1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-05326-00 Accionante: Beatriz Varón de Sepúlveda Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, juez natural e igualdad.
Demanda que acumula pretensiones de nulidad simple contra actos administrativos de carácter general y nulidad con restablecimiento contra actos particulares. Competencia. DECLARA IMPROCEDENTE - NIEGA AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Beatriz Varón de Sepúlveda, mediante apoderado, en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
ANTECEDENTES La accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al juez natural y a la igualdad, que considera vulnerados con las providencias del 19 de febrero y 19 de junio de 2026, proferidas dentro del radicado 11001-03-25-000-2026-00048-00.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 13 de enero de 2026, radicó demanda en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de que se declarara la nulidad de i) los oficios núm. 1249/SEGEN del 22 de abril de 1994 y 885914 del 1º de agosto de 2024, a través de los cuales CASUR negó reconocer en la sustitución de la Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 2 asignación de retiro de la reliquidación del sueldo básico, conforme al régimen especial consolidado en virtud de la Ley 42 de 1980, los decretos ley 201 y 203 de 1987 y el Decreto Legislativo 335 de 1992; y, ii) «actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional, entre ellos el Decreto 611 de 2025, el artículo 2 del Decreto 615 de 2025, los decretos salariales de Ministros (sic) del Despacho desde 1993 en adelante y los decretos de Fuerza Pública que reproducen la fórmula salarial cuestionada».
Que el 19 de febrero de 2026, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado resolvió adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declarar la falta de competencia del Consejo de Estado y remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Sección Segunda. Que interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica y el 15 de abril de 2026, la autoridad resolvió no reponer la decisión y, en el recurso de súplica resuelto el 19 de junio del presente año confirmó la decisión. Considera que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: i) orgánico, porque la competencia para anular los actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional no es de los juzgados administrativos, sino del Consejo de Estado; de manera que la remisión impide que se satisfaga una de las pretensiones principales de la demanda, que es la nulidad de esos actos, pues dicha autoridad no tiene competencia para retirarlos del ordenamiento jurídico. ii) sustantivo, porque se aplica de manera privilegiada el artículo 155 numeral 2 del CPACA y se omite armonizar su lectura junto con los artículos 137, 138, 149, 164 y 165 ibidem. iii) procedimental, porque la adecuación de la demanda desnaturaliza la causa petendi y priva a la accionante del control de legalidad general que expresamente solicitó. iv) desconocimiento del precedente horizontal, por inobservar el criterio adoptado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, donde se reconoció que la acumulación de nulidad de actos generales nacionales con restablecimiento activa la competencia del Consejo de Estado como juez de la nulidad.
Sostiene que demandas estructuralmente semejantes, con pretensiones de nulidad contra actos generales nacionales y pretensiones de restablecimiento, reciben soluciones opuestas dentro de la misma Sección Segunda, como prueba de ello mencionó el caso del señor José Darío Rodríguez Zapata. Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 3 v) «insuficiencia de motivación» porque la parte accionante solicitó de manera expresa la unificación del criterio ante la contradicción objetiva entre las subsecciones de la sección segunda, pero la Subsección no se pronunció al respecto.
Afirma que dentro del proceso advirtió que «la remisión a juzgados administrativos conduciría a un proceso inocuo, porque dichos despachos carecen de competencia para anular decretos nacionales y, en la práctica, terminan negando el restablecimiento bajo el argumento de que los decretos salariales gozan de presunción de legalidad»; no obstante, la autoridad judicial accionada se limitó a reiterar que el interés final era individual y que el asunto se debía tramitar como nulidad y restablecimiento del derecho. vi) violación directa de la Constitución, porque la decisión cuestionada «afecta el juez natural, la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y el acceso efectivo a la administración de justicia de una persona de noventa años, beneficiaria de sustitución de asignación de retiro, en un litigio donde la definición de competencia condiciona la posibilidad real de obtener un pronunciamiento judicial efectivo».
PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados; se dejen sin efectos los autos del 19 de febrero y 19 de junio de 2026, proferidos dentro del radicado 11001-03-25- 000-2026-00048-00; y, en consecuencia, se ordene al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que emita una nueva decisión, donde resuelva: - Sobre la competencia funcional, en la cual se analice integralmente que la demanda acumuló pretensiones de nulidad simple contra actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. - Valore expresamente el precedente contenido en el caso José Darío Rodríguez Zapata, radicado 11001-0325-000-2025-00031-00, así como la regla allí aplicada sobre el juez de la nulidad y la competencia del Consejo de Estado. - Se pronuncie sobre la advertencia realizada por la parte actora sobre la materialización de un circuito competencial, consistente en remitir procesos a juzgados administrativos que no pueden anular actos generales nacionales y que, en procesos sustancialmente análogos, niegan el restablecimiento porque dichos actos generales continúan vigentes y gozan de presunción de legalidad. - Se adopten las medidas necesarias para evitar que la accionante sea sometida a remisiones sucesivas, adecuaciones judiciales o decisiones de fondo por autoridades que no pueden resolver la nulidad general de los actos administrativos nacionales demandados.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 4 Además, pidió que se ordene o exhorte a la autoridad competente para que active el mecanismo institucional de unificación jurisprudencial, preferiblemente ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. TRÁMITE PROCESAL El 16 de julio de 2026, se admitió la acción, se negó la medida provisional solicitada1 y se ordenó notificar a las partes.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar expuso que en la decisión cuestionada se resolvieron de manera expresa y motivada los planteamientos relacionados con la acumulación de pretensiones, el alcance de la acumulación y las reglas de competencia invocadas por la parte demandante, para concluir, a partir del análisis integral de la demanda y de su causa petendi, que el litigio estaba orientado a obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo de contenido prestacional y que los cuestionamientos formulados frente a los actos generales tenían un carácter instrumental respecto de la controversia principal.
Explicó las razones por las cuales no resultaba procedente atribuir el conocimiento del asunto al Consejo de Estado únicamente por la inclusión de pretensiones dirigidas contra actos administrativos de carácter general, pues la determinación de la competencia debía atender a la naturaleza real de la controversia, al contenido material de las pretensiones y a la finalidad perseguida con la demanda.
Dijo que la decisión proferida por la Subsección A para sostener que el conocimiento de este tipo de demandas corresponde al Consejo de Estado, no constituye una regla jurisprudencial uniforme, consolidada y obligatoria para toda la Sección, por lo que no se puede hablar de desconocimiento del precedente horizontal. Señaló que la accionante pretende reabrir un debate que ya fue resuelto mediante una decisión suficientemente motivada, circunstancia que desnaturaliza el carácter excepcional de la tutela contra providencias judiciales y desconoce que esta no constituye una instancia adicional para revisar la interpretación normativa efectuada por el juez natural.
La magistrada Elizabeth Becerra Cornejo indicó que la Sala concluyó que la nulidad de los decretos salariales no constituía un fin autónomo, sino un presupuesto para obtener la reliquidación de la prestación pensional reclamada. En consecuencia, advirtió que la demanda no configuraba una verdadera acumulación 1 Pidió que se suspendieran los efectos de los autos cuestionados, se negó bajo el argumento de que la medida implicaba restarle efectos a la providencia controvertida, sin que se hubiera realizado un análisis de fondo del asunto y sin que se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, actual o inminente para los derechos fundamentales invocados.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 5 de pretensiones, pues la nulidad de los actos administrativos generales se invocó únicamente como fundamento del restablecimiento del derecho pretendido. Que la accionante pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para reabrir el debate jurídico en torno a interpretaciones razonables sobre las reglas de competencia, para lo cual invoca los mismos reparos que formuló en la demanda y en el respectivo recurso de súplica, que se resolvió en el proveído del 19 de junio de 2026 objeto del presente escrito de amparo.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590 de 20053.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU- 128 de 2021, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 6 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»4 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 7 «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5. [ ] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”6.
Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [ ]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela7.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto La Sala observa que en relación con los defectos: orgánico, sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política en los que presuntamente incurrió la autoridad judicial en las providencias del 19 de febrero y 19 de junio de 2026 se cumplen con los requisitos de procedencia, ya que: a) tiene relevancia constitucional, en la medida en que se alega la presunta vulneración de los derechos fundamentales por incurrir en los errores citados y la accionante argumentó suficientemente la solicitud; b) la actora no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se satisface el requisito de inmediatez, pues la acción se instauró el 10 de julio de 2026, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación del último auto lo cual ocurrió el 6 del mismo mes y año; y, d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
La Subsección citó el artículo 165 del CPACA que trata sobre la acumulación de pretensiones; además, señaló que es deber del juez interpretar la demanda para identificar el verdadero alcance, con el fin de impartir el trámite procesal adecuado8. Precisó que cuando se acude al medio de control de nulidad simple y se solicita la anulación de un acto general, el juez debe examinar si dicha pretensión conlleva, de manera directa o indirecta, el restablecimiento del derecho en favor del demandante o de un tercero, pues en caso de ser así, el proceso deberá 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-072 de 2018. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 8 de septiembre de 2016, Radicado 11001-03-25-000-2016-00529-00(2436-16).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 8 adelantarse conforme a lo previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho9. Dijo que, si bien la demandante cuestiona la validez de los actos de carácter general, lo cierto es que los reproches se encaminan exclusivamente a desvirtuar la presunción de legalidad de los actos particulares que negaron la reliquidación pensional.
Que el parágrafo del artículo 137 y del inciso segundo del artículo 138 del CPACA disponen que cuando del contenido de la demanda se advierte que se persigue el restablecimiento del derecho, el asunto debe tramitarse conforme a las reglas propias de este medio de control. El numeral 2 del artículo 155 ibidem establece que los jueces administrativos son competentes para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho «de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
La señora Varón aduce que la Subsección accionada incurrió en un defecto orgánico, por desconocer que la competencia para conocer de la nulidad de los actos administrativos de carácter general recae en el Consejo de Estado y no en los Juzgados Administrativos. Valga recordar que el defecto citado se configura cuando el juez adopta una decisión sin tener competencia para ello.
Existen dos criterios: i) funcional, cuando la autoridad extralimita el ámbito de sus competencias constitucionales y legales; y, ii) temporal, el funcionario tiene la competencia, pero la ejerce fuera del término previsto para ello10. Teniendo en cuenta que la accionante basa su inconformidad en la afirmación de que el Consejo de Estado era el competente y no los juzgados administrativos, dicho argumento no encaja en el defecto orgánico, sino en el sustantivo; por lo que así se estudiará. A juicio de la accionante, la Subsección incurrió en un defecto sustantivo, porque omitió realizar una lectura armónica de los artículos 137, 138, 149, 164 y 165 del CPACA.
La Sala observa que la Subsección tuvo en cuenta las disposiciones normativas citadas y, con base en ellas, precisó que el simple hecho de que se demanden actos generales no habilita su competencia para conocer del asunto, pues la accionada 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 15 de agosto de 2025, Radicado 11001-03-25-000-2020-00008-00 (0008-2020). 10 Corte Constitucional, Sentencia SU 770 de 2014.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 9 encontró que la finalidad del actor era obtener un restablecimiento de su derecho, por lo tanto, no se configura el defecto alegado. En ese sentido, no es de recibo el argumento de que se priva a la demandante del control de legalidad general que expresamente solicitó, pues la decisión se enmarcó en la potestad interpretativa del juez contencioso y, teniendo en cuenta que las normas de competencia son de orden público; no puede hablarse de que ello configure un defecto procedimental.
La accionante manifiesta que las decisiones discutidas desconocen el criterio adoptado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que reconoce que la corporación es competente para conocer de los casos donde se acumulan pretensiones de nulidad de actos generales nacionales con restablecimiento. Valga precisar que esta no es una regla jurisprudencial uniforme, consolidada y obligatoria para la Sección Segunda, por lo que no se puede hablar de un desconocimiento horizontal del precedente.
Además, la tutela no es el mecanismo para dirimir discrepancias interpretativas entre autoridades judiciales, ni mucho menos para imponer criterios jurídicos. Aunado a lo dicho, no se avizora que la Subsección accionada le esté dando un trato diferente a procesos análogos; por el contrario, se encuentra que la accionada ha sostenido de manera reiterada en asuntos con supuestos fácticos y jurídicos similares que pese a formularse pretensiones dirigidas contra actos administrativos de carácter general, la controversia corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; razón por la cual no se viola el derecho fundamental a la igualdad.
Por último, se observa que el argumento de que «la definición de competencia condiciona la posibilidad real de obtener un pronunciamiento judicial efectivo», para demostrar la violación directa de la Constitución, se basa en supuestos que no han ocurrido, máxime si se tiene en cuenta que aún no hay una decisión que resuelva el asunto de fondo y, que dé soporte al dicho de la accionante.
Por otra parte, la señora Beatriz Varón de Sepúlveda aduce que la autoridad judicial accionada no resolvió la solicitud de unificación jurisprudencial que hizo en los recursos de reposición y súplica, lo cual indica constituye una «insuficiencia de motivación». Al respecto se observa que, en el recurso de reposición, la magistrada ponente resolvió abstenerse de dar el trámite pertinente a la solicitud, por no existir una posición consolidada y al resolver la súplica, la Sala no emitió pronunciamiento sobre ese punto.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-05326-00 10 En ese orden, la Sala advierte que la tutela resulta improcedente, por carecer del presupuesto de subsidiariedad, habida cuenta que la accionante podía solicitar que se complementara el auto que resolvió la súplica, a fin de que la Sala se pronunciara sobre el particular; sin embargo, no obra prueba de ello en el expediente.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción en relación con el error de falta de decisión y, se negará el amparo invocado frente a los defectos: orgánico, sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción en relación con el error de falta de decisión. Segundo. NEGAR el amparo solicitado frente a los defectos: orgánico, sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política.
Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente