Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 29 de enero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Miguel Antonio Olaya Peláez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones PAP 10963 del 30 de agosto del 2010 y UGM 033114 del 14 de febrero del 2012, por medio de las cuales, en su orden, se negó el reconocimiento 1 Folios 47 al 59. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez de la pensión gracia y se resolvió el recurso de reposición. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar al actor la pensión gracia de jubilación, por su labor como docente, desde cuando adquirió el estatus jurídico; ii) pagar los valores adeudados con los ajustes de valor, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y iii) pagar las costas del proceso. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, se relataron los siguientes: i) El actor nació el 7 de noviembre de 1958; para el año 2008 cumplió 50 años de edad y para el momento de presentación de la demanda contaba con más de 30 años de servicio. ii) Mediante el Decreto 154 de 1980, el departamento del Tolima lo nombró en el cargo de alumno-profesor de saxofón, adscrito al Conservatorio del Tolima, en el cual se posesionó el 5 de marzo del mismo año. iii) Mediante el Decreto 1052 del 19 de diciembre del 2001, la mencionada entidad territorial lo designó para que prestara sus servicios en la Institución Educativa Amina Melendro de Pulecio.
En este cargo se posesionó el 26 de los mismos mes y año. iv) En el año 2010, el demandante solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que fue negada a través de la Resolución 10963 del 30 de agosto de 2010. v) Por medio de la Resolución UGM 033114 del 14 de febrero de 2012 se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la decisión. 3 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las Leyes 4 de 1966, 114 de 1913, 116 de 1928; 37 de 1933; 91 de 1989 y 115 de 1994. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente: i) El señor Olaya Peláez tomó posesión del cargo de docente territorial, ante la Secretaría de Educación del Tolima, el 5 de marzo de 1980 y como tal se desempeñó por más de veinte años. ii) En este orden, los actos demandados vulneran las normas en que debieron fundarse, pues, según se acredita con las pruebas aportadas, el primer nombramiento se realizó por una entidad territorial antes del 1 de enero de 1981. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó, en esencia, lo siguiente:2 Los actos acusados fueron expedidos conforme a derecho, en la medida en que los docentes del orden nacional no pueden tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Por tal razón, los tiempos de servicio prestados en virtud del Decreto 1052 del 19 de diciembre del 2001 no pueden ser tenidos en cuenta, por cuanto su vinculación por ese lapso fue como docente nacional.
Propuso las excepciones de inexistencia del derecho a reclamar por parte del demandante, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción de las mesadas pensionales y genérica. 1.3. La sentencia apelada 2 Folios 81 al 93 4 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 29 de enero de 2016, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Sustentó su decisión en las siguientes consideraciones:3 i) Para adquirir el derecho a la pensión gracia se requiere el cumplimiento de la totalidad de los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y demás concordantes; del mismo modo, es necesario que se trate de docentes nacionalizados con vinculación hasta antes del 31 de diciembre de 1980, de lo contrario, solo serían acreedores de la pensión ordinaria de jubilación. ii) Se encuentra demostrado que al actor, mediante el Decreto 154 del 25 de febrero de 1980, se le designó como alumno-profesor del Conservatorio del Tolima, hasta que a través de la Resolución 621 del 6 de noviembre del 2011 se le suprimió el cargo.
Posteriormente, por medio del Decreto 1052 del 19 de diciembre del 2001, se le designó, de manera provisional, como docente del establecimiento educativo del orden departamental Amina Melendro de Pulecio; finalmente, a través del Decreto 110395 del 27 de abril del 2007, se le incorporó a la planta de cargos de esta institución. iii) En un caso análogo se determinó que la supervivencia del Conservatorio del Tolima, como entidad musical para los niños y jóvenes de los estratos populares, con su Bachillerato Musical, dependía del paso o traslado de sus docentes musicales al Situado Fiscal para que fueran financiados por la Nación. Por lo tanto, en el momento en que el cargo del actor fue suprimido y asumido por el departamento del Tolima para prestar sus servicios en la Institución Educativa Amina Melendro de Pulecio, su vínculo permaneció como docente del orden nacional y, por ello, no resulta procedente acceder a las pretensiones de la demanda.
De manera que por tratarse de un docente financiado con recursos de la Nación, no 3 Folios 131 al 135. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez podía hacerse merecedor a la pensión reclamada por no tratarse de un educador del orden departamental o municipal. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado del accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia, con base en los siguientes argumentos:4 i) El Tribunal Administrativo del Tolima incurre en un error al afirmar que el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por ser sus tiempos de servicios nacionales y nacionalizados.
Por el contrario, este cumple con todos los requisitos legales para acceder a la prestación pretendida. En efecto, el docente acreditó la edad de cincuenta años, que los cumplió el 7 de noviembre de 2008, la honradez, la buena conducta en el desempeño de su labor, 20 años de servicios en el magisterio y su vinculación como docente nacionalizado. ii) Por lo tanto, la sentencia apelada no se ajusta a normativa que regula la pensión gracia y se encuentra incursa en una vía de hecho vulneratoria de derechos fundamentales. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso.5 El demandante guardó silencio.6 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 4 Folios 142 al 145. 5 Constancia secretarial obrante en el folio 208. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 6 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 7 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez o recompensa de carácter nacional».11 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez - Conforme a su Registro Civil de Nacimiento y su Cédula de ciudadanía, el señor Miguel Antonio Olaya Peláez nació el 7 de noviembre de 1958.20 - El 25 de febrero de 1980, por medio del Decreto 154, el gobernador del Tolima, «en uso de sus atribuciones legales», lo nombró «alumno-profesor» de saxofón, correpetidor, medio tiempo, en el Conservatorio de Música del Tolima.21 Tomó posesión del cargo el 5 de marzo de 1980.22 - El 6 de diciembre de 2001, mediante la Resolución 621, la rectora del Conservatorio del Tolima suprimió unos cargos de la Planta Global de Personal de dicha institución, entre ellos el que ocupaba el demandante. - El 19 de diciembre de 2001, a través del Decreto 1052, el gobernador del Tolima vinculó al señor Olaya Peláez como docente del Colegio de Bachillerato Musical Amina Melendro de Pulecio, del municipio de Ibagué, «hasta que se provea el cargo mediante concurso».23 Se posesionó el 26 de diciembre de 2001.24 - El 27 de abril de 2007, por medio del Decreto 11-0395, el alcalde del municipio de Ibagué incorporó, entre otros, al actor a la planta de cargos docentes, directivos docentes y administrativos, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.25 - El 19 de enero de 2012, la Secretaría de Educación de Ibagué certificó que el señor Olaya Peláez laboró en el Conservatorio de Música del Tolima, con tipo de vinculación nacionalizada, desde el 5 de marzo de 1980 hasta el 6 de diciembre de 20 Documentos 4 y 5 del expediente administrativo (cd. folio 118). 21 Folios 37 y 38. 22 Folio 39. 23 Folios 32 al 35. 24 Folio 36. 25 Folios 23 al 28. 13 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez 2001.26 Y en el establecimiento educativo Amina Melendro de Pulecio, desde el 21 de diciembre de 2001 hasta el 27 de agosto de 2010.27 - La Procuraduría General de la Nación certificó que el actor, al 4 de mayo de 2010, no registraba sanciones ni inhabilidades vigentes.28 ➢ Actuación administrativa - El 7 de mayo del 2013, el actor solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia.29 - El 30 de agosto de 2010, por medio de la Resolución PAP 010963, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E. en liquidación negó la petición, con fundamento en que algunos tiempos de servicio se habían prestado como docente nacional.30 - El 14 de febrero de 2012, a través de la Resolución UGP 033114, se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la decisión.31 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala confirmará la decisión del a quo que denegó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) El señor Miguel Antonio Olaya Peláez pretende que se compute el tiempo de servicio prestado en el Conservatorio de Música del Tolima, institución en la cual fue nombrado por medio del Decreto 154 del 25 de febrero de 1980, en donde 26 Folio 19. 27 Folio 20. 28 Documento 12 del cd que contiene el expediente administrativo (folio 105). 29 Información extraída de la Resolución PAP 010963 del 30 de agosto de 2010, que negó el reconocimiento. 30 Folio 12 al 14. 31 Folios 15 al 17. 14 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez permaneció vinculado desde el 5 de marzo de 1980 hasta el 6 de diciembre de 2001, cuando fue suprimido su cargo, a través de la Resolución 621, como se aprecia en las siguientes imágenes: […] 15 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez 16 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez […] 17 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez ii) Respecto de la referida institución educativa, esta Sección, en sentencia del 19 de agosto de 1992,32 se pronunció acerca de la naturaleza y tipo de vinculación del docente que pretendía el reconocimiento de la pensión gracia, en los siguientes términos: […] el actor realizó su labor de docente en el área de la música a nivel de primaria, pero no acreditan que el Conservatorio de Música del Tolima tenga el carácter de escuela primaria oficial, entendida ésta como la institución pública en donde se imparte la educación básica primaria que es la etapa inicial del proceso educativo formal cuyo objetivo principal, conforme al artículo 7º del Decreto 088 de 1976, es orientar la vocación de los alumnos. De otra parte, no obra en el expediente ninguna prueba que permita colegir si los planes y programas de estudio del Conservatorio de Música del Tolima corresponden, en su integridad, a los planes y programas de estudio que oficialmente se ha dispuesto que deben adelantar las escuelas primarias del país. Por lo demás, la sola denominación de la entidad en que laboró el actor, indica que en realidad no se trate de una escuela primaria de conformidad con los parámetros a los cuales se ha hecho mención, puesto que la palabra Conservatorio, según el diccionario de la lengua española, significa: "Establecimiento, oficial por lo común, en el que se da enseñanza de música, declamación y otras artes conexas".
O sea que, el vocablo sugiere la idea de una institución especializada en impartir conocimientos musicales y de otras artes afines, más no que la institución que lo ostenta sea una escuela primaria en la inteligencia que el ordenamiento jurídico otorga a esta expresión. De modo, que en ausencia de prueba que acredite lo aseverado por el libelista, de acuerdo con la anterior definición, debe ingerirse que la educación musical que a nivel de primaria impartió aquél, no corresponde a la asignatura de Educación 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de agosto de 1992, radicado: 3672. 18 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez Estética contemplada en el plan de estudios oficialmente previsto para las escuelas primarias, en las cuales, como se dijo, se cumple la etapa inicial del proceso educativo general, sino a la fase preliminar de los estudios de arte musical, en particular.
Posteriormente, la Subsección B, en sentencia del 22 de marzo de 2018,33 al estudiar la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia a un docente vinculado al Conservatorio de Música del Tolima, consideró: […] El Conservatorio Musical del Tolima, se constituyó como una entidad descentralizada del orden departamental, en cuyo interior fue creada y autorizada una institución educativa de secundaria con énfasis musical.
Se distingue así, la enseñanza de la música, de la básica secundaria autorizada por el Ministerio de Educación Nacional. […] A partir de diciembre de 1980, el Conservatorio Musical del Tolima, se convirtió en institución de educación superior, manteniendo su estructura orgánica descentralizada, al igual, que al B.M. en los términos autorizados por el Ministerio de Educación Nacional.
La planta de personal del Conservatorio Musical del Tolima, se financiaba con recursos propios provenientes directamente del Departamento del Tolima, que fueron transferidos hasta octubre de 2001, mes a partir del cual, dicha institución se reestructuró. El demandante, fue vinculado como profesor de violín 2º, integrante de orquesta, grupos orquestales y coro, con una asignación mensual de $5.400.oo, sin precisarse si quedaba adscrito al Conservatorio o al bachillerato musical.
Sobre este último aspecto, que constituye el motivo de discordia entre las partes en esta instancia, debe señalar la Sala que luego de analizar el acto administrativo a través del cual fue nombrado el demandante, se extrae, que no lo fue para prestar sus servicios directamente en el bachillerato musical, pues basta ver, que el artículo 3º de la resolución en mención se limitó a designarlo como profesor de violín 2º integrante de orquesta, grupos orquestales y coro,(…); mientras que en el artículo 4º ídem, expresamente si se distinguió que los nombramientos a los otros profesores tenían como destino el Departamento de Bachillerato (…). […] Pues bien, no hay duda entonces que el ejercicio de la actividad profesional del accionante, a partir de la vinculación que le hizo el Conservatorio de Música del Tolima, estuvo circunscrita a impartir enseñanza en la música, y que su remuneración hacía parte del gasto de funcionamiento de dicha entidad descentralizada, cuyos recursos provenían de una entidad territorial.
Sin embargo, 33 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 73001-23-33-000-2013-00413-01 (2933-2014). 19 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez también resulta palpable, que el desarrollo de dichas actividades no lo fueron desde el punto de vista formal a la educación secundaria, ni que por tales servicios, su sueldo fuera el de un docente de bachillerato; pues por el contrario, se logró demostrar en la actuación, que aquel devengó más de lo asignado a un profesor de tiempo completo del bachillerato musical.
Las referidas condiciones, imponen concluir que el vínculo departamental y el origen territorial de los recursos que financiaron los sueldos del actor, son insuficientes para sostener que tiene derecho a la pensión gracia, ya que la prueba del proceso, muestra que su remuneración fue superior en términos cuantitativos a la percibida por su par para la secundaria, sin siquiera entrar a considerar lo que devengaba un docente dependiente directo del Departamento del Tolima. […] Si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden, y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales, tenían derecho a ella.
En similar sentido, en sentencia del 29 de junio de 2023,34 esta Sala decidió: […] [no] tener en cuenta el periodo (…) desempeñado en la mencionada institución, […] toda vez que la labor desarrollada no fue precisamente en la educación básica primaria o secundaria, pues fue nombrado en el área de enseñanza técnica y artística del conservatorio, a diferencia de otros profesores que fueron nombrados en la misma resolución en “bachillerato de música”.
Así mismo, de las certificaciones allegadas se extraen las asignaturas que instruyó el señor Acero Useche, las cuales resultan ser técnicas y artísticas, diferentes a las que se imparten en una primaria o secundaria básica; ejemplo de ello, es la materia llamada Orff, la cual responde a un método pedagógico para la enseñanza musical que no es impartido en otras escuelas o colegios.
En ese orden, el ejercicio docente prestado por Héctor Acero Useche en el Conservatorio del Tolima no resulta compatible con la pensión gracia, toda vez que no fue como docente de educación básica primaria o secundaria, circunstancia que resulta determinante para definir los beneficiarios de acuerdo con las Leyes 114 de 1913, Ley 116 de 1928 y 37 de 1933.
Y en sentencia del 7 de septiembre de 2023, la Subsección35 reiteró los antecedentes anotados, al considerar: […] aunque para esta Subsección resulta claro que efectivamente existió una 34 Radicado: 63001-23-33-000-2018-00218-01 (3848–2019); C. P.: Gabriel Valbuena Hernández. 35 Radicado 76001-23-33-000-2014-01324-01 (3704-2018). C.P.: Jorge Iván Duque Gutiérrez. 20 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez vinculación del demandado como docente oficial para el periodo en mención y que esta fue del orden territorial pues, se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980 y los recursos con los que se efectuaron los pagos provenían de la entidad territorial a la que se encontraba adscrito el Conservatorio, lo cierto es que de las pruebas obrantes en el expediente es posible concluir que dicha vinculación se prestó en una institución y para una actividad distinta a la educación básica primaria y secundaria, que son las categorías que, en el marco de la Ley 114 de 1913, justifican el reconocimiento de la prestación graciosa. iii) De acuerdo con los precedentes señalados, pese a que la vinculación del demandante fue del orden territorial, anterior al 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que la labor se ejecutó en una institución y para una actividad distinta a la educación básica primaria y secundaria, que son las categorías que, en el marco de la Ley 114 de 1913, justifican el reconocimiento de la pensión gracia. Por lo tanto, al evidenciar que la relación legal y reglamentaria del demandante con el Conservatorio de Música del Tolima, desde el 5 de marzo de 1980 hasta el 6 de diciembre de 2001, no resulta computable para adquirir la pensión pretendida, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, requisito esencial para consolidar el derecho pretendido.
Bajo tal contexto, resulta inane verificar los demás tiempos prestados y requisitos señalados previamente, pues ante este primer examen se concluye que este no tiene derecho al reconocimiento de la prestación reclamada. Por esta razón se confirmará la sentencia apelada. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 21 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 22 Radicación: 73001 23 33 000 2014 00438 01 (1326-2016) Demandante: Miguel Antonio Olaya Peláez F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 29 de enero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda incoada por Miguel Antonio Olaya Peláez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.