se reconocerían y pagarían las prestaciones sociales causadas hasta la fecha de promulgación de la mencionada Ley 91 de 1.989, así: «Artículo 2. De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de 10 Sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: (i) del 19 de octubre de 2017 (número interno 5010- 2015), del 27 de noviembre de 2017 (número interno 0472-2016), del 19 de enero de 2015 (número interno 4400-2013) y del 25 de marzo de 2010 (número interno 0620-2009). 13 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 13 promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975. […]». Ahora bien, pese a que allí no se indicó el régimen de cesantías aplicable a los docentes que la misma norma calificó como territoriales, lo cierto es que el legislador creó el Fondo Nacional del Prestaciones Sociales del Magisterio para atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de esta ley (91 de 1.989), con observancia del régimen ya señalado y de los que se vinculen con posterioridad a ella, tal como lo previó el artículo 4.° ejusdem.
En similar sentido, esto es, el régimen prestacional de los docentes nacionalizados, nacionales y aquellos que se vinculen a partir del 1.º de enero de 1.990, el artículo 15 de la Ley 91 de 1.989, señaló: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]».
De manera particular, en lo que atañe a las cesantías, el numeral 3.° de este mismo artículo señaló: 14 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 14 «[…] A.- Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B.- Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional-. […]». Visto lo anterior, se concluye: (i) que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1.989, mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial, es decir, el sistema de retroactividad y;
(ii) a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1.º de enero de 1.990 (lo que según la definición contenida en los artículos 1.º y 2.º, corresponde a los nacionales o territoriales que por cualquier causa se lleguen a vincular en tal calidad, sin hacer distinción entre nacionales y territoriales), se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, esto es, un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
De conformidad con dicha intelección, para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1.989, el FNPSM pagará un auxilio equivalente a un 15 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 15 mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no se ha modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario, sobre el salario promedio del último mes.
Sobre el punto es válido resaltar que la aludida falta de distinción efectuada por el Legislador en cuanto a la calidad de los docentes nombrados y posesionados a partir del 1.° de enero de 1.990, es el criterio fundamental para verificar en sede administrativa y judicial cada caso presentado por los docentes oficiales que solicitan la aplicación de uno u otro régimen de liquidación de cesantías, por cuanto la finalidad de la norma para el sector educativo era precisamente unificar la situación jurídica prestacional de sus empleados, y de manera especial dicho auxilio en razón de la creación de un solo fondo de cubrimiento nacional para responder por estas contingencias.
Al respecto se observa que el artículo 6.° de la Ley 60 de 1.993, señaló que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales, sin solución de continuidad, y los de las nuevas vinculaciones, será el reconocido por la Ley 91 de 1.989. En este sentido, el personal docente que continuaba con vinculación departamental, distrital y municipal11 sería incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetaría el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial.
Por tanto, la obligación de incorporar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al 11 Docentes designados por los entes territoriales sin el cumplimiento de las previsiones del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, esto es, en plazas nuevas que no contaran con el aval de la Nación, los que conservaban el régimen prestacional de cada entidad territorial. 16 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 16 FNPSM, surgió con el Decreto 196 de 1.995, que en el artículo 5.° previó que se debía respetar el régimen prestacional que tuvieran los docentes al momento de su vinculación, y conforme a lo dispuesto en el artículo 7.° ibidem el reconocimiento de las cesantías y los intereses sobre las mismas, quedaba a cargo de la entidad territorial, cuando no se realizara dicho traslado.
En suma, en materia prestacional los docentes cuentan con régimen especial, gestionado por el FNPSM, creado como un patrimonio autónomo que, mediante la celebración de un contrato de fiducia pública, atiende las prestaciones sociales de los docentes en lo relacionado con salud, pensiones y cesantías, para lo cual efectúa el pago de las prestaciones económicas y garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales, con el objeto de recaudar los recursos destinados a dicha finalidad.
Resolución del caso concreto De conformidad con el material probatorio que integra la demanda, se puede determinar: Que mediante Decreto 180 del 7 de julio de 1.994,12 la Alcaldía municipal de Lorica nombró en propiedad a la señora Sandra Marcela Monroy Domínguez como docente del mentado ente territorial, cargo del cual tomó posesión el 11 de agosto del mismo año.13 Que, de conformidad con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, la demandante laboró en la Institución Educativa Santa Cruz desde 12 Folios 13 y 14. 13 Folio 16. 17 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 17 el 11 de agosto de 1.994 y hasta el 3 de noviembre de 2.011, para un total de 20 años, 1 mes y 22 días de servicios.14 Que a través de Resolución 156 del 5 de julo de 2.016, el secretario de educación municipal de Lorica reconoció un auxilio de cesantías parciales solicitadas por la señora Monroy Domínguez, por la suma de $33.656.320.
Para tal efecto, la entidad tuvo en cuenta como fecha de vinculación al servicio docente, el 11 de agosto de 1.994. La prestación fue liquidada conforme al régimen anualizado.15 En virtud de la relación probatoria que antecede, tal y como lo ha señalado esta Subsección en asuntos similares16, no obstante que la demandante fue vinculada como docente oficial por el alcalde del municipio de Santa Cruz de Lorica para laborar en una institución educativa del susodicho ente territorial desde el 11 de agosto de 1.994, este nombramiento se realizó: i) Con posterioridad al proceso de nacionalización desarrollado por la Ley 43 de 1.975 que inició el 1.º de enero de 1.976 y finalizó el 31 de diciembre de 1.980, y, en esa medida, se le aplica el régimen prestacional y salarial de los docentes del orden nacional señalado en la Ley 91 de 1.989, toda vez que las Leyes 60 de 1.993 y 115 de 1.994 mantuvieron las previsiones contempladas en la Ley 91 citada para todos los docentes que se incorporen sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones a las plantas departamentales y distritales a partir del 1.º de enero de 1.990. 14 Folios 18 a 19. 15 Folios 10 a 14. 16 Sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: (i) de 22 de febrero de 2018 (número interno 5085-2016), 30 de noviembre de 2017 (número interno 4992-2015), 27 de noviembre de 2017 (número interno 0472-2016) y 19 de octubre de 2017 (número interno 5010-2015); y (ii) de 19 de enero de 2015 (número interno 4400-2013) y 25 de marzo de 2010 (número interno 0620-2009). 18 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 18 ii) Con las facultades legales otorgadas por el artículo 9.º de la Ley 29 de 1.989 a los alcaldes y gobernadores para nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados y cuyo nombramiento contaba con el aval del Ministerio de Educación Nacional. iii) De igual manera, no es posible equiparar las condiciones salariales y prestacionales de docentes a las de los demás empleados del régimen general territorial o a aquellos que conservaron esta condición con anterioridad a la Ley 91 de 1.989, en tanto que los educadores oficiales ostentan un régimen excepcional y en esa medida gozan de unas previsiones especiales en cuanto a ingreso, ascenso y prestaciones, independientemente de su condición de empleado público. iv) Entonces, en el aspecto puntual de la liquidación de cesantías de los docentes vinculados con posterioridad al 1.º de enero de 1.990, el régimen de cesantías aplicable es el anualizado de conformidad con el artículo 15 numeral 3.°, literal b) de la Ley 91 de 1.989.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que la señora Sandra Marcela Monroy Domínguez, en su calidad de docente oficial, no tiene derecho a beneficiarse del régimen retroactivo de cesantías, ello habida cuenta que la Ley 60 de 1.993 mantuvo las previsiones contempladas en la Ley 91 de 1.989 para todos los educadores que se incorporaran sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones a las plantas territoriales a partir del 1.º de enero de 1990 como es su caso. 19 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 19 Por tanto, cómo quedó estudiado en precedencia, se le debe liquidar de forma anualizada las cesantías parciales reconocidas en el acto administrativo demandado.
En conclusión, en el presente asunto, toda vez que la demandante se vinculó a partir del 11 de agosto de 1.994, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1.989, el reconocimiento de sus cesantías se rige por las normas vigentes para los empleados públicos del orden nacional, es decir, el régimen anualizado sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
Por lo que se impone confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto denegó las pretensiones de la demanda. De la condena en costas en segunda instancia Esta Subsección en providencia de 7 de abril de 2.01617, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. 17 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 20 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 20 d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP18, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público19. Por tanto, en el presente caso se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante al haber resultado vencida en la misma, en la medida que, conforme al numeral 3 del artículo 365 del CGP, se comprobó su causación al haber intervenido la parte demandada con sus alegatos de conclusión en sede de apelación. 18 «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». 19 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]». 21 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00570-01 (3348-2022) Demandante: Sandra Marcela Monroy Domínguez 21 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el cuatro (04) de junio de dos mil veinte (2.020) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Sandra Marcela Monroy Domínguez contra la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Santa Cruz de Lorica.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por el a quo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ