CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 13001-23-33-000-2017-00198-01 N.º Interno: 7497-2023 (Expediente digital) Demandante: CBI Colombia S.A. Demandada: Nación- Ministerio del Trabajo Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del Tema:: Apelación auto – integración del litisconsorcio necesario- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra el auto proferido en audiencia de pruebas celebrada el 21 de septiembre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por extemporánea, la solicitud de vinculación que hace la entidad demandada, al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, al ostentar la calidad de litisconsorcio cuasi necesario.
ANTECEDENTES El 9 de marzo de 2017 la Sociedad C.B.I. Colombia S.A., actuando a través de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo la nulidad de la Resolución N° 359 del 27 de julio de 2016 proferida por el Director Territorial de Bolívar del Ministerio de Trabajo, a través de la cual se confirmó la sanción de multa de trescientos cincuenta (350) S.M.L.M.V., impuesta al demandante por violación al artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que la sociedad accionante no vulneró lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y, que se revoque la sanción de trescientos cincuenta (350) S.M.L.M.V. a ella impuesta. Mediante providencia de 26 de julio de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado remitió el presente asunto a la Sección Segunda, por considerar que “como en el presente asunto se controvierten actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio del Trabajo, en los que se impuso una sanción por incumplimiento de obligaciones en materia laboral sujetas a las inspección y vigilancia de dicha autoridad, atendiendo tal naturaleza, el despacho estima que el recurso debe ser conocido por la Sección Segunda de esta Corporación según las reglas de reparto y de especialidad previstas por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 de 2019” La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto proferido en audiencia de pruebas celebrada el 21 de septiembre de 2022, negó la solicitud de vinculación que hace la entidad demandada, al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, al ostentar la calidad de litisconsorcio cuasinecesario, al considerar que: “ El día de ayer, 20 de septiembre de 2022, el apoderado judicial del Ministerio de Trabajo presentó un memorial en el que solicitó que se vinculara al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) al presente proceso judicial.
En su criterio, el SENA detenta la calidad de litisconsorcio cuasinecesario, toda vez que los actos administrativos demandados impusieron una sanción a favor del mencionado establecimiento público, por ende, considera que tiene interés para actuar en la presente litis. Al respecto, la Sala Unitaria denegará la solicitud de vinculación propuesta por la entidad demandada, de conformidad con los siguientes argumentos: (i) Para empezar, esta judicatura advierte que, la solicitud presentada deviene extemporánea, ya que el artículo 224 del CPACA prevé que la oportunidad para pedir la vinculación de un tercero que ostenta la calidad de coadyuvante, impugnador, litisconsorte o interviniente ad excludendum, fenece hasta el momento en que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial.
En razón a lo expuesto, se entiende que se dejaron vencer los términos legales para presentar esta solicitud. Inclusive, la inconformidad planteada por la parte demandada pudo haberse formulado, bajo la excepción previa de “falta de integración de litisconsorcio necesario”, contemplada en el numeral 9° del artículo 100 del Código General de Proceso.
Sin embargo, tampoco se hizo alusión alguna a este aspecto en esa instancia procesal (ii) Si en gracia de discusión se estudiara de fondo la solicitud elevada, la conclusión sería la misma, toda vez que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solo obran como litisconsorcios necesarios, las autoridades públicas que expidieron el acto administrativo acusado, tal como lo manifestó el Consejo de Estado en el auto del 3 de diciembre de 2021 (…) De esta manera, la Sala concluye que solo ostenta la calidad de litisconsorcio necesario el Ministerio de Trabajo, dado que fue la autoridad pública que expidió los actos administrativos demandados.
Por lo anterior, deviene por improcedente la vinculación formulada, ya que, la ley únicamente obliga conformar la relación jurídico-procesal respecto a las personas que detentan la calidad de litisconsortes necesarios. (iii) Por último, se destaca que, mediante auto de fecha 12 de diciembre de 2019, esta Corporación Judicial había denegado otra solicitud radicada por el Ministerio de Trabajo, en la que pedía la vinculación del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) como llamado en garantía. Así entonces, se entiende que una controversia similar ya había sido resuelta dentro de la presente controversia judicial”.
Del recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, al considerar que: “Si bien es cierto que el 224 del CPACA, establece unos términos como tal para interponer algunas figuras que allí se mencionan, no hace referencia esa norma específicamente a la figura de litis consorcio necesario y se refiere a otra serie de figuras, además es necesaria la presencia del SENA aquí, dado que, por una obligación de tipo legal si bien es cierto que es el representado mío, el Ministerio de Trabajo el que decide la situación de imposición de la sanción de multa con ocasión del proceso administrativo sancionatorio, resulta que el destinatario de los dineros es el SENA como tal; entonces, si frente a darse una sentencia que acceda a las pretensiones, significaría, entonces que habría una orden de devolución de los dineros que se han pagado por concepto de esa multa y los dineros no están en posesión del ministerio del Ministerio del Trabajo sino del SENA como tal.
Sobre este aspecto, en sentencias inclusive que ha tenido el Consejo de Estado, por poner una de ejemplo en la que se expidió en un proceso con radicado 13001233300020140036701, con número interno 2849-2021 donde el demandante era coordinadora mercantil S.A. contra nación Ministerio del Trabajo, por unos argumentos similares en primera instancia negaron la vinculación del SENA en una segunda instancia en ese proceso el CE la sección segunda sub A, dispuso que se debía vincular al SENA; dado que, los efectos de la sentencia alcanzarían hasta allá, por cuanto era quien tenia en su poder los recursos como tal y ordeno la vinculación del SENA en este proceso”.
(Transcripción de la audiencia de 21 de septiembre de 2022) CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (literal g), 150, 243 (numeral 6º) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.P.A.C.A., modificados por los artículos 20, 25, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si es procedente acceder a la solicitud que hace el Ministerio del Trabajo, de vincular en calidad de litisconsorcio cuasinecesario al Servicio Nacional de Aprendizaje.
Para ello, la Sala hará las siguientes precisiones: (i) del litisconsorcio cuasinecesario e integración del contradictorio; y (ii) caso concreto. Del litisconsorcio cuasinecesario e integración del contradictorio El litisconsorcio se presenta cuando hay pluralidad de sujetos en los extremos del litigio, ya sea en la parte demandante, demandada o en ambas.
Igualmente, dependiendo de la naturaleza de la relación jurídica que tengan los litisconsortes, se han diferenciado tres categorías, a saber: i) litisconsorcio necesario nace cuando la relación sustancial entre varios sujetos de derecho es inescindible, razón por la que es indispensable la comparecencia de todos los litisconsortes para que el proceso pueda desarrollarse, ya que cualquier decisión que se tome dentro de este puede perjudicarlos o beneficiarlos a todos; ii) litisconsorcio cuasinecesario, este procede cuando la naturaleza de la relación sustancial entre los sujetos hace que no sea obligatoria la presencia de todos dentro del proceso; sin embargo, la sentencia que ponga fin al litigio es oponible a cada uno de los litisconsortes; iii) litisconsorcio facultativo: se configura cuando los litisconsortes comparecen voluntariamente y el legislador los considera, en sus relaciones con la contraparte, como litigantes separados.
Los artículos 223 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, regulan la intervención de terceros y, la oportunidad para que se presente cualquier persona que tenga interés directo como coadyuvante, litisconsorte facultativo o como interviniente ad excludendum; sin embargo, nada se dijo sobre los demás tipos de litisconsorcio (necesario- cuasinecesario), siendo forzoso efectuar remisión al Código General del Proceso, según lo prevén los artículos 227 y 306 del CPACA.
El artículo 62 del Código General del proceso, reglamentó la figura de litisconsorcio cuasinecesario, así: “ARTÍCULO 62. LITISCONSORTES CUASINECESARIOS. Podrán intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.
Podrán solicitar pruebas si intervienen antes de ser decretadas las pedidas por las partes; si concurren después, tomarán el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención”. (Subrayado y negrilla fuera del proceso) Sobre el asunto, esta Subsección estableció que: “(…) Finalmente se encuentra el litisconsorcio cuasi necesario, que como su nombre lo indica, se ubica entre el necesario y el facultativo y ocurre cuando uno o varios sujetos tienen legitimación para intervenir en un proceso en calidad de demandantes o de demandados, pero es suficiente con que uno solo actúe en una de tales condiciones, para que pueda dictarse sentencia de mérito con plenos efectos jurídicos para el ausente.
Entonces, se trata de una figura procesal distinta del litisconsorcio necesario, que si bien implica la legitimación simultánea respecto de varios sujetos, no conlleva a que por ley, se establezca como requisito sine qua non la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos”. Respecto a la oportunidad procesal para solicitar la vinculación de un tercero, en calidad de litisconsorcio cuasinecesario, la Subsección “B” de la Sección segunda del Consejo de Estado, manifestó: “Además, esta modalidad se identifica con el litis consorcio necesario en que en una y en otra la sentencia vincula al tercero y lo afecta, pero se diferencian en que en el litis consorcio cuasinecesario no se requiere que todos los sujetos comparezcan al proceso para proferirla; y se parece al litis consorcio facultativo en que el sujeto voluntariamente puede concurrir o no al proceso, pero difiere del mismo por cuanto si no comparece al proceso la sentencia es uniforme y lo vincula.
Con todo, el interviniente cuasinecesario puede presentarse al proceso en el estado en que se encuentre, siempre que no se haya dictado sentencia de única o segunda instancia, y procede su actuación con todas las prerrogativas de parte”. (Subrayado y negrilla fuera del texto) De conformidad con expuesto, la Sala concluye inicialmente, que en el litisconsorcio cuasinecesario se requiere que todas las partes interesadas acudan al proceso, sin importar la etapa procesal en que se encuentre, siempre que, no se haya proferido sentencia de única o segunda instancia. Respecto a las facultades con que cuenta un litisconsorte cuasinecesario para intervenir en la controversia a la cual solicita vinculación, la normatividad, su interpretación doctrinaria y al jurisprudencia, han señalado de manera pacífica que este ostenta las mismas facultades que un litisconsorte necesario; es decir, por catalogarse como parte, podrá elevar pretensiones, solicitar pruebas, interponer recursos, etc., aunque, a diferencia del litisconsorcio necesario, este se encuentra obligado a respetar el estado en que se encuentre el proceso al momento en que se presenta a él voluntariamente.
Caso concreto En el sub judice se analizará la solicitud de vinculación que hace el apoderado judicial del Ministerio del Trabajo al Servicio Nacional de Aprendizaje - en adelante SENA-, asegurando su condición de litisconsorcio cuasinecesario. Dicha petición se fundamentó en la correlación existente entre ambas entidades, puesto que, aunque las sumas dinerarias sean el resultados de los actos administrativos sancionatorio expedidos por el Ministerio del Trabajo, los recursos generados por estas multas tienen como único destinatario el SENA por disposición expresa del inciso 2° del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo.
En consideración a esto, el Ministerio de Trabajo manifestó que en el eventual escenario de una declaratoria judicial de nulidad de la Resolución N° 359 del 27 de julio de 2016, por la cual sancionó a la empresa CBI Colombia S.A., y en consecuencia, se ordene la devolución de los trescientos cincuenta (350) SMLMV pagados como multa por la empresa demandante; la demandada no puede dar cumplimiento a esta última orden, dado que, esos dineros se encuentra en posesión del Servicio Nacional de Aprendizaje.
Entiende la Sala que la integración del SENA como parte del extremo pasivo de la litis, en calidad de litisconsorcio cuasinecesario deviene del hecho cierto, que los efectos jurídicos de la decisión judicial afectarán en el ámbito económico a la entidad, aumentando o disminuyendo los recursos de sus fondos, a pesar de que la entidad no profirió los actos administrativos objeto de censura.
Ahora bien, se precisa que la relación jurídico sustancial que poseen el Ministerio de Trabajo y el Servicio Nacional de Aprendizaje, respecto a la acusación de ilegalidad de la Resolución N° 359 del 27 de julio de 2016 tendría consecuencias heterogéneas. Por una parte, para el ministerio representa el decaimiento de su acto administrativo, mientras que para el SENA, implicaría la posible devolución de los dineros que se ordenaron pagar a la Sociedad CBI Colombia, con la expedición de la resolución. Contrario al litisconsorcio necesario, el presupuesto para la existencia del litisconsorcio cuasinecesario no tiene como criterio la unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate, es decir, a que la sentencia tiene que ser única y de igual contenido para la pluralidad de sujetos que integran la relación jurídico-procesal; contrario sensu en un litisconsorcio cuasinecesario prima una relación jurídico sustancial con consecuencias diversas, en donde se legitima la integración al litigio, justamente porque los efectos jurídicos o el interés del sujeto a vincular es distinta a la del litisconsorcio necesario.
A su vez, en diversas ocasiones, las Secciones Primera y Tercera de esta corporación ha nestablecido que el interés en las resultas del proceso, por motivos económicos, es suficiente para la integración del litisconsorcio cuasinecesario. En consecuencia, la Sala encuentra motivos suficientes para tener al Servicio Nacional de Aprendizaje, en calidad de litisconsorcio cuasinecesario; sin embargo, se advierte que esa entidad no podrá retrotraer el proceso y se vinculara en la etapa procesal en que este se encuentra, según lo preceptuado en el artículo 62 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 21 de septiembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual rechazó por extemporánea, la solicitud de vinculación que hace la entidad demandada, al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, al ostentar la calidad de litisconsorcio cuasi necesario y en su lugar, se tendrá vinculada a esa entidad en esa condición, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA