Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 27001-23-33-000-2016-00021-01 (5037-2019) Demandante: María Estefana Lloreda Serna Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial.

Aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora MARÍA ESTEFANA LLOREDA SERNA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 30980 del 5 de octubre de 2005, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante y, de las Resolución 8729 del 15 de diciembre del mismo año, que resolvió en forma desfavorable el recurso de reposición presentado en contra del acto inicial.

También solicitó la nulidad de las Resoluciones UGM 29165 del 25 de enero de 1 Folio 4. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) 2012 y RDP 2872 del 26 de enero de 2015, mediante las cuales, nuevamente se negó el reconocimiento de la pensión gracia; de la Resolución RDP 8451 del 3 de marzo de 2015 que no repuso la decisión del último acto mencionado y; de la Resolución 9010 del 21 de agosto de 2015 que negó la reclamación por nuevo elemento de juicio e indicó que la vía argumentativa se encontraba agotada.

Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prestación, según lo previsto en la Ley 114 de 1913, con los reajustes anuales, y el retroactivo indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 30 de mayo de 2002. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante durante su vida laboral fue docente nacionalizada a favor del departamento del Chocó entre el 13 de junio y el 7 de agosto de 1976 y desde el 21 de julio de 1982 hasta la presentación de la demanda, tiempo superior a 32 años, según lo exigido en la Ley 114 de 1913 y, por tanto, para el 30 de mayo de 2002 ya había cumplido los 20 años de docencia previstos.

Que nació el 21 de abril de 1952 y por tanto cumplió los 50 años el 21 de abril de 2002. Por lo tanto, solicitó ante la UGPP en reiteradas ocasiones el reconocimiento de la pensión gracia, sobre las cuales obtuvo respuesta negativa al considerar que no había agotado el requisito de una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 25 de abril de 20163, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la demandante, no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia. Propuso las excepciones que denominó; inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción, genérica e innominada. 2 Folios 5 y 6. 3 Folio 72. 4 Folio 79. 5 Folios 113 a 119.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. En esta diligencia se fijó el litigio en el sentido de determinar si la actora cumplía con los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia. Señaló que no existía ánimo conciliatorio, efectuó el decreto de pruebas y prescindió de la audiencia de pruebas y de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Chocó dictó sentencia el 29 de marzo de 2019, a través de la cual concedió las pretensiones de la demanda, para lo cual, declaró la nulidad de los actos acusados.

A título de restablecimiento ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la UGPP la pensión a partir del 29 de mayo de 2002, en una cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; también declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 26 de septiembre de 2011 y condenó en costas a la demandada.

Del análisis factico, jurídico y probatorio del proceso, señaló que, en los actos administrativos acusados, la entidad había negado el reconocimiento del derecho porque la docente no demostró una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Por tanto, al verificar los nombramientos, pudo corroborar que mediante la Resolución 898 del 27 de julio de 1976, se vinculó a la señora María Lloreda para desempeñar una licencia de maternidad por 35 días.

Por lo tanto, como el objeto de análisis resultaba ser la vinculación previa a 1980 porque sobre el requisito de los 20 años como docente no fue objeto de discusión ni tampoco el cumplimiento de la edad ni el desempeño de la buena conducta en el ejercicio de sus funciones, pero que, sin embargo, al analizar el plenario los cumplió, porque se desempeñó como docente nacionalizada a partir del Decreto 388 del 22 de junio de 1982 y hasta la fecha del cumplimiento del tiempo.

Por lo tanto, destaca que tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado en su jurisprudencia8 basta con que el educador demuestre una vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sin que sea necesaria una permanencia mínima en el mismo, pues no existe otro tipo de condicionamiento distinto al tiempo de servicio y la edad, por lo que ha procedido el reconocimiento de aquellos que solamente demuestran una vinculación territorial previa a 1980 y luego acumulan los 20 años como nacionalizados, tal como lo precisan las Leyes 114 de 1973, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 6 Folios 130 a 134. 7 Folios 147 a 156. 8 Sentencias del 6 de agosto de 2009.

Interno 0019-2009 y del 25 de marzo de 2010. Interno 2060-2007 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) Por lo tanto, consideró que no le asiste razón a la UGPP para negar la prestación al inobservar las pruebas allegadas en el trámite administrativo y que fueron allegadas al plenario, sobre las cuales podía determinarse que agotó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre la prescripción declaró respecto de las mesadas causadas antes del 26 de septiembre de 2011, al considerar que el reclamo judicial no se presentó en los 3 años previstos en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, término contado a partir de las dos últimas peticiones que presentó sobre el reconocimiento y resueltas el 26 de septiembre de 2014 y el 13 de abril de 2015.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La UGPP en su escrito solicitó revocar la sentencia y en su lugar, negar las pretensiones al sustentar que la señora María Estefana Lloreda no cumplió con los requisitos previstos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, toda vez que, de acuerdo con los tiempos de servicios aportados, fueron con ocasión al nombramiento del orden nacional con una vinculación del mismo carácter y posterior a 1980, esto es, entre el 22 de junio de 1982 y el 1. ° de enero de 2014, por lo que no resultaba beneficiaria de la prestación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante10 y demandada11 presentaron escrito de alegaciones finales en el que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, contestación de la demanda y en el recurso de apelación. El delegado del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio12.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio. Cuestión previa En el presente asunto la UGPP solicita se emita una sentencia de unificación jurisprudencial en la que se defina qué es lo que debe entenderse como «plaza 9 Folios 162 a 165. 10 Índice 9 de SAMAI. 11 Índice 10 de SAMAI. 12 Según constancia visible a índice 16 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) docente», así como sus requisitos y lineamientos. Esto para precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para considerarse nacional, nacionalizada o territorial.

Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, los cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202213, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202214, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27115, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, que al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202216, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;

Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 15 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»17. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 17 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199718 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201819 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer 19 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,20 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de 20 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201521, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar 21 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. En el asunto, en estudio, deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio y si puede incluir el periodo desempeñado por una licencia previo a 1980, que le permitan acumular el derecho pensional en litigio.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora María Estefana Lloreda Serna nació el 21 de abril de 195222, de modo que cumplió los 50 años el 21 de abril de 2002. Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia) y la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, por lo cual, en aras de verificar las vinculaciones y esclarecer si hay lugar al reconocimiento del derecho, se analizarán de manera integral para concluir cuales fueron los tiempos desempeñados por la señora Estefana Lloreda. -Interina por licencia de enfermedad del 12 de mayo al 16 de junio de 1976 (35 días) y licencia por maternidad desde el 13 de junio hasta el 7 de agosto de 1976 (56 días) – Territorial Del material allegado al plenario puede evidenciarse que a través de la Resolución 0563 del 12 de mayo de 1976, el secretario y subsecretario de educación del departamento del Chocó concedieron licencia por enfermedad a la señora Luciana Palacios y fue nombrada para ocupar el cargo de docente la señora María Lloreda 22 De conformidad con la copia de la cédula visible a folio 3.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) por el término de 30 días, a partir del 4 de mayo en la escuela rural de Samurindó, tal como se adjunta: Además, obra en el acto administrativo expedido por el gobernador del departamento, a través del cual se ordenó el respectivo pago a la docente, por dicho concepto, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) Respecto a la licencia de maternidad, también se aportó el Decreto 898 del 27 de julio de 1976, a través del cual, el secretario del departamento del Chocó concedió la respectiva licencia a la misma maestra Luciana Palacios y de igual manera, la docente María Lloreda continúo remplazándola, tal como se observa: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) Nótese que los anteriores actos administrativos fueron suscritos por el gobernador del departamento del Chocó, para desempeñar una plaza del carácter territorial en el municipio de Samurindó. De igual manera, pese a que el nombramiento de la reclamante fue durante el proceso de nacionalización, este no podría asumirse Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) como nacionalizado, pues debe tenerse en cuenta que no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975.

La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.

De igual manera, en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, relaciona que la docente María Estefana Lloreda Serna se desempeñó con ocasión a la licencia de maternidad, entre las siguientes fechas: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) Así las cosas, al realizar un análisis integral del material probatorio, se concluye que la docente se desempeñó como interina23 en la Escuela Rural de Samurindó entre el 12 de mayo al 16 de junio de 1976 (35 días de licencia por enfermedad) y desde el 13 de junio hasta el 7 de agosto de 1976 (56 días por licencia de maternidad), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión, esto, tal como lo ha expuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado, que en el caso de los docentes interinos, ha de computarse el tiempo en atención a que ante la imposibilidad de un nombramiento de carrera o por alguna situación administrativa, se nombra a los docentes con carácter transitorio en atención a la urgencia que así amerite la prestación del servicio y por lo tanto, no hay lugar a desconocer dicha relación legal que emerge a raíz de ese tipo de vinculación. Por tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante tuvo lugar el 12 de mayo de 1976, esto es, previo al 31 de diciembre de 1980, resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente territorial, además, porque tal como se afirmó en el acápite del decreto de nombramiento, no hubo intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de sus delegados ni tampoco certificación alguna sobre la disponibilidad del presupuesto a cargo del FER; por lo expuesto, resultaba acertado incluir los tiempos laborados a favor del municipio de Samurindó, tal como lo dispuso el a quo. - Desde el 1.° de junio de 1982 hasta el 1.° de enero de 2014 (Territorial).

En su historia laboral, la señora María Estefana Lloreda fue nombrada como docente de la Escuela Rural Mixta de la Sierra en el departamento del Chocó, por 23 Sentencia del Consejo de Estado del 14 de noviembre de 2015, Radicación: 52001-23-33-000-2013-00058- 01 (2636-2014), mediante la cual se dispuso que tal condición de interino surgió a favor de la «administración por la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) el gobernador, mediante el Decreto 388 del 22 de junio de 198224, del cual tomo posesión ante la misma autoridad, tal como se observa: […] […] 24 Folios 13 a 16. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) También fue aportado el acto de posesión del que se evidencia que fue suscrito en por el gobernador del departamento, la secretaria de educación y el jefe de división administrativa, así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) Se tiene que tanto del acto de nombramiento y la posesión fue realizada por el representante de la autoridad departamental, sin que en ninguno de los dos exista intervención por parte del Ministerio de Educación Nacional, encontrándose su vinculación en los términos de la Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO  1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:   Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). En tal sentido, con base en las precisiones efectuadas y conforme a los actos administrativos indicados previamente, es dable estimar que la plaza docente bajo el tiempo objeto de estudio se entiende como territorial, pues así se manifestó expresa e inequívocamente en dichos documentos.

Lo anterior queda ratificado con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral dentro del cual también está relacionado que la docente prestó sus servicios en distintos planteles del departamento, en los municipios de Bagadó, Quibdó y Unguía, pero derivados del nombramiento emitido a través del Decreto 388 de 1982, tal como se observa: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) Ahora, como se aprecia de las pruebas antes expuestas, para la Subsección no hay duda que la plaza ocupada por la demandante durante el período bajo estudio, fue de naturaleza territorial en el orden departamental, pues no solo el nombramiento se efectuó directamente por el gobernador del Chocó sin intervención o delegación del Ministerio de Educación, sino que también ejerció la docencia en distintos municipios y que además la retribución de sus servicios fueron a cargo de recursos propios del departamento como lo describió el acto de nombramiento, sin que exista prueba alguna de la que pueda controvertirse otro tipo de vinculación, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) ratificando así la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817 cuando relaciona el personal docente territorial como el vinculado «a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».

Ahora bien, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino eventualmente territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.

En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.

Con base en lo dicho, se concluye que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplimiento de los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, por lo que habrá de confirmarse dicha providencia sobre lo expuesto anteriormente.

Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 27001233300020160002101 (5037-2019) En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia que concedió las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente