1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-04657-00 Accionante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Temas: Derechos debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Nulidad y restablecimiento del derecho- declara existencia de relación laboral encubierta.

DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Instituto Nacional de Vías- INVIAS, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E.

ANTECEDENTES El accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, los cuales estima vulnerados con la sentencia del 25 de octubre de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-055-2018-00097-00 [01].

HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Martha Efigenia González Traslaviña interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de INVIAS, con el fin de que se declarara la existencia de la relación laboral encubierta entre el 11 de abril de 2007 y el 31 de enero de 2016 y se ordenara el pago de las acreencias laborales; la cual correspondió al Juzgado 67 Administrativo del Circuito de Bogotá quien mediante sentencia del 14 de noviembre de 2023 negó las pretensiones de la demanda.

Que la señora González presentó recurso de alzada en contra de dicha decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en providencia del 25 de octubre de 2024 revocó la sentencia de primera instancia y, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04657-00 2 en su lugar, declaró la existencia de la relación laboral encubierta.

Considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A incurrió en defecto fáctico por: 1) Valoración errónea de la prueba testimonial de los excontratistas, dado que el Tribunal les otorgó plena credibilidad de manera automática, «sin confrontarlos con las demás pruebas que demostraban la autonomía de la contratista». 2) Tergiversación de las funciones contratadas, ya que el Tribunal concluyó que las labores que ejecutó la señora González eran misionales y permanentes con la «simple afirmación de que el "programa de seguridad en carreteras" hace parte de las áreas misionales del INVIAS (sic)».

En criterio del actor no se realizó un análisis comparativo entre las obligaciones contractuales específicas de la demandante y las funciones del cargo de planta. 3) Omitió valorar correos que a su juicio evidenciaban una relación de coordinación y no de subordinación, por el contrario, «[a]firmó que la demandante estaba sujeta a un horario y a la presencia en las instalaciones, basándose únicamente en los testimonios tachados», sin tener en cuenta que las labores de seguimiento y evaluación por su naturaleza exigen coordinación con la entidad contratante lo que no equivale a una «subordinación jurídica permanente».

PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos la sentencia del 25 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y, en su lugar, confirmar la providencia del 14 de noviembre de 2023 proferida por el Juzgado 67 Administrativo del Circuito de Bogotá. TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 30 de julio de 2025 se dispuso su admisión, se vinculó como tercera interesada a la señora Martha Efigenia González Traslaviña y se ordenó la notificación a la autoridad judicial accionada.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E manifestó que la sentencia del 25 de octubre de 2024 se notificó el 7 de noviembre de igual año y que INVIAS acudió a la tutela hasta el 28 de julio de 2025, es decir, después de 8 meses de notificada y ejecutoriada la providencia cuestionada, por lo que resulta improcedente la acción por no satisfacer el requisito de inmediatez.

Adicionalmente, señaló que en la sentencia controvertida se plasmaron todos y cada uno de los argumentos acerca de los motivos por los cuales se decidió revocar la providencia del 14 de noviembre de 2023 y reconocer la relación laboral encubierta. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04657-00 3 POSICIÓN DE LA VINCULADA La señora Martha Efigenia González Traslaviña manifestó que la acción de tutela se instauró de forma extemporánea, por lo que ya operó la cosa juzgada material sobre la decisión cuestionada.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-04657-00 4 esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04657-00 5 de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto En síntesis, alega el Instituto Nacional de Vías- INVIAS que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E le transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad e incurre en el defecto fáctico en la sentencia del 25 de octubre de 2024, que revocó la decisión del 14 de noviembre de 2023 y declaró la existencia de una relación laboral encubierta.

Al verificarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para discutir providencias judiciales encuentra la Sala que en el caso particular no se satisface el presupuesto de inmediatez, exigencia que ha sido establecida jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, con el objetivo de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre de las decisiones judiciales.

Al respecto, se ha entendido que, si bien la tutela no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser formulada en un plazo razonable y proporcionado. Así, esta corporación7 ha estimado como término prudencial para instaurar la acción constitucional referida contra decisiones judiciales, seis (6) meses contados desde la notificación o ejecutoria, según el caso, del respectivo auto o sentencia. No obstante, resulta pertinente aclarar que dicho plazo debe ser analizado según las particularidades de cada caso, a efectos de determinar si el mecanismo de salvaguarda de los derechos fundamentales se formuló en un lapso razonable.

Así las cosas, el juez constitucional debe examinar si 1) existe un motivo válido para la inactividad; 2) la tardanza injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; 3) hay un nexo causal entre el ejercicio tardío y la vulneración alegada; 4) el fundamento de la acción surge después de ocurrida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, en un plazo no muy alejado de la instauración; 5) la vulneración es permanente en el tiempo y 6) la carga de la 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Al respecto, ver, entre otras: Sentencia del 5 de agosto de 2014 dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04657-00 6 presentación de la acción en un plazo razonable resulta desproporcionada, dada la condición de debilidad manifiesta de la parte accionante8.

En este caso, la notificación de la decisión cuestionada se efectuó el 7 de noviembre de 20249 y quedó ejecutoriada el 15 de igual mes y año. Como la acción de tutela fue radicada el 28 de julio de 202510, ya no se presentó dentro del término prudencial de los seis meses establecido por la jurisprudencia. Sumado a lo expuesto, INVIAS no señaló ningún motivo que le haya impedido acudir de forma inmediata ante la jurisdicción constitucional y, tampoco se encuentra acreditado alguno de los presupuestos anteriormente mencionados para entender que la acción se formuló en un tiempo razonable.

Motivo por el cual se declarará improcedente la tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el Instituto Nacional de Vías- INVIAS, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 8 Ver, entre otras: sentencias SU184/19, T246/15 y T187/12. 9 Índice 15 de SAMAI del Tribunal 10 Índice 1 de SAMAI