Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencias judiciales Subtema 1: medio de control de cumplimiento Subtema 2: defectos sustantivo, decisión sin motivación, violación directa de la constitución y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte actora, en contra de la sentencia de tutela del 21 de marzo de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela María del Rosario Barbosa Páez y Claudia Moreno Navas solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con ocasión de la expedición de la sentencia del 10 de noviembre de 2023 dentro del expediente con radicado núm. 47-001-3333-011-2023-00260-01, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento promovida en contra del Distrito de Santa Marta-Secretaría de Planeación Distrital. 1.2.
Hechos 1.2.1., Un grupo de 5 propietarios de apartamentos ubicados en el edificio Arrecife de la Ciudad de Santa Marta, el 19 de octubre de 2022 y de conformidad con lo establecido en el artículo 6° de la Ley 732 de 20021, presentaron reclamación ante la Secretaría de Planeación Distrital con la finalidad de solicitar la revisión del estrato socioeconómico 6 que se les asignó a sus inmuebles. 1.2.2.
El 25 de enero de 2023, María del Rosario Barbosa Páez procedió a protocolizar, mediante escritura pública número 229, la declaración juramentada sobre la falta de respuesta por parte de la entidad, con el fin de demostrar la ocurrencia del silencio administrativo positivo. 1.2.3. La Secretaría de Planeación profirió la Resolución No. 018 el 24 de marzo de 2023, mediante la cual resolvió asignar el estrato socioeconómico 5, al sector en el que se encuentran los inmuebles de las accionantes. 1 Ley 732 de 2002, Artículo 6°.
Reclamaciones individuales. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar a la Alcaldía, en cualquier momento, por escrito, revisión del estrato urbano o rural que le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos en primera instancia por la respectiva Alcaldía y las apelaciones se surtirán ante el Comité Permanente de Estratificación de su municipio o distrito.
En ambos casos se procederá de acuerdo con las metodologías establecidas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-. La instancia competente deberá resolver el reclamo en un término no superior a dos (2) meses, de lo contrario operará el silencio administrativo positivo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.4.
Posteriormente, las accionantes presentaron demanda, el 19 de octubre de 2022, en ejercicio de la acción de cumplimiento, en contra de la Secretaría de Planeación Distrital, por la renuencia a reconocer el acto ficto o presunto derivado de la configuración del silencio administrativo positivo, por la falta de respuesta oportuna a la reclamación presentada para revisar el estrato socioeconómico 6 asignado a sus apartamentos. 1.2.5.
El asunto correspondió bajo el radicado núm. 47-001-3333-011-2023-00260- 01 al Juzgado Once Administrativo de Santa Marta, autoridad que, en providencia del 9 de octubre de 2023, resolvió rechazar por improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto consideró que no se demostró la renuencia por parte de la entidad accionada. Esta decisión fue apelada por la parte vencida. 1.2.6.
El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de segunda instancia del 10 de noviembre de 2023, confirmó el fallo que declaró improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto consideró que la demandante contaba con otro medio judicial para la satisfacción de sus pretensiones, pues debió controvertir la legalidad de la Resolución No. 018 de 2023 mediante el cual se asignó la estratificación socioeconómica número 5 a su inmueble.
Además, el Tribunal declaró la falta de legitimación en la causa por activa de Claudia Moreno Navas. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues consideró que el Tribunal Administrativo del Magdalena, al proferir la providencia del 10 de noviembre de 2023, incurrió en: • Defecto sustantivo, por el desconocimiento de lo establecido en el artículo 6º de la Ley 732 de 2011, que dispone la aplicación del silencio administrativo positivo en los casos en que la instancia competente no resuelva el reclamo de revisión del estrato urbano o rural, en un término de 2 meses; así como del inciso 2º del artículo 85 del CPACA, que dicta: “La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así”.
El Tribunal no tuvo en cuenta el acto administrativo ficto o presunto que se encontraba debidamente protocolizado y solo le dio importancia a la Resolución 018 que fue expedida extemporáneamente, cuando ya se había configurado el silencio administrativo positivo. • Decisión sin motivación, debido a que la autoridad judicial accionada no le dio relevancia jurídica a la falta de decisión de la reclamación interpuesta, a la ocurrencia del silencio administrativo positivo y a la obligación que se tenía de reconocer los efectos favorables de dicho silencio, pero sí consideró relevante la Resolución número 018 de 2023 que resultó extemporánea y expedida por una entidad que había perdido la competencia para dictarla. • Vulneración directa a la Constitución, al tener en cuenta que el Tribunal accionado transgredió los derechos fundamentales del acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al fundamentar su decisión en que María del Rosario Barbosa contaba con otros mecanismos jurídicos para acceder a lo pretendido, con lo que le otorgó relevancia a la Resolución 018 de 2023 de la Secretaría de Planeación, sin percatarse de que para esa fecha ya había ocurrido el silencio administrativo positivo, cuyos documentos habían sido debidamente protocolizados a través de la escritura pública número 229 del 25 de enero de 2023, y que era su deber como autoridad judicial reconocer sus efectos.
Alegó el desconocimiento de la sentencia del 25 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado, en la que conceptuó sobre el silencio administrativo positivo: “La configuración del silencio positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la Administración. En otras palabras, una vez se ha producido el Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co silencio positivo, la Administración pierde competencia para decidir la petición o recurso respectivos”2.
Así mismo, mencionó el salvamento de voto proferido por la Magistrada Maribel Mendoza Jiménez del Tribunal Administrativo del Magdalena, en el proceso radicado bajo el número 47-001-2333-010- 2023-00173-02, en el que mencionó: “La respuesta tardía de la Administración que además, la realizó en cumplimiento de una orden de un Juez de tutela, en los casos en que la ley prevé un silencio administrativo positivo, en mi concepto no hace desaparecer el acto administrativo ficto como producto de la ocurrencia del silencio administrativo positivo que por demás es una figura excepcional consagrada (sic) a favor del ciudadano ante la falta de respuesta de la Administración”3.
También, alegó que el Tribunal, al declarar la falta de legitimación en la causa por activa de Claudia Moreno Navas, desconoció lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002, que dispone que las reclamaciones ante la Alcaldía podrán ser presentadas por un grupo de personas, por lo que, en el presente caso, la señora Barbosa Páez realizó el trámite de protocolización del acto administrativo ficto o presunto en representación del grupo conformado por los propietarios del edificio Arrecifes.
En consecuencia, solicitan al juez constitucional dejar sin efectos la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2023, por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, ordenar a dicha autoridad judicial que profiera un nuevo fallo que reconozca la ocurrencia del silencio administrativo positivo respecto a la reclamación que presentaron y la existencia del acto administrativo ficto, tácito o presunto protocolizado en la escritura pública número 229 del 25 de enero de 2023, en la que se solicitó expresamente que se procediera a clasificar correctamente el estrato de los inmuebles del Edificio Arrecife, que debe ser: “ESTRATO 4 por carecer de 2 servicios públicos domiciliarios, como son el alcantarillado de aguas negras y el de aguas lluvias, y el acueducto de agua potable, a lo cual tenemos derecho de acuerdo con lo ordenado por el artículo 102 de la Ley 142 de 1994”4. 1.4.
Trámite en primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por auto del 22 de febrero de 20245, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Magdalena, así como al Distrito de Santa Marta, Secretaría de Planeación Distrital y al Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta, como terceros interesados. 1.4.1.
La magistrada ponente del Tribunal Administrativo del Magdalena6 solicitó denegar el amparo pedido por las accionantes, pues consideró que no incurrió en ninguna conducta que vulnere sus derechos fundamentales. Esto, debido a que la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa de Claudia Moreno Navas obedeció a que quien adelantó los trámites descritos en el artículo 85 del CPACA, para invocar el silencio administrativo positivo, fue la señora María del Rosario Barbosa Páez, por lo que el acto administrativo ficto o presunto cuyo cumplimiento se pretendía solo cobijaba a esta última.
Seguidamente, indicó que la declaración de improcedencia de la acción de cumplimiento obedeció a que se comprobó que la parte actora contaba con la posibilidad de controvertir la legalidad de la Resolución 018 de 24 de marzo de 2023, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no lo hizo, 2 Rad. No. 73001-23-33-000-2014-00219-01 [21805], Sección Cuarta, Consejera Ponente: Dra. Stella Jeannette. 3 Escrito de tutela, radicado 11001-03-15-000-2024-00710-01. 4 Ibid. 5 Archivo electrónico identificado con el certificado 7E76B54B0F4EFAE5 F4FD32050D2C56BE 571245A941295D46 A76B4DDAC461A594 ubicado en el índice 4 del expediente digital de primera instancia. 6 Archivo electrónico identificado con el certificado 93C9D43BA73398F9 9890741839B2C56A 7390DBF487F24F5B BA18A6FA054AE466 ubicado en el índice 10 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia de la acción de cumplimiento. 1.4.2.
El Juzgado Once Administrativo de Santa Marta, como tercero interviniente, solicitó denegar las peticiones de las accionantes, por cuanto durante el procedimiento de la acción de cumplimiento se garantizaron plenamente sus derechos fundamentales7. 1.4.3. El Distrito de Santa Marta-Secretaría de Planeación no se pronunció sobre la acción de tutela. 1.5.
Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 21 de marzo de 20248, negó las pretensiones de la acción de tutela, debido a que no encontró configurados los defectos de la decisión judicial alegados. El juez constitucional consideró que se encontraban satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en la medida en que las accionantes expusieron los hechos y los motivos por los cuales se estimaron que la autoridad judicial accionada incurrió en varios yerros al declarar la improcedencia del medio de control de cumplimiento.
A su vez, porque el asunto no se trata de una tutela interpuesta contra una providencia de tutela. Así mismo, indicó que la acción de tutela se presentó el 12 de febrero de 2024, transcurrido un poco más de dos meses desde la notificación de la sentencia de 10 de noviembre de 2023, lo que demuestra que no hubo dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de sus derechos fundamentales.
Seguidamente, encontró satisfecho el requisito de subsidiariedad de la acción, dado que las tutelantes no cuentan con otros mecanismos judiciales de defensa idóneos para exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela. Por último, encontró configurado el requisito general de relevancia constitucional, en tanto observó que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo no son una reproducción de lo expuesto, puntualmente, en la impugnación interpuesta contra la sentencia de primera instancia, ya que, en aquella, el cargo principal consistió en determinar si se había constituido en renuencia por parte de la administración. Argumentación que responde a los fundamentos sobre los cuales se basó la decisión de primer grado.
Sobre este punto aclaró, que los cargos desarrollados en el escrito de tutela tienen que ver con los presuntos errores de la sentencia de segunda instancia que no pudieron ser alegados en el curso del medio de control, pues solo hasta que se profirió la decisión del tribunal estos fueron advertidos. Respecto de los argumentos referentes a que no se tuvo en cuenta la sentencia de 25 de abril de 2018 del Consejo de Estado; así como lo relativo al salvamento de voto mencionado por la parte actora, se analizaron a la luz del defecto por desconocimiento del precedente.
A su vez, la inconformidad relacionada con la legitimación en la causa por activa de la señora Claudia Moreno, se estudiaron como un defecto sustantivo, en la medida en que alude al desconocimiento, por parte del Tribunal, del artículo 6º de la Ley 732 de 2002 que permite la interposición de reclamaciones sobre el estrato en cabeza de grupos de personas.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado estableció que el Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en un defecto sustantivo, pues en la sentencia no 7 Archivo electrónico identificado con el certificado C5C9713EA9C54DF8 CB6F4331ADA1B5C0 09D8FD92A0C7CD6E 04EE565A347A512F ubicado en el índice 8 del expediente digital de primera instancia. 8 Archivo electrónico identificado con certificado E7CBEDE597EC2133 4620ABE3D7DE4019 1408B0D57BE0B54F 6181420FC0E8CD67, ubicado en el índice 13 del expediente digital.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconoció la existencia del acto ficto o presunto, sino que precisó que debía acudirse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que el asunto involucraba, además del acto ficto positivo, el acto administrativo expreso mediante el cual se resolvió la solicitud de cambio de estrato.
En cuanto a la inconformidad frente a la declaración de falta de legitimación en la causa por activa de la demandante Claudia Moreno Navas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que el tribunal accionado no incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 6º de la Ley 732 de 2002. Esto, por cuanto no se desconoció la posibilidad de que las reclamaciones sobre estratificación sean presentadas por un grupo de personas, sino que, al margen de dicha posibilidad, la autoridad judicial encontró que la única que estaba legitimada para presentar el medio de control de cumplimiento era la señora María del Rosario Barbosa Páez, pues fue ella sola quien efectuó los trámites para invocar el silencio administrativo positivo, en razón a que en la Resolución 018 de 24 de marzo de 2023 únicamente se hizo referencia a ella.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado también estableció que el Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en los defectos por decisión sin motivación ni violación directa de la Constitución por restarle relevancia a los efectos favorables del silencio administrativo positivo y darle más importancia a la Resolución número 18, porque la providencia controvertida de segunda instancia no adolece de una argumentación inexistente o abiertamente insuficiente.
Por ende, no consideró que la decisión adoptada en sentencia del 10 de noviembre de 2023 respondiera a un mero capricho del juez. Finalmente, sobre la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, afirmó que no existe similitud fáctica ni jurídica entre la sentencia relacionada por la parte actora y el presente caso, puesto que, la providencia invocada por las tutelantes versa sobre controversias tributarias en las que se configura el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 734 del Estatuto Tributario, asunto que en nada se relaciona con la Ley 732 de 2002.
Además, resaltó que la parte actora se limitó a mencionar una sentencia, sin referirse a otras decisiones que acrediten la existencia de una postura consolidada frente al tema en concreto. Con relación al salvamento de voto mencionado por las tutelantes, estableció que este tampoco constituye precedente, pues los salvamentos no tienen la naturaleza de providencias judiciales vinculantes. 1.6.
Impugnación María del Rosario Barbosa Páez y Claudia Moreno Navas presentaron escrito de impugnación en contra de la decisión de primera instancia. En este se hizo hincapié en que la Resolución 018 fue proferida por la Secretaría de Planeación de manera extemporánea, pasados más de 5 meses de presentada la reclamación y, cuando ya se había protocolizado el acto administrativo ficto o presunto, debido a la configuración del silencio administrativo positivo.
Por tanto, considera que este órgano ya había perdido competencia para decidir la reclamación presentada. Al respecto indicó: “En nuestro caso, la Secretaría de Planeación no respetó el fallo ficto producido por su silencio y por el contrario negó su existencia. Pero, además, posteriormente expidió otro acto administrativo sabiendo de antemano sobre la existencia del acto ficto y siendo consciente de que ya no tenía competencia para decidir la reclamación presentada, para obligar a las Accionantes a interponer una Acción de Nulidad y Restablecimiento contra la Resolución No. 18 para lograr su nulidad, aun cuando desde un principio se sabía que dicho acto no es apto ni idóneo para oponerse al acto ficto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo del Magdalena le sería muy fácil para la Administración, en todos los casos, abstraerse de aplicar el acto ficto que resulte del Silencio Administrativo Positivo profiriendo simplemente otro acto administrativo para obligar al beneficiado a interponer una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con el fin de lograr la nulidad de ese acto administrativo que resultaría sin fundamento por cuanto el acto atacado es inhábil e inválido por la presencia del acto ficto, pero que tendría serias implicaciones respecto del momento en que dicho acto tácito pudiera ser aplicado, contrariando lo ordenado por el inciso 2º del artículo 84 ibidem, que dispone: “Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso”.
Afirmaron que se vieron obligadas a presentar la acción de cumplimiento, con el fin de que la Secretaría de Planeación reconociera la existencia del acto administrativo ficto y modificara la clasificación de los apartamentos del Edificio Arrecife de estrato 6 a 4, como fue solicitado en su reclamación y fallado tácitamente a su favor, por la configuración del silencio administrativo positivo.
Así mismo, indicaron que con este reconocimiento buscaban que se les comunicara a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de Santa Marta que los cobros respectivos se hicieran teniendo en cuenta el estrato 4 que les correspondía. También, consideraron que no es necesario presentar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución número 18 de 2023, pues existía sustracción de materia, ya que el acto administrativo ficto era el único que producía efectos jurídicos.
Por tanto, si presentaran una acción en contra de dicha Resolución “verían que el fallo favorable contenido en el acto administrativo ficto que contiene el Silencio Administrativo Positivo no podría ser aplicado hasta tanto esa Acción fuera fallada en primera y segunda instancia, lo que perfectamente puede durar 6 o más años, y así tendría la Secretaría durante todo ese tiempo la excusa para no aplicar el citado Silencio, haciendo nugatorio el fallo favorable que se había proferido tácitamente”.
La magistrada ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de auto del 12 de abril de 20249, concedió la impugnación interpuesta por la parte accionante. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de María del Rosario Barbosa Páez y Claudia Moreno Navas se encuentra acreditada, puesto que fungieron como demandantes en el proceso de la acción de cumplimiento con radicado 47-001- 3333-011-2023-00260-01, en el que fue proferida la sentencia del 10 de noviembre de 2023 que, según se afirmó en el escrito de tutela, vulneró sus derechos fundamentales y, por lo tanto, son las titulares de los derechos fundamentales cuyo amparo pretenden.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Magdalena, en la medida en que fue la autoridad que emitió la decisión que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 9 Archivo electrónico identificado con certificado 460A159EF3B950C5 AFBDD2EC1827FA58 5D65BDAE24F4D0D8 BF42A52E70EA7AB8 ubicado en el índice 21 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política es un mecanismo judicial preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley10.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción11. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales12. 2.3.1.
Relevancia constitucional. En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”13.
Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria14, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto15. 10 Corte Constitucional, sentencia T-867 de 2013: “[e]sta Corporación, en ejercicio de su labor como intérprete autorizado de la Constitución, ha determinado en reiterada jurisprudencia, el alcance y contenido que el Constituyente otorgó al artículo 86 de la Carta Política, resaltando que la acción judicial en él contemplada, además de ostentar un carácter preferente y sumario, tiene por principal objeto, la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de los ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular que se encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley”. 11 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 12 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 13 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 14 “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”.
Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019. Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata. Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. 15 Cfr. sentencia C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En particular, cabe denotar que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, indicó que “[…] el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal”. 2.3.1.1. En ese orden de ideas, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional, contienen suficiencia argumentativa y relevancia constitucional los reparos de las accionantes atinentes a que el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002 y en el inciso 2 del artículo 85 del CPACA, normas que establecen regulan el silencio administrativo positivo y la validez que tiene su protocolización mediante escritura pública.
Esta acusación deriva en la posible configuración del defecto sustantivo, pues en caso de demostrarse que la autoridad judicial accionada interpretó de manera equivocada las normas que reglan los actos fictos al momento de resolver la acción de cumplimiento, esto podría afectar los intereses de las accionantes por la vulneración de sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.3.1.2.
No ocurre lo mismo con el reparo de tutela relacionado con la declaración de falta de legitimación en la causa de Claudia Moreno Navas, por la supuesta inaplicación por parte del Tribunal de lo establecido en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002. Lo anterior, porque, si bien la mencionada norma establece la posibilidad de que un grupo de personas presenten solicitud de revisión del estrato urbano o rural que se les asigne, lo cierto es que el Tribunal tuvo en cuenta para declarar la falta de legitimación de una de las demandantes, que el trámite de protocolización del silencio administrativo positivo fue adelantado solo por la señora María del Rosario Barbosa Páez, por lo que era ella quien podía incoar la acción de cumplimiento de dicho acto administrativo.
En consecuencia, la Sala encuentra que el cargo no está dirigido a cuestionar que solo puede acudir en ejercicio de la acción de cumplimiento quien haya protocolizado el acto ficto, sino a aducir que “un grupo de personas” puede reclamar la revisión de estratificación, asunto que no fue objeto de discusión. Por los motivos expuestos, el reparo se limita a una simple inconformidad que no supera el requisito de relevancia constitucional. 2.3.1.3.
Tampoco supera el requisito de relevancia constitucional el cargo referente al desconocimiento del precedente, pues aunque la parte accionante mencionó que el Tribunal desconoció la conceptualización del acto administrativo positivo realizada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 25 de abril de 2018, radicado 2014-00219-01 (21805), esta Sala advierte que las tutelantes no explicaron la similitud fáctica ni jurídica de esa providencia con el presente asunto y las reglas jurisprudenciales aplicables al caso concreto.
En tal sentido, emitir una decisión de fondo, impone que el juez de tutela analice de oficio los cargos de inconformidad para determinar si la autoridad accionada desconoció la decisión invocada, asunto que excede el ámbito de competencia del juez constitucional y desnaturaliza este mecanismo de defensa al convertirlo en una tercera instancia judicial.
En cuanto al desconocimiento del salvamento de voto presentado por la Magistrada Maribel Mendoza Jiménez del Tribunal Administrativo del Magdalena en el proceso radicado bajo el número 47-001-2333-010- 2023-00173-02, el cargo resulta Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente, por falta de relevancia, dado que los votos disidentes de los integrantes de las Salas no son providencias judiciales y, por lo tanto, no tienen fuerza de precedente. 2.3.1.4.
En conclusión, la Sala continuará con el estudio de los demás requisitos de procedibilidad, frente al argumento del defecto sustantivo por la inaplicación de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002 y en el inciso 2 del artículo 85 del CPACA que establecen la configuración del silencio administrativo positivo y la validez que tiene su protocolización mediante escritura pública. 2.3.2.
El presupuesto de subsidiariedad se encuentra satisfecho, porque no procede mecanismo judicial ordinario o extraordinario alguno para controvertir la providencia de segunda instancia proferida el 10 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la que confirmó la improcedencia de la acción de cumplimiento. 2.3.3.
La acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez, porque la providencia controvertida del Tribunal Administrativo del Magdalena fue proferida el 10 de noviembre de 2023, y las accionantes presentaron la solicitud de amparo el 24 de abril de 2024, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses. 2.3.4.
Los cargos de tutela no radican en la posible configuración de una irregularidad procesal y, por último, la providencia cuestionada no es sentencia de tutela. Así, como se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, hay lugar a avanzar al análisis de los requisitos específicos de procedencia. 2.4.
Problema Jurídico La Sala deberá establecer si el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de las accionantes, con ocasión de la expedición de la sentencia del 10 de noviembre de 2023, por la posible configuración de la causal específica de procedencia conocida como error sustantivo.
En particular, le corresponderá definir si la decisión de declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento configuró un desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002 y en el inciso 2 del artículo 85 del CPACA, respecto de la configuración del silencio administrativo positivo y la validez que tiene su protocolización mediante escritura pública, teniendo en cuenta que el Tribunal estableció que la afectada contaba con otro instrumento judicial, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para perseguir su pretensión de validar lo establecido en dicho acto administrativo. 2.5.
Caso Concreto La Corte Constitucional en su jurisprudencia, ha sostenido que el defecto sustantivo (o material) se presenta cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto” 12. En el mismo sentido, ha concluido que este defecto se ha erigido como tal, como consecuencia de que la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas no es completamente absoluta, aunque se funde en el principio de autonomía e independencia judicial.
En cuanto a esto se indicó: “[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho” 13. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, entonces, la Corte ha identificado ciertas situaciones que pueden presentarse y en las que puede incurrir en dicho defecto: “(i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió́ vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;
(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto” 14.
En el asunto bajo estudio, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, debido a que consideró que existía otro medio judicial para perseguir la pretensión de hacer cumplir el acto administrativo ficto o presunto derivado de la configuración de un silencio administrativo positivo.
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, que establece que dicha acción será improcedente cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo16. La aplicación de la mencionada norma obedeció a la consideración, por parte del Tribunal, de que la afectada contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para perseguir su pretensión de validar lo establecido en el acto administrativo ficto o presunto protocolizado, mediante la nulidad de la Resolución 018 de 2023, emitida por la Secretaría de Planeación, en la que se estableció el estrato 5 para los inmuebles del edificio Arrecife.
Por su parte, las accionantes alegan que la decisión de declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento desconoce la validez del acto administrativo ficto o presunto, pues exigir la presentación de una demanda de nulidad en contra de la 16 Ley 393 de 1997. “Artículo 9. Improdecibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 018 de 24 de marzo de 2023, implica darle mayor relevancia a esta, que fue expedida de manera extemporánea, cuando ya se había protocolizado el acto administrativo derivado de la configuración del silencio administrativo positivo.
Al respecto, la Sala considera que la aplicación de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, que establece la improcedencia de la acción de cumplimiento cuando el afectado cuente con otro instrumento judicial para hacer efectivo el acto administrativo, no implicó el desconocimiento de su validez. Lo anterior, al tener en cuenta que, como el acto ficto o presunto está siendo desatendido con ocasión de la aplicación de la Resolución 018 de 2023 que estableció un estrato socioeconómico distinto al contenido en el acto protocolizado, la pretensión de cumplimiento de aquel era posible obtenerla a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra de la mencionada resolución para que fuera anulada y perdiera sus efectos.
Cabe denotar que el Tribunal Administrativo del Magdalena no fundamentó su decisión en el alcance del acto administrativo ficto o presunto, ni estableció que este perdió sus efectos y validez. Cuestión distinta es que la autoridad judicial, al analizar la pretensión de cumplimiento del primero, la encontrara improcedente a causa del requisito de subsidiariedad del medio de control ejercido.
De otra parte, si bien las accionantes consideran que solicitar la nulidad de la Resolución 18 de 2023 es una vía judicial menos eficiente que generaría perjuicios a lo largo del tiempo, lo cierto es que esto no implica que la aplicación normativa que realizó el Tribunal constituyó un defecto sustantivo, pues con esta no se desconoció lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002, ni en el inciso 2 del artículo 85 del CPACA, referentes a la configuración del silencio administrativo positivo y a la validez del acto administrativo ficto o presunto.
En tal sentido, es preciso mencionar que el argumento de las accionantes consistente en la demora del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para hacer efectivo el cumplimiento del acto administrativo ficto o presunto, es injustificado, puesto que en el marco del proceso ordinario que debieron iniciar, pudieron haber solicitado la suspensión de la resolución como medida cautelar para proteger los derechos cuya vulneración consideraran apremiante.
En ese orden, la decisión controvertida en tutela, lejos de incurrir en un defecto que vulnerara derechos fundamentales, respondió a la aplicación razonable de las normas que rigen el medio de control de cumplimiento. Consecuente con lo hasta aquí expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, proferida el 21 de marzo de 2024, por la Sección Cuarta de esta Corporación, que negó la pretensión de amparo.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en primera instancia, el 21 de marzo de 2024, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones formuladas por las accionantes.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00710-01 Accionante: María del Rosario Barbosa Páez y otra 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JCDB