Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01188-00 Demandantes: PATRICIA TORRES HERNÁNDEZ Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN 7 Temas: Tutela contra providencia judicial - declara improcedente la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción constitucional de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Los señores Patricia y Gustavo Torres Hernández, sucesores procesales de la señora María Cristina Hernández de Torres, por medio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Bolívar, Sala de Decisión 72. Con la solicitud de amparo pretenden la protección de su derecho fundamental al debido proceso «constituido por el principio de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, buena fe y el principio universal de favorabilidad laboral». 2.
La anterior garantía constitucional la estimaron vulnerada con ocasión de la sentencia del 29 de abril de 2024, dictada por el tribunal accionado al interior del proceso ejecutivo con radicado 13001-33-31-010-2010-00034-00/01/02. Mediante esta decisión se revocó la providencia del 31 de octubre de 2022 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, y, en su lugar, declaró probada la excepción de pago propuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (en adelante, CREMIL). 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. 2 Radicada el 3 de marzo de 2025.
Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: Con fundamento en los hechos relacionados y teniendo en cuenta que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN No. 7, vulneró los derechos fundamentales de mis representados, por configurarse VÍA DE HECHO, que transgrede el derecho al DEBIDO PROCESO, constituido por el principio de legalidad, de la seguridad jurídica, de igualdad, buena fe, principio universal de favorabilidad laboral, al incurrir en DEFECTO SUSTANTIVO, VIOLACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, y DEFECTO FACTICO, POR VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO CONSTITUCIONAL, valoración de las pruebas, solicito respetuosamente a los Señores Magistrados de tutela, dejar sin efecto la providencia proferida por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN No. 7, de fecha 29 de abril de 2024, notificada a las partes con fecha 06 de septiembre de 2024.
(Sic a toda la cita) 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia de la siguiente manera: 5. En sentencia proferida el 5 de diciembre de 2011 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, se ordenó a CREMIL el reajuste de la asignación de retiro del señor Gustavo Torres Hernández, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-33-31- 010-2010-00034-003. 6.
A través de la Resolución 4287 del 30 de abril de 2012, CREMIL resolvió lo siguiente: (i) reajustar la asignación de retiro del señor Torres Hernández para el periodo comprendido entre el 1.º de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2004 de conformidad con el IPC, (ii) ordenar que la nueva base prestacional se reajustará con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, según el principio más favorable entre el principio de oscilación y el IPC y, (iii) reconocer que, a partir del 10 de febrero de 20124 se pagarán, con cargo al rubro de la asignación de retiro del mes subsiguiente a la ejecutoria del acto administrativo, los valores que se causen con ocasión del cumplimiento de la sentencia del 5 de diciembre de 2011. 3En la providencia se ordenó, entre otras cosas, lo siguiente: «Tercero: Ordénese a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES a realizar los reajustes de la Asignación de Retiro del señor GUSTAVO TORRES HERNÁNDEZ, con aplicación del porcentaje del Índica de Precios al Consumidor, para los años correspondientes a 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.
Los valores que resulten serán tenidos en cuenta para aplicar los incrementos que deban realizarse con posterioridad. Cuarto: las sumas que resulten a favor del señor GUSTAVO TORRES HERNÁNDES, se actualizarán en su valor, de conformidad con la fórmula y términos señalados en la parte considerativa del presente fallo». 4 Fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa.
Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. A su vez, mediante Resolución No. 2646 del 4 de mayo de 2012, ordenó el pago de los haberes dejados de cobrar por el causante hasta el 7 de marzo de 2012, así como el reconocimiento y pago de la «pensión de beneficiarios» causada por el fallecimiento del señor Gustavo Torres Hernández, a partir del 8 de marzo de 2012, a favor de la señora María Cristina Hernández de Torres. 8.
Posteriormente, la señora Hernández de Torres, promovió un proceso ejecutivo contra CREMIL, con el fin de hacer efectivo el título ejecutivo contenido en la sentencia del 5 de diciembre de 2011 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, al considerar que la entidad demandada cumplió parcialmente con la condena. 9.
Al proceso se le asignó el radicado 13001-33-31-010-2010-00034-02 y fue conocido por el referido juzgado. Esa autoridad judicial, mediante auto del 19 de febrero de 2020, libró mandamiento de pago por la suma de $52.666.461 más los intereses moratorios causados desde el 11 de febrero de 2012, hasta que se efectuara el pago total de la obligación. 10.
Mediante escrito del 11 de marzo de 2020, CREMIL propuso la excepción de pago total de la obligación. Sostuvo que dio cumplimiento a la sentencia condenatoria mediante la Resolución No. 4287 de 2012. Al respecto, indicó que la sentencia del 5 de diciembre de 2011, proferida por ese juzgado, ordenó el reajuste de la asignación de retiro del señor Torres Hernández durante el periodo del 1.º de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2004 y aplicó el fenómeno de la prescripción extintiva de las mesadas pensionales generadas en dicho lapso. 11.
No obstante, precisó que desde esa última fecha entró en vigencia la Ley 923 de 2004, en la que se dispuso que la asignación de retiro debía reajustarse con base en el principio de oscilación y no de conformidad con el IPC. En ese orden, reconoció y pagó el valor de $4.648.006 por concepto de reajuste de la asignación de retiro entre 1997 y 2004, y aplicó la prescripción de dichas mesadas pensionales. 12.
Por auto No. 663 del 31 de octubre de 2022, el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena declaró no probada la excepción propuesta por la entidad demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución. Consideró que CREMIL desconoció que la sentencia declarativa delimitó la prescripción de las mesadas pensionales causadas entre el 1.º de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2024. 13.
Por lo anterior, la entidad demandada presentó recurso de apelación, mecanismo que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7, en sentencia del 29 de abril de 20245. Mediante dicha decisión revocó 5 Notificada el 6 de septiembre de 2024. Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de pago propuesta por CREMIL. 14.
Sostuvo que la entidad ejecutada realizó el reajuste de la asignación de retiro del causante aplicando el IPC para los periodos correspondientes a 1997, 1999, 2001, 2003 y 2004, de conformidad con el título ejecutivo contenido en la sentencia judicial. Refirió que, debido a que en los años en los cuales se ordenó realizar el reajuste, la prestación fue incrementada por decreto cuyo valor resultaba inferior al IPC, razón por la cual, con fundamento en el principio de favorabilidad, aplicó el régimen ordinario. 15.
No obstante, a partir del año 2005, el reajuste debía liquidarse con base en el Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, por medio del cual se estableció el principio de oscilación para el reajuste de las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública. En ese orden, concluyó que CREMIL no podía realizar el reajuste con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, máxime cuando el título judicial contenido en la sentencia no lo ordenó. 16.
Mediante escrito allegado 8 de febrero de 2025, los accionantes le informaron al Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena sobre el fallecimiento de la señora María Cristina Hernández de Torres. Por lo anterior, por auto del 22 de febrero de 2025, fueron reconocidos como sucesores procesales dentro del proceso ejecutivo. 1.4. Sustento de la vulneración 17.
La parte actora indicó que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7, incurrió en un defecto fáctico, debido a que no analizó la fórmula contenida en el título ejecutivo, pues la sentencia aportada como título ejecutivo ordenó el reajuste del IPC concedido para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, el cual debía verse reflejado en la base de la asignación de retiro, a partir del 1.º de enero de 2005 en adelante. 18.
Refirió que incurrió en un defecto sustantivo, debido a que la autoridad judicial accionada no realizó correctamente las operaciones matemáticas, teniendo en cuenta lo plasmado en el título ejecutivo y en la demanda. Al respecto, agregó un cuadro que, en su sentir, contiene la sumatoria correcta del reajuste en la asignación de retiro. 19.
Indicó que la providencia reprochada no tomó en consideración el artículo 422 de la Ley 1564 de 2012, que establece que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles, que consten en documentos que provengan del deudor o en una sentencia judicial. En ese orden, consideró que el título ejecutivo aportado cumple con dichos requisitos. 20.
Sostuvo que se desconoció el precedente jurisprudencial del máximo órgano de lo contencioso administrativo, «comoquiera que los reajustes de las Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asignaciones de retiro, toman como referente el IPC para los años 1997 y 2004, esto implica una variación en la base salarial hasta el 31 de diciembre de 2004, la cual continúa proyectando sus efectos a partir del 1 de enero de 2005, con fundamento en el principio de oscilación». 21.
En ese sentido, indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó que a partir de la entrada en vigor del Decreto 4433 de 2004, al reajuste ya no le aplica el incremento con base en el IPC, sino el principio de oscilación. No obstante, la base de la asignación de retiro hasta el 31 de diciembre de 2004 debía incluir el reajuste a que se hubiese tenido derecho con fundamento en la variación porcentual del IPC desde 1997 hasta 2004, pero la base de la asignación a 31 de diciembre de 2004 debía incluir el reajuste al que hubiese tenido derecho con base en el IPC6. 22.
Finalmente, citaron extractos de diversas sentencias de la Sección Cuarta y la Sección Segunda, las cuales consideraron que resultaban aplicables a su caso. 1.5. Trámite de la tutela 23. Por medio del auto del 4 de marzo de 2025, el Despacho ponente de esta decisión admitió la tutela. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7.
Además, vinculó como tercero con interés al Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Igualmente, vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Bolívar 24.
El magistrado ponente de la decisión reprochada, luego de hacer un recuento del trámite impartido al proceso ejecutivo, refirió que la solicitud de amparo es improcedente debido a no cumple con los requisitos específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales. 25. Sostuvo que la entidad ejecutada cumplió con la orden contenida en la sentencia del 5 de diciembre de 2011, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, debido a que realizó el reajuste de la asignación de retiro aplicando el porcentaje del IPC para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, ordenado en el título ejecutivo y dando aplicación al principio de favorabilidad, por cuanto los años que habían sido reajustados inicialmente, de conformidad con los «decretos» expedidos por el Gobierno, resultaban inferiores al IPC. 6Consejo de Estado, Sección Segumda.
Radicado núm. 25000-23-25-000-2010-00511-01. Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Sin embargo, indicó que la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 volvió a establecer el principio de oscilación para el reajuste de las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública, por lo que, a partir de enero de 2005, el reajuste se realiza de conformidad con el referido decreto.
En ese orden, reiteró que tal como lo estableció la sentencia del 5 de diciembre de 2011 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, el reajuste con base en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 solo se efectúa hasta el 31 de diciembre de 2004. 1.6.2. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL 27. La entidad refirió que los accionantes, reconocidos como sucesores procesales dentro del proceso ejecutivo mediante auto del 25 de febrero de 2025 proferido por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, aceptaron el proceso en las condiciones en las que se encontraba. 28.
En ese orden, indicó que el proceso culminó mediante la sentencia de segunda instancia proferida el 29 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7. No obstante, solo hasta febrero de 2025 solicitaron su vinculación como sucesores procesales debido a que dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-05512-00/01 se declaró su falta de legitimación en la causa por activa, debido a que no fueron parte dentro del proceso ordinario.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada y temeridad 30. La Sala advierte que los accionantes presentaron una tutela con un objeto, al parecer, similar al que se discute en este proceso. Al respecto, en el informe de CREMIL se advirtió de la existencia de la acción de tutela con radicado 11001- 03-15-000-2024-05512-00/01. En esa oportunidad, mediante sentencia del 13 de febrero de 2025, la Sección Primera de esta Corporación declaró la falta de legitimación en la causa por activa de los accionantes por no haber sido parte del proceso ordinario. 31.
Para la Sala, la presentación de esa solicitud de amparo previa no Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co configura cosa juzgada ni temeridad en este caso.
Esto, comoquiera que la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por falta de legitimación por activa de los accionantes, dado que para ese entonces aún no habían sido reconocidos como sucesores procesales de la señora María Cristina Hernández de Torres. 32. Pues bien, en virtud de lo anterior, mediante escrito del 8 de febrero de 2025, los señores Patricia y Gustavo Torres Hernández informaron sobre el fallecimiento de su madre y solicitaron al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena su reconocimiento como sucesores procesales.
Y, mediante auto del 22 de febrero de 2025, el juzgado aceptó dicha solicitud. 33. En tales términos, los accionantes superaron la causal de improcedencia que fue declarada dentro de la referida acción de tutela. Esto los habilitó para presentar nuevamente una acción de tutela para controvertir la sentencia proferida el 29 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7, en su condición de sucesores procesales de la señora Hernández de Torres. 2.3.
Legitimación en la causa 34. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 35.
La Sala advierte que los señores Patricia y Gustavo Torres Hernández están legitimados en la causa por activa, porque fueron reconocidos como sucesores procesales de la parte demandante en el proceso ejecutivo en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. 36. Por otro lado, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 está legitimado en la causa por pasiva, por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente mecanismo constitucional. 2.4.
Problema jurídico 37. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se encuentran superados los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales? 38. De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala examinará lo siguiente: Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 vulneró el derecho fundamental al debido proceso «constituido por el principio de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, buena fe y el principio universal de favorabilidad laboral» con ocasión de la sentencia proferida el 29 de abril de 2024? 39.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso en concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 40.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20127. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema8. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales9. 41.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201410. En esta sentencia establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia11 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial, de la siguiente manera: Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i).
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 42.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 43.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 44.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 45. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 46. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional12. 47.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 48.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada». 49.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y «no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad». 50.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez, y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 51.
Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7. Relevancia constitucional en el caso en concreto 52.
La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no superar el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso, con lo que pretende reabrir etapas procesales y probatorias ya zanjadas por el juez natural de la causa, por las razones que pasan a explicarse. 53.
Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora reprocha la sentencia del 19 del de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7. Mediante dicha providencia se revocó la decisión del 31 de octubre de 2022 dictada por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, que ordenó seguir adelante con la ejecución y, en su lugar, declaró probada la excepción de pago total de la obligación. 54.
A juicio de la parte tutelante, la providencia reprochada mediante esta vía incurrió en un defecto fáctico, debido a que no analizó la fórmula contenida en el título ejecutivo. Asimismo, señaló que se configuró un defecto sustantivo debido a que el tribunal accionado no realizó correctamente las operaciones matemáticas, teniendo en cuenta lo plasmado en la sentencia condenatoria y en la demanda ejecutiva.
En ese sentido, indicó que desconoció el artículo 422 de la Ley 1564 de 201213. 55. A su vez, citó diversos extractos de sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación, que, a su juicio, fueron desconocidas por el tribunal. En ellas, el máximo órgano de lo contencioso administrativo determinó que a partir de la entrada en vigor del Decreto 4433 de 2004, el reajuste de la asignación de retiro de los militares ya no le aplicaba el incremento con base en el IPC, sino el principio de oscilación. No obstante, la base de la asignación de retiro a 31 de diciembre de 2004 debía incluir el reajuste al que se hubiese tenido derecho con base en el IPC. 13 ARTÍCULO 422.
TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que, si bien la parte actora sostiene que fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la providencia por medio de la cual se declaró probada la excepción de pago total de la obligación propuesta por CREMIL, la Sala no considera que este caso supere el requisito de relevancia constitucional.
Esto, porque el asunto objeto de la acción de tutela tiene un carácter netamente legal y patrimonial. 57. Primero, es importante señalar que este caso no involucra una controversia sobre el derecho fundamental a la seguridad social de los actores. En efecto, el carácter ius fundamental de la asignación de retiro se predica respecto de sus beneficiarios: los señores Gustavo Torres Hernández, titular original, y su cónyuge, la señora María Cristina Hernández de Torres, a quien le fue reconocida la sustitución correspondiente.
Por el contrario, los accionantes no están reclamando ser titulares de la prestación en sí misma, sino de las resultas de un proceso ejecutivo por las «diferencias» entre la liquidación efectuada por CREMIL y la que ellos consideran correcta. 58. Segundo, la naturaleza legal y patrimonial del caso sub examine también se evidencia de la simple lectura del escrito de tutela.
Los accionantes pusieron de presente su inconformidad frente a la interpretación y alcance que el tribunal de instancia le dio al título ejecutivo, con el fin de que se adoptara una decisión favorable a sus intereses, comoquiera que están en desacuerdo con el pago realizado por CREMIL. Esta discusión no supone una cuestión de relevancia constitucional. 59.
Además, sus pretensiones persiguen un fin económico que se escapa de la órbita de la acción de tutela, pues lo que se observa en el presente caso es la existencia de un interés patrimonial más allá de una aparente vulneración de derechos fundamentales. 60. Se reitera que, pese a que la parte demandante refirió que existía una vulneración de sus garantías constitucionales, lo cierto es que los argumentos planteados no resultan suficientes para que el juez constitucional realice algún tipo de pronunciamiento de fondo en la presente controversia.
Por lo tanto, no se advierte la necesidad de la intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resulto por el juez natural de la causa, quien puso de presente las razones por las cuales consideró que el título ejecutivo fue pagado en debida forma y, en consecuencia, declaró probada la excepción de pago total de la obligación propuesta por CREMIL. 61.
Asimismo, la Sala destaca que los sucesores procesales asumen el litigio en el estado en que se encontraba su antecesor, aceptando sus derechos, cargas y obligaciones14. En ese contexto, se advierte que la providencia cuestionada fue proferida el 29 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de 14 Corte Constitucional, Sentencia T-553 de 2012.
Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decisión 7. Sin embargo, no fue sino hasta el 8 de febrero de 2025 que fueron reconocidos como sucesores procesales dentro del proceso ejecutivo.
En consecuencia, no es de recibo que, a través de la presente acción de tutela, pretendan controvertir la providencia que puso fin al proceso antes de su reconocimiento como sucesores procesales de la demandante en el proceso ordinario. 62. Ahora bien, los argumentos formulados por los accionantes para explicar los defectos alegados tampoco cumplen con la carga argumentativa requerida. 63.
Frente al presunto defecto fáctico, la parte accionante refirió que el operador judicial accionado no interpretó correctamente el título ejecutivo contenido en la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2011 por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena. A su juicio, aunado con el defecto sustantivo, consideró que, pese a que ciertas mesadas pensionales fueron declaradas prescritas, el reajuste de dichos valores debía verse reflejado en la asignación de retiro que devengó la señora Torres de Hernández desde el 1.º de enero de 2005 en adelante, con el incremento del IPC.
Para sustentar su dicho, adjuntó una tabla con los valores que, a su juicio, debieron ser pagados por CREMIL. 64. Al respecto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 sostuvo que la entidad ejecutada realizó el reajuste de la asignación de retiro del causante aplicando el IPC para los periodos correspondientes a 1997, 1999, 2001, 2003 y 2004, de conformidad con el título ejecutivo contenido en la sentencia judicial.
No obstante, también indicó que, a partir del año 2005, el reajuste debía liquidarse con base en el Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, por medio del cual se estableció el principio de oscilación para el reajuste de las asignaciones de retiro de los miembros de la fuerza pública. En ese orden, concluyó que CREMIL no podía realizar el reajuste con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, máxime cuando el título judicial contenido en la sentencia no lo ordenó. 65.
En ese orden, se evidencia que los reproches de la parte accionante son una mera inconformidad con lo analizado por el juez ordinario, pues no media un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental, razón por la cual estos cargos carecen de relevancia constitucional. 66.
Lo anterior, debido a que la competencia de este juez de tutela se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. Lo contrario supondría convertir la acción de tutela en una instancia adicional para resolver los procesos ordinarios.
Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67. En relación con el presunto desconocimiento del precedente judicial, de acuerdo con la posición de la Sala, por regla general, se entiende como precedente aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de patrones fácticos, problemas jurídicos y ratio decidendi que fija una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el caso reciente15.
Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos16 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico. 68. Es decir, la ratio decidendi, no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o sub-regla de derecho.
En consecuencia, este defecto se configura cuando una autoridad se aparta del precedente establecido por los tribunales de cierre, sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué no va a aplicar aquel. 69. Sin embargo, aunque la parte actora indica las providencias que alude como desconocidas en la providencia objeto de análisis y señaló el sentido de la decisión, no esbozó los argumentos que tienden a demostrar por qué esa sentencia resultaba aplicable a su situación particular.
Por el contrario, se limitó a citar apartados. 70. En ese orden de ideas, se advierte que del escrito tutelar no se hace referencia a esa regla de derecho determinante para el sentido de la decisión en el caso en concreto, ni tampoco se hace referencia a la ratio decidendi que justifica la decisión adoptada en sede de tutela, y ni siquiera, se señaló obiter dicta.
Como se indicó en líneas precedentes, los actores se limitan a citar extractos de las decisiones, las cuales versan sobre el reconocimiento del reajuste en las asignaciones de retiro de las fuerzas militares, sin desarrollar las similitudes fácticas entre los casos. 70. Con tales precisiones, se tiene que, este cargo tampoco supera el requisito de relevancia constitucional, en la medida que no se cumple la carga argumentativa necesaria para que esta Sala advierta la vulneración a los derechos fundamentales de la parte accionante, y, consecuencia, se haga necesario el estudio de fondo de este cargo respecto a las sentencias reprochadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de julio de 2021. Rad. No. 11001-03-15-000-2021-01626-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 16 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia de 6 de mayo de 2021, Rad. No. 11001-03-15-000-2021-00281-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandantes: Patricia Torres Hernández y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01188-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción constitucional por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Aclara voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Ausente con excusa OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx