Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) Demandante: María Delia González Ayuz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y municipio de Planeta Rica.

Tema: Cesantías anualizadas – sanción moratoria por no consignación oportuna de cesantías. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora María Delia González Ayuz instauró demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Planeta Rica en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los actos fictos producto de la petición realizada el 07 de mayo de 2018, ante la Nación – Ministerio de Educación – FNPSM y el municipio de Planeta Rica, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas y la sanción moratoria por no consignación oportuna del auxilio de cesantías de los años 2001 y 2002.

Que a título de restablecimiento del derecho se ordene reconocer y pagar las cesantías en mención y, se conceda la sanción moratoria contemplada en la Ley 344 de 1996 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) por la no consignación oportuna de dicha prestación. Que se condene al pago de intereses, al ajuste de la condena y, en costas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora María Delia González Ayuz labora como docente en el municipio de Planeta Rica desde el 15 de junio de 2001 y a la fecha presta sus servicios en la entidad territorial. Que dicho ente no consignó dentro del plazo de ley las cesantías anualizadas correspondientes a los años 2001 y 2002.

Que, por dicho incumplimiento, el 7 de mayo de 2018 presentó ante el ente territorial y el FOMAG solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías mencionadas y la sanción moratoria por la no consignación, pero ambos guardaron silencio. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas los artículos 13, 25, 58 y 83 de la Constitución, 13 y 15 de la Ley 344 de 1996, 1 y 2 del Decreto 1582 de 1998, 1 y 2 del Decreto 1252 de 2000, el Decreto 3118 de 1968 y la Ley 91 de 1989.

Manifestó que los actos acusados infringieron las normas en que debían fundarse, pues, desconocieron las disposiciones que regulan el régimen de las cesantías de los servidores públicos al negar lo solicitado, y se originó, además, el derecho a recibir el pago de la sanción moratoria. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 2 de diciembre de 20191 y se notificó a las demandadas.

El municipio de Planeta Rica no contestó la demanda. El FOMAG se opuso a las pretensiones2, sin embargo, sus argumentos fueron sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes y respecto al régimen prestacional de los docentes vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Propuso excepciones de: falta de legitimación en la causa por pasiva, pago de la obligación, cobro de lo no debido, y prescripción. Se realizó audiencia inicial el 15 de agosto de 2023, en ella se decretaron pruebas documentales las cuales fueron aportadas.

El 28 de enero de 2025 se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión, en dicha oportunidad, el FOMAG, manifestó que el responsable directo es el ente territorial, ya que su fecha de afiliación es posterior a los años de cesantías reclamados. La actora reiteró sus argumentos 1SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00010.

Actuación registrada: Admite Demanda. 2SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00017. Actuación registrada: 17_contestacion_anatildeoliverobe. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) iniciales y en especial dijo que el auxilio de las cesantías es una prestación social irrenunciable e imprescriptible que constituye un ahorro para el trabajador.

El Ministerio Público guardó silencio. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El 27 de febrero de 2025 el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió sentencia en la que declaró probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el FOMAG. Negó la de excepción de prescripción y la pretensión de sanción moratoria.

Reconoció el derecho al auxilio de las cesantías correspondiente a los años 2001 y 2002 con sus intereses y condenó al municipio de Planeta Rica a trasladar al Fomag el valor correspondiente por el periodo laborado entre el periodo del 15 de junio de 2001 al 31 de diciembre de 2002, aplicando el régimen de cesantías anualizado previsto en la numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para que dicho fondo a su vez proceda a reconocerlas y pagarlas debidamente indexadas.

Manifestó que, de los medios de prueba se advierte que la parte actora laboró en los periodos reclamados, como también que no obra prueba de que dicho auxilio le haya sido reconocido, pagado, ni girado al FOMAG entidad en la cual solo fue afiliada el 29 de julio de 2010. Precisó que no está acreditado que el vínculo de la demandante con el magisterio hubiera finalizado el 31 de diciembre de 2002 por el contrario, obra certificado donde consta que prestó sus servicios como docente desde el 2003 al 2010 al departamento de Córdoba.

Respecto a la pretensión de sanción moratoria, concluyó que no le asiste el derecho, pues la parte actora radicó de forma conjunta la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías y además la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, debiendo esperar que transcurrieran los términos de ley y es luego de ello, que podía solicitar el reconocimiento de la penalidad.

Por ende, concluyó, no se agostó en debida forma la solicitud en vía administrativa. No condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Planeta Rica, Córdoba, interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que es evidente operó la prescripción extintiva de los derechos reclamados, pues, según certificación expedida el 07 de marzo de 2018 por el secretario de educación municipal, la actora prestó sus servicios como docente en la Institución Educativa Simón Bolívar, desde el 15 de junio de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2002.

Que como la relación laboral como docente al servicio del municipio de Planeta Rica 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) terminó el 31 de diciembre de 2002, conforme a la normatividad y jurisprudencia que se citan, tenía hasta diciembre del año 2005, para reclamar los presuntos derechos causados a su favor; de manera que, las mismas se encuentran prescritas, toda vez, que transcurrieron más de tres años entre la fecha de exigibilidad del presunto derecho a favor de la actora, y la reclamación administrativa, pues fue presentada solo el 12 de septiembre de 2018.

Como segundo aspecto de inconformidad, manifestó que la actora laboró como docente al servicio del municipio de Planeta Rica durante el interregno 2001 a 2002. Que ella en la actualidad hace parte de la nómina del departamento de Córdoba, quien en realidad es la última entidad empleadora, y al momento de la certificación en materia educativa, debió asumir los pasivos de todo el personal que fue trasladado, concluye que es dicho ente territorial, la entidad que le corresponde, si hay lugar a ello, el reconocimiento y pago de las cesantías pretendidas.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 17 de julio de 2025 se admitió el recurso.3 Las partes no intervinieron en esta oportunidad. El Ministerio Público4 solicitó que se confirme la sentencia. Considera que yerra la entidad apelante al reclamar la aplicación de la prescripción a la totalidad de emolumentos reclamados por la actora, pues las únicas prestaciones otorgadas en el numeral 3 del decisum del fallo del juez colegiado de primer grado son por regla general imprescriptibles según la jurisprudencia, salvo en casos de prestaciones definitivas dejadas de reclamar por culpa atribuible al servidor o trabajador, en los términos dispuestos por las reglas de unificación. Como segundo argumento de alzada, manifestó que la entidad territorial apelante invocó el inciso tercero del artículo 23 de la Ley 715 de 20015, con miras a sustentar que la orden judicial de reconocimiento y pago del auxilio de cesantías debe imponerse al departamento correspondiente, al fungir como empleador de la señora González Ayuz.

Considera que la orden judicial impuesta al municipio tiene como sustento el acto administrativo de vinculación de la demandante como docente, suscrito el 15 de junio de 2001, el cual es anterior a la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, legislación que empezó a regir a partir del 21 de diciembre de 2001, ello explicaría porque fue suscrito por el alcalde municipal (e) del municipio de Planeta Rica, señor Manuel Otero Pérez y no el gobernador del departamento de la época como pretende sustentar la impugnación al fallo de primer grado, al constatar además que la disposición invocada entró con posterioridad al acto de vinculación docente, con lo 3SAMAI.

Índice 00004 de esta corporación. Actuación registrada: Auto que admite recurso de apelación. 4SAMAI. Índice 00010 de esta corporación. Actuación registrada: CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. 5 La disposición invocada: «Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio; dicha función será exclusiva del respectivo departamento». 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) cual se considera ajustada a derecho la orden judicial impugnada sobre el pago de cesantías.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si le asiste razón al municipio de Planeta Rica al sostener que los derechos reclamados se encuentran prescritos debido a la ruptura del vínculo laboral en el año 2002 y, en segundo lugar, si el responsable de la obligación de pagar el auxilio de cesantías y la sanción moratoria es el departamento de Córdoba.

El Auxilio de Cesantías Docente: El Auxilio de Cesantías es una prestación social a favor de los trabajadores, que se paga en dinero, y que atiende a una doble finalidad. “Por una parte, en atención a que la cesantía es una especie de ahorro, busca que el trabajador pueda satisfacer sus necesidades mientras permanece cesante. De otro lado, este auxilio busca que el empleado pueda atender otro tipo de necesidades importantes como la adquisición de vivienda o el pago de servicios de educación. En esa medida, el auxilio de cesantías es una prestación por medio de la cual se garantiza el goce efectivo de los derechos al trabajo y a la seguridad social”6 Para el caso concreto de los docentes la Ley 91 de 1989, creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG”, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyo fin es atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encontraran vinculados a la fecha de la promulgación de la misma (Art. 3°).

En el Art. 9º ibidem se dispuso que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, tiene la función de reconocer las prestaciones sociales que soliciten sus afiliados y ésta puede ser delegada a los entes territoriales. No obstante, lo anterior, el Art. 56 de la Ley 962 de 2005, estableció que el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los afiliados al “FOMAG” dependería de la aprobación del proyecto de resolución elaborado por la correspondiente Secretaría de Educación de la Entidad Territorial certificada, por parte del administrador del Fondo.

En lo que respecta a las cesantías, el Art. 15 de la citada ley consagró expresamente este derecho en favor de los docentes, así: 6 Ver Sentencia SU-332 de 2019. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) “ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:  (…). 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.

Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional (…)” A su vez, la Ley 812 de 2003, en su Art. 81 estableció que el régimen prestacional de “… los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley”.

Y con el objeto de lograr la afiliación de los docentes territoriales al aludido fondo, fue expedido el Decreto Nacional 3752 de 2003, que estableció: “Artículo 1°. - Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4° y 5° del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.

Parágrafo 1°. - La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.

Parágrafo 2°. - Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) (…)”.

(Negrilla fuera de texto). Resolución al caso concreto En su apelación, la demandada señaló que los derechos reclamados están prescritos teniendo en cuenta que la actora laboró como docente al servicio del Municipio de Planeta Rica desde el 15 de junio de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2002 y solo reclamó el 12 de septiembre de 2018.

La revisión de las pruebas allegadas da cuenta de que la señora María Delia González Ayuz fue nombrada docente por el alcalde del municipio de Planeta Rica mediante Resolución 7 de manera temporal y mientras se proveen los cargos por concurso de méritos. En dicho acto se precisó que los nombramientos eran con cargo a los recursos propios del municipio.

También está acreditado que el tiempo laborado por la docente en virtud del mencionado nombramiento fue desde el 15 de junio de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2002, en la institución educativa Alianza para el progreso, Sede planetica. Lo anterior, según certificado emitido el 7 de marzo de 2018 por el rector de la señalada institución8.

Que prestó sus servicios desde el 1° de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre 2010 como docente vinculada al departamento de Córdoba, según se desprende del oficio de 24 de octubre de 20239, suscrito por el líder del área administrativa y financiera de la secretaria de educación Departamental, el cual certificó que revisadas las bases de sistema de información de nómina y el expediente laboral de la señora María Delia González Ayuz, consta que, el pago de sus prestaciones sociales durante dichos años estuvo a cargo del departamento de Córdoba.

Igualmente, según certificación del FOMAG de 22 de noviembre de 2023, consta que la actora mediante Decreto 381 de 8 de julio de 2010 fue nombrada en propiedad por la secretaria de educación departamental de Córdoba desde el 8 de julio de 2010 y que su estado de afiliación en el fondo es activo10. También que por medio de la Resolución 000460 de 29 de febrero de 201611, expedida por la secretaría de educación departamental se le reconoció el auxilio de las cesantías correspondiente a los años 2011 y 2012.

Visto lo anterior, la Sala manifiesta que no le asiste razón al municipio de Planeta Rica pues de las pruebas allegadas al proceso se logra concluir que la actora ha laborado de manera continua como docente, sin que pueda predicarse que hubo una ruptura 7SAMAI. Índice 00002. Actuación denominada: Expediente Digital.Folios 46-48. 8Ibid.

Folio 50. 9 SAMAI. Índice 00036. Actuación denominada: JBP-Respuesta a requerimiento enviada. 10 SAMAI. Índice 00037. Actuación denominada: JBP-Respuesta a requerimiento allegada por Fiduprevisora. 11 SAMAI. Índice 00059. Actuación denominada: JBP-Incorpora expediente digitalizado. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) de su vínculo laboral el 31 de diciembre de 2002 pues lo cierto es que continuó a partir del 1° de enero de 2003 prestando sus servicios al Departamento de Córdoba fruto de la incorporación establecida en la Ley 715 de 2001.

En ese sentido, siendo continuo el vínculo laboral de la actora en el servicio de la docencia oficial, no es posible considerar que las cesantías causadas durante los años 2001 y 2002 se encuentren prescritas, por lo tanto, si resulta procedente su reclamo. Tampoco le asiste razón al municipio de Planeta Rica al manifestar que no es el responsable de los derechos reclamados por cuanto era el empleador para la época en que reclama sus derechos y lo cierto es que no hay prueba de consignación de esa prestación a un fondo administrador o reporte de la misma al Fomag.

Adicionalmente, debe advertirse que la incorporación realizada en el año 2003 se hizo en virtud de la Ley 715 de 2001, es decir, tiempo después a las anualidades reclamadas, por lo que es claro que no es una carga prestacional que deba asumir el departamento de Córdoba. En consecuencia, no tienen vocación de prosperidad las solicitudes del municipio de Planeta Rica y, por el contrario, la Sala procede a confirmar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones laborales formuladas.

De la condena en costas en segunda instancia La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la demandada, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23-001-23-33-000-2019-00254-01 (1877-2025) el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Segundo. CONDENAR en costas a la parte demandada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente