CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 25000-23-42-000-2021-00694-01 (0896-2024) Demandante: Alexander Ferrucho León Demandada: Nación- Ministerio de Relaciones Exteriores Tema: Reajuste salarial y prestacional Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 21 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones1 Alexander Ferrucho León por intermedio de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pidió que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - S-DITH-202-021652 de 14 de octubre de 2020, notificada mediante email remitido al presente apoderado el día 15 de octubre de 2020. 1 Samai otras corporaciones 00003. 2 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores - S-DITH-21-003749, notificado vía email el 22 de febrero de 2021, negándose el reajuste y pago de la asignación básica, prima especial, reajuste, liquidación y pago de las prestaciones sociales, cesantías, aportes a seguridad etc., componente salariales y prestacionales dejados de pagar etc., conforme se peticionó en las reclamaciones administrativas antes mencionada.

También solicita que se declare: «…la primacía constitucional, por vía de la declaratoria de excepción de inconstitucionalidad de los Decretos 1101 de 2015, artículo 21, literal a), Decreto 229 de 2016, artículo 21, literal a), Decreto 999 de 2017, artículo 21, literal a), Decreto 330 de 2018, artículo 21 literal a) y el Decreto 1011 de 2019, artículo 21 literal a), y Decreto 304 de 2020, artículo 21, literal a), normas que resultan contrarias a los artículos 14, 43, 48, 53 de la Constitución Política, puesto que imprimen un trato discriminatorio en contra de los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan su servicio en el Exterior, como lo era el demandante, al privarlo del reajuste de su asignación básica y demás prestaciones sociales, así como hacen nugatorio su derechos al reajuste salarial, el incremento de su salario y el derecho al salario mínimo vital móvil, derecho a la igualdad material y efectiva, salario igual por trabajo de igual valor, así como de los convenios 100 y 111 de la OIT, que hacen parte de nuestro ordenamiento jurídico interno.».

Igualmente pide que se declare: “…la primacía constitucional, por vía de declaratoria de la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 644 de 2019, norma que resulta contraria a los artículos 14, 43, 48, 53 de la Constitución Política, puesto que imprimen un trato discriminatorio en contra de los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan su servicio en el Exterior, como lo era mi caso, y que fui expulsado del territorio Venezolano por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela.» A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Entidad demandada: (i) a reconocer y pagar la asignación básica y demás prestaciones sociales de los funcionarios que prestan su servicio en el exterior, conforme al Decreto 2348 de 2014, y en el mismo porcentaje ordenado para los servidores públicos de nivel nacional, prevista en el Decreto 229 de 2016, 7,77%;

Decreto 999 de 2017, 6,75%; Decreto 330 de 2018, 5,09%; Decreto 1011 de 2019, 4,5%; y Decreto 304 de 2020, en un 5.12%; durante la vigencia de la relación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores; (ii) al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de pagar a partir del día 1 de mayo de 2019, con motivo del Decreto 644 de 2019, tales como 3 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores la prima especial, prima de costo de vida etc., prevista para los servidores de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores;

(iii) a reconocer y pagar el incremento de la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, así: para el año 2015, 4.66%; para el año 2016, en un 7,77%; para el año 2017, 6,75%; para el año 2018, 5,09% y para el año 2019, en un 4,5% y para el año 2020 en 5.12%; (iv) a reconocer, reliquidar y pagar a mi favor, el mayor valor en las prestaciones sociales causadas tanto por el incremento solicitado en la asignación básica desde 2016 y por la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, desde 2015, tales como en la prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación, prima de navidad, prima de costo de vida, bonificación por servicios prestados, incremento por antigüedad, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, viáticos y menaje de traslado al exterior, viáticos y menaje de regreso, en términos generales en las prestaciones sociales etc., pagadas y adeudas a la fecha;

(v) a reconocer y pagar los intereses de mora sobre el incremento de la asignación básica y prima especial, desde 2016 y 2015 respectivamente, así como sobre las prestaciones sociales no pagadas mencionadas en el numeral anterior y que deben ser reliquidadas, dado que son conceptos constitutivos de salario y por tanto son base para su liquidación, hasta la fecha de su reconocimiento y pago efectivo;

(vi) a reliquidar el pago de la liquidación de prestaciones sociales y cesantías, efectuada mediante las Resoluciones 3059 y 3060 de 2020, teniendo en cuenta el reconocimiento del reajuste de la asignación básica, prima especial y su incidencia salarial y prestacional, así como el pago de los conceptos dejados de cancelar conforme al Decreto 644 de 2019; y (vii) al pago de las costas y agencias en derecho.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Destacó que fue nombrado por el ente ministerial para prestar sus servicios en el exterior desde el 25 de enero de 2016, en el Consulado de Machiques - Venezuela. 4 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores El 23 de febrero de 2019, el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela expulsó de su territorio a todos los funcionarios diplomáticos y consulares de Colombia.

En su caso, debió abandonar todos sus bienes y pertenencias en territorio venezolano, sin reconocimiento de pago de viáticos ni menaje. El Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Resolución 712 del 23 de febrero de 2019, mediante la cual lo comisionó a la planta interna por un término de tres (3) meses, de acuerdo con las necesidades del servicio y en atención a la emergencia presentada como consecuencia de las acciones adoptadas por el Gobierno de Venezuela.

Posteriormente, la entidad profirió la Resolución 1347 del 22 de marzo de 2020, mediante la cual prorrogó por treinta (30) días la comisión de servicios concedida por la Resolución 712 del 23 de febrero de 2019, modificada por la Resolución 934 del 6 de marzo de 2019. Así mismo, esta resolución señaló nuevamente que la comisión podría ser interrumpida o prorrogada conforme a la situación de emergencia; reiteró el reconocimiento de tiquetes aéreos a su favor hasta la ciudad de Bogotá y, dentro del territorio nacional, por la ruta y los medios que se adecuaran a sus necesidades de desplazamiento.

Además, dispuso que la Dirección de Talento Humano, en conjunto con la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, atendería las instrucciones del Ministro de Relaciones Exteriores y, según las necesidades del servicio, continuaría definiendo la ubicación en la que los comisionados deberían seguir prestando sus servicios, en cualquiera de los puntos que la Cancillería dispusiera en el territorio nacional.

Mediante Decreto 644 del 15 de abril de 2019, el Ministerio de Relaciones Exteriores reubicó al accionante en el servicio interno e indicó que la Dirección de Talento Humano dispondría la ubicación de los Auxiliares de Misión 5 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Diplomática, código 4580, de los grados 16, 18, 20, 23 y 26, en las dependencias del Ministerio, atendiendo a sus necesidades y de conformidad con los perfiles requeridos para el ejercicio de las funciones y la organización interna.

Fue reubicado en el Grupo Interno de Trabajo Financiero - Pagaduría del Ministerio de Relaciones Exteriores, a partir del 27 de marzo de 2019, conservando la misma denominación de su cargo y grado. Posteriormente, fue trasladado al Grupo Interno de Trabajo Financiero del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores - Dirección Administrativa y Financiera, mediante Resolución 5367 del 1 de octubre de 2019, manteniendo la misma denominación de su cargo y grado.

Alegó que, pese a prestar sus servicios en el país, no fue afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud y que, conforme al decreto citado, se le continuó descontando la póliza de salud en dólares, como si aún estuviera prestando sus servicios en el exterior, hasta el momento en que fue reubicado en la Pagaduría. Indicó que su asignación básica tampoco fue reajustada durante el año 2019, ni para el año 2020.

Además, la prima especial fue reajustada para el año 2020 mediante el Decreto 304 del presente año, pero dicho beneficio le fue suprimido. Durante el tiempo que estuvo vinculado laboralmente con el Ministerio de Relaciones Exteriores y prestó servicios en el exterior, su asignación básica nunca fue incrementada. Presentó renuncia a su cargo en el Ministerio de Relaciones Exteriores, el 29 de julio de 2020, motivado por la vulneración sostenida de sus derechos laborales.

Su renuncia fue aceptada mediante la Resolución 1930 del 31 de julio de 2020, con efectos a partir del 3 de agosto de 2020. 6 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores A través de la Resolución 3059 de 2020, se liquidaron y ordenaron sus prestaciones sociales por la terminación del vínculo laboral, en la suma de USD 663,81, teniendo en cuenta únicamente la asignación básica mensual de USD 608.

Según la Resolución 3060 de 2020, se liquidó y ordenó el pago de su auxilio de cesantías por la suma de $1.643.909. El 22 de enero de 2021, a través de petición radicada por correo electrónico, solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores la corrección de las liquidaciones contenidas en las Resoluciones 3059 y 3060 de 2020, conforme a la solicitud presentada el 28 de julio de 2020. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. A. Normas legales: • Ley 4ª de 1992, artículos 2 y 4. • Decreto 2348 de 2014, artículo 5. B. Constitución Política de Colombia: • Artículos 13, 29, 43, 48, 53 y 93. C. Normativa internacional: • Convenio 100 de la OIT. • Convenio 111 de la OIT. D. Jurisprudencia de la Corte Constitucional: • Sentencia T-079 de 1995. • Sentencia T-102 de 1995. • Sentencia C-318 de 1995. • Sentencia T-276 de 1997. • Sentencia C-710 de 1999. • Sentencia C-815 de 1999. • Sentencia C-1433 de 2000. 7 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores • Sentencia T-345 de 2007.

E. Jurisprudencia del Consejo de Estado – Sección Segunda: • Subsección A, sentencia del 29 de junio de 2011. Consejero ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación No. 17001-23-31-000-2007-00712-01 (0752-09). • Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2011. Consejero ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón. Radicación No. 25000-23-25-000-2002-10685-01 (0873-09). 2.

Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores mediante apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que2: Mediante el acto acusado, la administración informó al reclamante el régimen salarial que lo cobijó durante el tiempo de su vinculación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores, indicando que los pagos por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos se efectuaron conforme al régimen aplicable al cargo desempeñado en el exterior.

Las actuaciones administrativas de este ente ministerial se ajustaron a las normas aplicables, en garantía del principio de legalidad, particularmente lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. No se advierte en el acto demandado pronunciamiento contrario a la Constitución ni que vulnere derechos fundamentales o laborales del actor.

Como se ha mencionado, el acto tiene carácter informativo, ya que no otorga ni extingue derechos, ni establece una situación jurídica particular. Máxime si se tiene en cuenta que la inconformidad del accionante radica específicamente en lo dispuesto en las normas que regulan la materia, lo cual no implica que 2 Samai otras corporaciones 00003. 8 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores los pagos efectuados hayan sido incorrectos, sino que hay una divergencia normativa no compartida por el actor.

En el Decreto 644 de 2019, no se encuentra vulneración alguna a los derechos invocados por la parte demandante. Por ende, no existe contradicción entre dicha norma y la Constitución Política, razón por la cual no procede la aplicación de la excepción por inconstitucionalidad, ya que la norma se ajusta a los postulados constitucionales y goza de presunción de legalidad.

En tal sentido, no podría formularse reproche alguno respecto de la manifestación realizada por la administración en el acto acusado, ya que esta se ajusta a normas de rango legal y constitucional. Por consiguiente, el acto no se encuentra viciado de nulidad. Adicionalmente, el acto demandado tiene un carácter meramente informativo. Obsérvese que, en la reclamación administrativa, en la conciliación extrajudicial y en el escrito de demanda, el actor reconoce el régimen salarial que cobijó a su prohijado durante su vinculación laboral.

La argumentación presentada demuestra que los pagos por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos fueron realizados por este ente ministerial en debida forma y conforme a las normas establecidas para tal fin. Debe recordarse que los actos informativos no son objeto de control jurisdiccional. Por lo tanto, el acto demandado, que se limita a poner en conocimiento del actor el cargo desempeñado por su prohijado, el régimen salarial aplicable a su caso en particular y las normas que lo regulan, no puede ser objeto de demanda de nulidad.

Se reitera, entonces, que las inconformidades del actor radican específicamente en: (i) las normas que fijaron las escalas salariales de la planta interna, las cuales excluyen de su aplicación a los empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaban sus servicios en el exterior; y (ii) los reparos relativos al régimen aplicable a su prohijado, así como la 9 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores supuesta vulneración de derechos al trabajo y a la seguridad social, por la ejecución del Decreto 644 de 2019, particularmente por la negativa en el pago de emolumentos que, según la normativa vigente, corresponden únicamente a los funcionarios que prestan servicios en la planta externa.

En ese sentido, el actor pretende, a través de la figura denominada “excepción de inconstitucionalidad”, que se declaren nulos dichos decretos, en particular, los artículos indicados por considerar que resultan incompatibles con normas de rango constitucional. Su objetivo es obtener la reliquidación de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, así como la inaplicación del Decreto 644 de 2019, con el fin de acceder a los beneficios que perciben los funcionarios que prestan servicios en la planta externa.

De lo anterior se infiere que, para la viabilidad o procedencia de su solicitud, sería necesario que un juez declare la inconstitucionalidad de dichos decretos, o por lo menos de los artículos acusados. Es decir, de la lectura conjunta de los hechos y de las pretensiones de la demanda, se concluye que el propio actor reconoce que el acto demandado es meramente informativo, ya que se limita a señalar las normas que regulan el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos.

Por ello, le resulta indispensable promover la nulidad de los decretos citados, para lograr así un estudio de fondo sobre la reliquidación que pretende. En consecuencia, mientras no se declare la nulidad de los decretos, en particular de los artículos acusados, la administración deberá ajustar sus actuaciones al principio de legalidad.

En este caso concreto, debe aplicar las normas que regulan el régimen salarial del servicio exterior, esto es, lo dispuesto en los Decretos 2348 de 2014 y 644 de 2019, así como en las excepciones previstas en los Decretos 1011 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018 y 1011 de 2019, que excluyen su aplicación para los empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaron sus servicios en el exterior. 10 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Igualmente, debe darse cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 644 de 2019, “Por el cual se reubican los cargos de Auxiliar de Misión Diplomática adscritos a la Misión Diplomática y Oficinas Consulares de Colombia ante el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores”.

Por las razones expuestas, no se advierte vicio alguno en el acto demandado. Propuso los medios exceptivos que denominó caducidad inepta demanda - indebido agotamiento de requisito de procedibilidad, inepta demanda - demanda contra de actos de no susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, inepta demanda - indebida escogencia de la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de integración de litis consorcio necesario, prescripción del derecho para reclamar reliquidación de salarios y demás emolumentos salariales, cumplimiento de un deber legal y buena fe de la administración, especialidad del servicio exterior y genérica.

Debe aclararse que mediante providencia del veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022), el Tribunal declaró3 probada parcialmente la excepción 3 «Así las cosas, se advierte que mediante oficio No. S-DITH-202-021652 de 14 de octubre de 2020, la Dirección de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores negó el reajuste de la asignación básica y de las prestaciones sociales, así como el reconocimiento de la prima especial, lo que evidencia que fue por medio de este acto que se definió la situación particular frente al derecho reclamado por el demandante en la petición de fecha 29 de julio de 2020 y, en ese sentido, se trata de un acto administrativo susceptible de control judicial que, al ser resuelto de manera desfavorable, le correspondía cuestionar su legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como bien lo hizo.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que el artículo 137 del CPACA, dispone que los actos particulares podrán ser demandados en ejercicio del medio de control de nulidad: i) cuando con la demanda no se persiga o no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público, iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y, iv) cuando la ley lo consagre expresamente.

Luego, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo) se regularon los diferentes medios de control judicial y en este se estableció que, en lugar de acudir a varias acciones, se optó por permitir la multiplicidad de las pretensiones y acumularlas siempre que sean conexas y cumplan los requisitos mínimos para ello y es debido a esto que las pretensiones de excepción por inconstitucionalidad son procedentes y están ligadas al caso particular.

Por otra parte, en relación con el oficio No. S-DITH-21-003749 de 22 de febrero de 2021, acto del cual también se cuestiona su legalidad, disímil a lo expuesto en el párrafo precedente, este no resolvió de fondo ninguna situación particular, pues en aquel se evidencia que la entidad se remitió a lo expuesto en el oficio de 14 de octubre de 2020, aun cuando se aprecia que adicional a lo pedido en la petición de 28 de julio de 2020 pide la corrección de las resoluciones que liquidaron las prestaciones sociales y las cesantías por retiro del servicio, es decir, las resoluciones Nos. 3059 y 3060 de 2020 pero las mismas eran susceptibles del recurso de apelación, de los que no se aprecia hayan sido agotados, por tanto, este acto administrativo no es objeto de control judicial.» 11 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del oficio S-DITH-21-003749 de 22 de febrero de 2021 y no probadas las demás. 3.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca por sentencia de 21 de septiembre de 2023 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que4: En efecto, estando el actor en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores devengó su asignación básica y demás emolumentos en dólares americanos, divisa diferente al peso colombiano; no siendo plausible que en los porcentajes que se aumentó el salario para los demás servidores de la Rama Ejecutiva que prestan sus servicios en el territorio colombiano, se aplique para una moneda extranjera.

Además, no debe dejarse de lado la realidad económica que se presentan en los diferentes países, así como la divisa en que se reciben los salarios, existiendo una marcada diferencia entre la asignación básica devengada en dólares por el actor en el extranjero con su respectiva conversión a pesos colombianos y lo percibido por su equivalente en la planta interna.

Así las cosas, no es posible reajustar la asignación básica como tampoco la prima especial del actor por el tiempo que prestó sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores con base en el aumento fijado por el Gobierno Nacional para los servidores de la Rama Ejecutiva que laboran en el territorio colombiano. En cuanto a que se le reconozcan, liquide y pague la asignación básica y las primas especial y de costo de vida a partir del 1º de mayo de 2019 hasta la fecha de su retiro como si continuara en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores; ello no tiene vocación de prosperidad, pues como viene expuesto en párrafos precedentes en ese lapso laboró en la planta interna y 4 Samai otras corporaciones 00053 12 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores dichos beneficios o prerrogativas solo están establecidas para el personal de planta externa, dada la especialidad del servicio y las circunstancias en particulares en que se presta.

Sobre la inaplicación de la inconstitucionalidad dijo el Tribunal que el demandante no expuso de manera “clara, cierta, especifica, pertinente y suficiente”, las razones por las cuales considera que el artículo 21, literal a) de los Decretos 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, 1011 de 2019 y 304 de 2020 que excluye del reajuste anual de salarios a los empleados de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Decreto 644 de 15 de abril de 2019 que dispuso que mientras estuviese en la planta interna no continuaría percibiendo las primas especial y costo de vidas, así como los demás beneficios que se le otorgan a los que laboran en el exterior, resultan contrarios a los artículos 13, 43, 48 y 53 de la Constitución. El demandante adujo que se vulneró los derechos a la igualdad, movilidad salarial, trabajo igual, salario igual, sin precisar cuál es esa igualdad, pues está visto que el personal que labora en el exterior contempla unos beneficios que no se predican de la planta interna; las circunstancias en que prestan sus servicios son diferentes e incluso la moneda en que recibe sus salarios, por lo que la excepción de inconstitucionalidad no tiene vocación de prosperidad.

En ese sentido, en criterio de la Sala no es de recibo que el actor alegue violación al derecho de igualdad, dado que “Es reiterada y abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de precisar que el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta no proscribe ni elimina la posibilidad que el legislador introduzca regímenes o tratos diferenciados entre grupos respecto de un mismo tema, asunto, derecho o prerrogativa, siempre y cuando esa diferenciación se ajuste a los preceptos constitucionales” Además: “no toda diferencia en el trato que se otorga a un grupo de empleados frente a otro constituye discriminación; si la diferencia en cuanto a la 13 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores remuneración obedece a distinta cantidad de trabajo, a las condiciones en que uno y otro grupo labora, o a calificaciones y situaciones personales diversas, la diferencia salarial no puede calificarse como discriminatoria, pues tiene como base una o más diferencias objetivas y relevantes entre los miembros de uno y otro de los grupos de trabajadores comparados.” El derecho a la igualdad se predica entre iguales, y el aquí demandante durante el tiempo que prestó sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores no estuvo en igualdad de condiciones frente a la generalidad de los empleados públicos que laboran en el territorio colombiano, precisamente porque se dio en un país extranjero y su asignación básica fue percibida en moneda diferente al peso colombiano. De otra parte, en cuanto al argumento del actor que resulta paradójico que el Gobierno Nacional reajuste la prima especial de los trabajadores del servicio exterior que no se acogieron al régimen salarial y prestacional previsto por el Decreto 2348 de 2014, mediante los Decretos 1117 de 2015, 235 de 2016, 1004 de 2017, 314 de 2018 y 1023 de 2019; en tanto que aquellos servidores cobijados con el Decreto 2348 de 2014 no fueron objeto de reajuste en su prima especial; debe señalarse que no desarrolló el cargo, pero, además, se resalta que la prima especial que él reclama está dada en dólares y aquella que fue objeto de reajuste con los mencionados decretos está en pesos colombianos. En cuanto la manifestación que continuó ejerciendo el cargo de Auxiliar de Misión Diplomática, código 4850, grado 16 en la planta interna cumpliendo las mismas funciones cuando estaba en el exterior; se advierte que a su regreso al país fue reubicado inicialmente en el Grupo Interno de Trabajo de Nómina y Prestaciones Sociales teniendo como funciones las de recibir y dar aplicación de las novedades en el módulo SIAD para la liquidación de las nóminas; novedades de ingreso y retiro de funcionarios en los módulos de nómina y demás funciones conexas con la nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores. 14 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores En tanto que, de acuerdo con la Resolución No. 2831 de 27 de mayo de 2016 “Por la cual se actualiza el Manual de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores”, las funciones del cargo de Auxiliar de Misión Diplomática, código 4850, grado 16 de la planta de personal del Despacho de los Jefes de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, están dirigidas a atender público de forma personal y telefónicamente, para suministrar información sobre los servicios y trámites a cargo del consulado, de conformidad con las instrucciones del Jefe de la Oficina Consular y los procedimientos establecidos; brindar apoyo en la elaboración de pasaportes, visas, tarjetas de identidad, cédulas de ciudadanía, libretas militares, inscripciones de colombianos, certificados judiciales y de policía. En ese orden, no le asiste razón al demandante que en la planta interna continuó ejecutando iguales funciones a las adelantadas en el exterior; aunado a ello, la decisión de reubicarlo en la planta interna no fue adoptada de forma caprichosa por la administración, pues ello obedeció a la ruptura de las relaciones diplomáticas con el Gobierno de Venezuela y precisamente aquella se tomó a fin de garantizar sus derechos laborales.

Así las cosas, no prosperan los argumentos del demandante en cuanto a que el acto acusado adolece de falsa motivación, desviación de poder y expedición irregular, por lo que mantiene su presunción de legalidad; en consecuencia, las pretensiones de la demanda serán negadas. No condenó en costas a la demandante. 15 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores 4.

Recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante disiente de la sentencia atacada, y sustenta el recurso de alzada al considerar que5: Juicio de igualdad, movilidad salarial y pérdida de capacidad adquisitiva de la asignación básica. Señala que la equivocación del juzgador de primera instancia, parte de limitar por su especialidad a los servidores del servicio exterior y considerar que el régimen salarial previsto en el Decreto 3357 de 2009, resulta aplicable a los servidores de planta interna o que prestan su servicio en el país, puesto que el mismo artículo que trae en cita, señala sin lugar a duda que aplica a los servidores que prestan su servicio, tanto en el país como en el exterior.

Así mismo, esta norma no justifica un trato diferenciado de estos últimos en comparación con los servidores que prestan su servicio en el territorio nacional y que, por lo tanto, su derecho a la movilidad salarial admite restricciones como las previstas en las normas que beneficia a estos últimos y excluyen de su aplicación a servidores como el demandante.

Insiste que el juicio de igualdad si es posible y debió realizarse con profundidad y con el rigor que amerita y no de manera superficial, dado que la especialidad en el servicio no lo impide. En el servicio exterior, existen dos regímenes salariales diferentes, pesos y dólares de los Estados Unidos, aplicables a los mismos empleos, hechos que ocasiona que una parte de dichos servidores, es decir aquellos que obtiene su remuneración en pesos, se les incremente su asignación básica en el mismo porcentaje que a los servidores de la rama ejecutiva del orden nacional, que prestan su servicio en territorio nacional, al tiempo que aquellos cobijados por el régimen salarial en dólares, se les prive del reajuste en su asignación básica, bajo el argumento de ser necesario demostrar un alza generalizada según la economía del país donde presta sus servicios dicho trabajador y es esta la comparación que con todo respeto, 5 Samai 00054 otras corporaciones 16 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores omitió realizar el Tribunal Administrativo, por lo cual llega a tan equivocada decisión. Es decir, no visualiza el juicio de igualdad entre los mismos servidores del servicio exterior, ni tampoco de estos con los de la rama ejecutiva del orden nacional, en términos del derecho al reajuste de su salario, limitándose a una óptica de competencias, sus funciones y régimen legal.

Incumplimiento del deber del reajuste la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014. No es cierto como lo sugiere el Ministerio demandado, que el accionante no tenga derecho al reajuste anual de la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, artículo 5, bajo el triste argumento de no ser posible su reajuste conforme a los porcentajes de aumento previsto para los servidores de la rama ejecutiva del orden nacional, por liquidarse en una moneda extranjera, deber consultarse la realidad económica de otros países.

Basta con la simple lectura del parágrafo de esta norma, conforme a la cual se vislumbra que la misma establece el reajuste como un imperativo, es decir, no se trata de una facultad para el Estado de proceder o no a su incremento anual, pues dispone “La prima especial se incrementará anualmente, conforme con lo que disponga el Gobierno Nacional”, es decir, es un mandato para el Gobierno Nacional proceder a tal acción, de manera que debía disponer la cuantía de su incremento anualmente.

En consecuencia, resulta clara la omisión del Estado en cabeza del funcionario competente de no haber reajustado dicha prestación, perjudicando los derechos laborales del reclamante y los demás servidores del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, de manera que este argumento no hace más que revictimizarlos. Dado que la defensa del Ministerio de Relaciones Exteriores descansa en la inexistencia de obligación legal de reajustar la asignación básica y prima especial, y dado que igualmente estamos frente a la vulneración de derechos de rango constitucional como la igualdad material y de trato ante la ley; a trabajo de igual valor, salario igual; salario mínimo vital y salario móvil; derecho 17 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores al trabajo; no discriminación y derecho a la seguridad social, al ser discriminado, por no disponerse incremento alguno en su asignación básica a lo largo de los años, en comparación con los demás servidores públicos del Estado y en especial si lo comparamos con los trabajadores del servicio exterior con el régimen salarial con parámetro de reajuste en pesos, no regidos por el Decreto 2348 de 2014, así como con los servidores del Ministerio de Industria y Comercio a quienes se les reajustó su prima especial, cuenta con la carga procesal de la prueba, la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores, de evidenciar las razones de orden legal, técnicos, presupuestales y constitucionales en virtud de los cuales dicho trato desigual se encuentra justificado, en comparación con los demás servidores del Estado y en especial reitero, de los servidores antes mencionados.

Decreto 644 de 2019 y la prueba de la discriminación laboral a la que fueron sometidos los auxiliares de misión diplomática expulsados de Venezuela frente a los demás cargos de la misión diplomática en Venezuela que también fueron expulsados. Así mismo se puede observar que quienes ocupaban el cargo de auxiliar de misión diplomática, solo se les mantuvo su asignación básica.

Pese a lo evidente de esta situación, ningún reparo le generó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca este hecho, que demuestra un trato diferenciado, injustificado, puesto que de ser cierto el argumento de no causarse sus prestaciones por prestar su servicio en territorio nacional, se reitera, cual fue entonces el argumento constitucional y legal para que los miembros antes mencionados de la misión diplomática de Colombia en Venezuela antes enlistados, si recibieran la totalidad de sus salarios y prestaciones, pese a haber sido igualmente expulsados de dicha nación. Igualmente, ninguna explicación en este proceso presentó la Nación, para justificar este trato diferenciador.

Concluye que resulta inexplicable frente a la solicitud de excepción de inconstitucionalidad que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señala 18 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores que no se precisó la forma en que fueron vulnerados los derechos a la movilidad salarial, trabajo igual, salario igual, en este proceso, cuando desde la reclamación administrativa es precisamente aquello que se está reclamando y que se señaló igualmente en el texto de la demanda y que queda probado con los incrementos salariales a los servidores del servicio exterior con remuneración en pesos, frente a aquellos que reciben su remuneración en dólares de los Estados Unidos, cuando los primeros recibieron anualmente su reajuste con base en valores iguales o superiores a los indicadores nacionales de inflación y conforme al mismo incremento de los servidores de la rama ejecutiva del orden nacional, sin deber probar absolutamente nada para ello e incluso por disposición legal, al tiempo que se le exige deber probar la variación de precios generalizados en la economía del país de destino, desconociéndose la indiscutible realidad de la inflación que afecta a todas las economías, y más la de un país como Venezuela donde la devaluación de su moneda y la inflación que afecta su economía es conocida en el orbe entero, siendo reitero un hecho notorio y de público conocimiento exento de prueba y que bien pudo consultar el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5.

Trámite del recurso Ley 2080 de 2021 Por auto de 10 de julio de 20246, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. No obstante, la parte accionada alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 6.

El Ministerio Público guardó silencio7. 6 Samai-índice 0004. 7 Samai índice 00010. 19 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

La Sala solo se pronunciará de los argumentos expuestos con la alzada. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se determinará si Alexander Ferrucho León (i) tiene derecho al reajuste de su salario y de sus primas (especial y de costo de vida), lo cual considera una violación a sus derechos constitucionales, especialmente el derecho a la igualdad y a la movilidad salarial.

Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo; 2.2.2 Hechos relevantes probados; y 2.3 Caso concreto. 2.2.1. Marco normativo Servicio exterior colombiano La Ley 573 de 2000 revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir una serie de normas con fuerza de ley a través de las cuales regulara, entre otras materias, el servicio exterior, su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular, y en general todos los asuntos relativos a su régimen de personal8. 8 Así lo dispone 1.6 de la Ley 573 de 2000. 20 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Así, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 274 de 2000 “Por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular”.

El artículo 3 de esta norma define el servicio exterior como una actividad a través de la cual se desarrolla la política exterior de Colombia, dentro o fuera de su territorio, con dos propósitos, a saber (i) lograr la representación de los intereses estatales y (ii) velar por la protección y asistencia de los colombianos en el exterior; labores cuya administración corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores.

También, el artículo 4 consagró “PRINCIPIOS RECTORES. Además de los principios consagrados en la Constitución Política y en concordancia con éstos, son principios orientadores de la Función Pública en el servicio exterior y de la Carrera Diplomática y Consular”; entre otros, “(…) 7. Especialidad. Cumplimiento de requisitos y condiciones derivados de las particulares características de la prestación del servicio en desarrollo de la política internacional del Estado, a fin de garantizar la ejecución de las funciones asignadas y de las gestiones encomendadas con la dignidad, el decoro, el conocimiento y el liderazgo que dicha particularidad requiere (…)”.

En desarrollo de tal principio, se previeron condiciones especiales para los funcionarios que integran la planta externa, como pasajes y viáticos por desplazamiento al exterior y de regreso al país “prima de instalación; transporte de menaje doméstico y vivienda para embajadores8”. Empero, el artículo 62 parágrafo 3 señala que “(…) No tendrá derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, en lo pertinente, quien reside en el país de destino”.

Igualmente, el canon 88 ibidem, instituye que los funcionarios de apoyo en el exterior que residan o sean nacionales del país de la misión diplomática, se encuentran sometidos a condiciones especiales, y se exceptúan de lo dispuesto en los artículos 62 a 68 y 79 a 82, ya que “la relación laboral se regulará por las leyes de dicho país receptor”.

Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-616 de 1996 precisó que “(…) encuentra plena justificación en la naturaleza especial que comporta el servicio exterior; 21 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores este servicio público satisface las necesidades propias de las relaciones internacionales de la Nación y como tal exige para su prestación un cuerpo de funcionarios altamente calificados en las materias relativas a la política exterior de la República (…)”.

Tal postura vino hacer reiterada por esa Corporación en la sentencia C-173 de 2004, al decir que, el servicio exterior es la actividad administrada por el Misterio de Relaciones Exteriores “basada en especificidades, pues se trata también de una función muy particular. Las particularidades de este servicio y la protección a sus funcionarios se manifiesta de diversas formas, entre ellas las propias de la seguridad social”; en atención de ello, esa misma providencia precisó, que las cotizaciones para pensión debían realizarse tomando la asignación que corresponde al cargo que realmente desempeñan, y no con el salario que corresponda a un cargo equivalente en la planta interna.

De igual forma, el Consejo de Estado al ocuparse de asuntos que guardan simetría con el aquí abordado, ha sostenido que9: “(…) las particularidades del servicio exterior hacen que se encuentre sometido a unas reglas especiales que difieren de aquellas que integran el régimen común de la función pública”; y en tal sentido, dispuso un trato salarial, prestacional y de seguridad social diferenciado entre el personal de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y el de su planta externa, ya que a estos últimos se les paga su remuneración en moneda extranjera “y, por ello, suele ser superior al ingreso que reporta el personal de la planta interna en pesos colombianos”.

Competencia para la fijación de los salarios del personal del servicio exterior colombiano. El artículo 150 en el literal e) del numeral 19 de la Carta Superior consagra la facultad del Congreso para la fijación del régimen salarial y prestacional del personal de los empleados públicos así: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 9 Radicado: 25000-23-25-000-2012-00122-01 (4370-16), de 30 de enero de 2020.

MP. William Hernández Gómez. 22 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores ( ) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellos los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ( ) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional, y de la Fuerza Pública;

( )” (Negrillas de la Sala de Subsección). Consecuente con lo anterior, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en la que señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, al igual que las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.

El artículo 1 literal a) de dicha ley previó que este último se encargaría de definir la normativa en cuestión para los empleados de la rama ejecutiva nacional, con independencia de su sector, denominación o del régimen jurídico al que estuvieren sometidos. Así mismo, el artículo 5 de dicha norma estableció unas reglas especiales por las que debe regirse el Gobierno Nacional a la hora de determinar los salarios del personal del servicio exterior colombiano, señalando al respecto que: “(…)En el caso de los funcionarios del servicio exterior, el Gobierno Nacional fijará la remuneración mensual en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica.

Para la determinación de la prima de costo de vida únicamente se tendrá en cuenta ese factor, el cual no podrá considerarse para ningún otro efecto.

PARÁGRAFO. No obstante lo dispuesto en este artículo, cuando existan condiciones especiales, el Gobierno Nacional podrá fijar la asignación mensual en monedas diferentes al dólar de los Estados Unidos de Norteamérica, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes. De la misma manera, el Gobierno Nacional podrá establecer primas especiales de gestión y representación en embajadas que el Gobierno Nacional determine (…)” (subraya de la Sala de Subsección) Puestas, así las cosas, es plausible concluir que la fijación de los salarios del personal del servicio externo colombiano es de carácter especial, y por ello difiere de aquella que realiza el Gobierno Nacional respecto de los demás empleos públicos. 23 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores De ahí que, el Gobierno Nacional ha fijado a los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior las asignaciones básicas mensuales, la prima especial, la prima de costo de vida y gastos de representación, entre otros, mediante los Decretos 87 de 1994; 92 de 1995; 53 de 1996; 62 de 1997; 42 de 1998, 60 de 1999; 1484 de 2001; 856 de 2002; 3547 de 2003; 2078 de 2004; 3357 de 2009 y 2348 de 2014.

Por el contrario, los Decretos 1101 de 2015; 229 de 2016; 999 de 2017; 330 de 2018; 1011 de 2019, 304 de 2020 y 961 de 2021, han determinado las escalas salariales de los empleos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional, han establecido expresamente dentro de sus excepciones, al personal que presta servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, verbi gracia, el Decreto 1101 de 2015, que en su artículo 21, dispuso que: “Las normas del presente Decreto no se aplicarán, salvo disposición expresa en contrario: a. A los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan servicio en el exterior (…)”.

Al respecto, el Consejo de Estado10 conoció la demanda en la que se pidió la nulidad de los “Decretos 53 de 1996, 62 de 1997, 42 de 1998, 60 de 1999, 1484 y 2046 de 2001, 195 de 2002, 3547 de 2003 y 2078 de 2004, expedidos por el Presidente de la República para fijar las asignaciones básicas mensuales, la prima de costo de vida, el subsidio por dependientes, los gastos de representación y dictar otras disposiciones en materia salarial para los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior de la República de Colombia, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992”, de la cual se extrae lo siguiente: “(…) En dicha proyección, debe adicionarse que del texto del parágrafo del artículo 5º de la Ley 4ª de 1992, no puede entenderse, como lo hace la parte actora, que el concepto previo del Consejo Nacional de Política Económica y Social “CONPES” lo requiera el Gobierno Nacional año por año para establecer en moneda 10 Radicado: 110010325000200400219-01(4580-04), de 25 de enero de 2007.

MP Ana Margarita Olaya Forero. 24 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores diferente al dólar americano las asignaciones mensuales básicas de los funcionarios del servicio exterior, pues, el mismo señala “cuando existan condiciones especiales”, que dependen de la evolución y afectación de la economía global, con incidencia en las diferentes monedas que juegan papel preponderante en cada uno de los continentes o en cada una de las regiones del orbe en que el Estado Colombiano tiene delegaciones diplomáticas.

Teniendo la economía global una dinámica propia, resulta equivocado pretender que sus variaciones coincidan con los años fiscales del Estado Colombiano; de donde deviene que un documento CONPES, si no se dan variaciones atendibles en el cambio de las monedas de determinado sector del orbe, pueda servir de base en más de un año para señalar la asignación mensual de los funcionarios del servicio exterior.

(…)” Visto lo anterior, y de conformidad con los precedentes jurisprudenciales, esta Subsección destaca que la fijación de los salarios del personal del servicio externo es de carácter especial y difiere de la establecida respecto de los demás empleos públicos, y que el ejercicio de la competencia “no puede ser ajeno a la situación económica global ni a la de los países involucrados pues, como señala su parágrafo, en los casos en que se presenten condiciones especiales, previamente acreditadas mediante concepto emitido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, es factible que el gobierno determine que los salarios de personal del servicio externo se debe pagar en una divisa diferente al dólar”.

Derecho a la movilidad salarial Al respecto, frente al poder adquisitivo del salario la Corte Constitucional se ha pronunciado, entre otras11, en la sentencia C-1433 de 2000 y ha expresado lo siguiente: “(…) 2.6. La persona natural que pone a disposición de un empleador su fuerza laboral, al paso que cumple con una función social, persigue como interés particular una retribución económica por la prestación del servicio, que no solamente debe representar el equivalente al valor del trabajo, sino que debe ser proporcional a la necesidad de asegurar su existencia material y la de su familia, en condiciones dignas y justas, que serán las que le permitan subsistir adecuada y decorosamente.

Por esta razón, la remuneración debe asegurar un mínimo vital, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte12 y, además, ser móvil, de modo que siempre guarde equivalencia con el precio del trabajo. Esta equivalencia debe ser real y permanente, y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario, ajustándolo periódicamente en consonancia con el comportamiento de la inflación, con el fin de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo, y asegurar que aquél en términos reales conserve su valor. 11 C-1064 de 2001 y C- 815 – 1999. 12 Sentencia SU-995/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 25 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Estima la Corte que el ajuste del salario, desde la perspectiva señalada, no corresponde propiamente a su incremento, pues, para que exista un incremento en la remuneración, verdadero y efectivo, se requiere que ésta se revise y modifique, aumentándola, luego del ajuste por inflación, teniendo en cuenta los factores reales de carácter socioeconómico que inciden en su determinación y, especialmente, la necesidad de asegurar el mínimo vital y la equivalencia con lo que corresponde al valor del trabajo.

(…)”. Postura, que fue precisada en Sentencia C-1064 de 200113 que indicó que el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es absoluto, sino limitado: “(…) 4.2.2.2. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático[28].

La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo. “(…)” De acuerdo con esto, para esta Subsección es claro, que la Corte Constitucional, si bien es cierto, continuó con las premisas consignadas en la Sentencia C-1433 de 2000 relacionadas con el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario; lo cierto es que, se apartó en lo atinente a que para fijar el aumento salarial, las autoridades competentes no solo contaban con una fórmula, esto es, la indexación con base en la inflación del año anterior, comoquiera que existen otros factores como la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras, que pueden influir en esta materia.

Finalmente, esa Corporación Constitucional en la Sentencia C-931 de 2004, ratificó que el derecho al mantenimiento del poder adquisitivo no puede ser desconocido, y debe cumplir las limitaciones. Sobre el tema destacó que: “(…) A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones deben cumplir ciertas 13 MM.PP Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. Salvamento de voto de Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández.

Aclaración de voto de Álvaro Tafur Galvis. 26 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores condiciones a las que ya se refirió la Corte en las sentencias que anteriormente fueron comentadas, condiciones que evitan que el derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia del interés general.

Conforme a tales condicionamientos, (i) el derecho a obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos salarios es “intangible”; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica que el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste debe ser el del índice de inflación;

(iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su derecho en mayor o menor proporción, según el nivel salarial de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que devengan salarios medios o altos puede ser limitado, pero no desconocido, “de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores”;

(v). En los salarios medios y altos “la limitación admisible debe respetar el principio de progresividad de tal forma que, a menor capacidad económica, menor sea el grado de la limitación”, condición ésta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan salarios medios. (…)” Con base en la jurisprudencia mencionada anteriormente, se evidencia que el Tribunal Constitucional destacó que el mantenimiento del poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto.

Aunque no se puede desconocer, sí puede ser limitado. Dado que, existen diferentes grupos de trabajadores que se divergen por el monto de su salario, siendo algunos de ingresos mínimos y otros con salarios mayores, la restricción a este derecho debe considerar dichas diferencias. Es decir, respecto a los salarios bajos, el mantenimiento del poder adquisitivo es innegable.

En cuanto a los servidores que perciben salarios medios o altos, dicho ajuste puede limitarse, pero siempre respetando el principio de progresividad. Sin embargo, para el caso de los empleados del servicio exterior, dada la especialidad de su régimen prestacional y salarial, implica que no se ciñen por las reglas establecidas para la generalidad de los servidores públicos en cuanto al mantenimiento del poder adquisitivo, más aún cuando su remuneración se fija con referencia al dólar según el artículo 5 de la Ley 4 de 1992. 2.2.2.

Hechos probados 27 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores - Reclamación administrativa del 28 de julio de 2020.14 - Respuesta reclamación administrativa del 15 de octubre de 2020.15 - Respuesta reclamación administrativa del 15 de octubre de 2020. 16 De ella podemos destacar: “En conclusión, corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo de las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4 de 1992, fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, dentro de los cuales se encuentra el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Conforme a dicha facultad, el ejecutivo expide anualmente, para cada vigencia, el decreto mediante el cual fija la remuneración de los empleados públicos adscritos a la Rama Ejecutiva. En ejercicio de dicha potestad reguladora, el Gobierno Nacional también fija las asignaciones básicas mensuales y dicta disposiciones en materia salarial para los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior de la República de Colombia, tal como está consagrado en el Decreto 2348 de 2014, régimen salarial y prestacional al cual perteneció su representado durante la época en que laboró para el Ministerio.

Acorde con lo anterior, el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992 y a las facultades que le otorga la Constitución Política en la materia, durante las vigencias 2016 a 2019, e incluso en años anteriores, no dispuso incrementar escalas salariales a favor de los empleados vinculados a la Cancillería que laboraban en el exterior (para el caso de su representado el Decreto 2348 de 2014, régimen salarial que lo cobijaba, y para el servicio interno lo establecido en los Decretos 1011 de 2019, 330 de 2018, 999 de 2017 y 229 de 2016).

Conforme a los fundamentos expuestos, en relación con su solicitud de reajuste de la asignación básica de su representado en el mismo porcentaje que le fue reajustado a los servidores públicos, durante su relación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores, desde el día 25 de enero de 2016 hasta el año 2020, de manera atenta le reitero que el Gobierno Nacional no dispuso expresamente en el acto administrativo mediante el cual fija la remuneración de los empleados públicos adscritos a la Rama Ejecutiva, para cada una de dichas vigencias, el reconocimiento y pago a los servidores públicos en el exterior de reajuste alguno de la asignación básica en los porcentajes que determinó para los empleados de la rama ejecutiva, por el contrario, en el artículo 21 de los Decretos 304 de 2020, 1011 de 2019, 330 de 2018, 999 de 2017 y 229 de 2016, respectivamente, consagró la inaplicación de dichas normas, entre otros, a los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan servicios en el exterior, razón por la cual no es procedente atender favorablemente su solicitud.

“2. Aplicar la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 644 de 2019, para el caso de mi representado, de manera que se le reconozcan y paguen la asignación básica y demás prestaciones sociales de los funcionarios que prestan su servicio en el exterior, conforme la denominación de su cargo y grado.” “3. Como consecuencia de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad solicitada, reconocer y pagar las prestaciones sociales dejadas de pagar a mi representado a partir del día 1 de mayo de 2019, las cuales se dejaron de pagar con motivo del Decreto 644 de 2019, tales como la prima especial, prima de costo 14 Samai 00002 otras corporaciones. 15 Samai 00002 otras corporaciones. 16 Samai 00002 otras corporaciones 28 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores de vida etc., prevista para los servidores de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores.” - Certificado expedido por el Coordinador de Nómina del Ministerio de Relaciones Exteriores del cuatro (04) de agosto de dos mil veinte (2020), en la que se constató que estuvo vinculado a ese Ministerio entre el 25 de enero de 2016 y el 02 de agosto de 2020, desempeñando el cargo de AUXILIAR DE MISIÓN DIPLOMÁTICA, código 4850, grado 16, adscrito en el Consulado de Colombia en Machiques Venezuela.17 - Certificado expedido por la Coordinadora de Asuntos Pensionales del Ministerio de Relaciones Exteriores el 13 de agosto de 2020, se constata que prestó sus servicios en el Ministerio en el interregno comprendido entre el 12 de abril de 2010 y el 2 de agosto de 202018. - Resolución No. 1930 de 31 de julio de 2020, por la cual se le aceptó su renuncia al cargo de auxiliar de misión diplomática, código 4850, grado 16 de la planta de personal del Despacho de los jefes de misiones diplomáticas y oficinas consulares, adscrito al Consulado de Colombia en Machiques, República Bolivariana de Venezuela.19 - Resolución No. 3059 del 6 de noviembre de 2020, por la cual se reconoce, liquida y ordena el pago de unas prestaciones sociales por retiro del servicio.20 - Resolución No 3060 del 16 de noviembre de 2020, por la cual se reconoce, liquida y reporta el auxilio de cesantías.21 - Reclamación administrativa del 22 de enero de 2021 en la que solicitó: 17 Samai 00002 de otras corporaciones. 18 Samai 00002 de otras corporaciones 19 Samai 00002 de otras corporaciones 20 Samai 00002 de otras corporaciones 21 Samai 00002 de otras corporaciones 29 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores “al Ministerio de Relaciones Exteriores, corregir las liquidaciones de prestaciones sociales y del auxilio de cesantías, efectuadas mediante las Resoluciones 3059 y 3060 de 2020, reconociendo e incluyendo las prestaciones solicitadas en la reclamación administrativa de 28 de Julio de 2020, así como la incidencia salarial y prestacional que ellas generan en la liquidación de prestaciones sociales por retiro y del auxilio de cesantías de mi representado, debiendo por lo tanto ser corregidas las resoluciones antes mencionadas, con el mayor valor a que haya lugar.” 2.3.

Caso concreto Visto lo anterior y de conformidad con los precedentes normativos y jurisprudenciales, en conjunto con los medios de prueba que reposan en el plenario, se evidencia que el señor Ferrucho León estuvo vinculado al servicio de ese ente ministerial por los siguientes periodos: del 12 de abril de 2010 al 24 de enero de 2016 y del 25 de enero de 2016 al 2 de agosto de 2020.

Debe aclararse que, en este último periodo, estuvo como auxiliar de misión diplomática, código 4850, grado 16 adscrito en el Consulado de Maquiques en la República Bolivariana de Venezuela desde el 15 de enero de 2016 hasta el 2 de agosto de 2020. Sin embargo, en este último lapso debe decirse que, por la ruptura de relaciones diplomáticas y consulares entre el Estado colombiano y el venezolano, fue reubicado a partir del 15 de abril de 2019 en el servicio interno. Sobre los valores devengados por el accionante tenemos: 30 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores 31 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores 32 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Condensando lo anterior, Alexander Ferrucho León considera que se le debe ajustar la asignación básica conforme a la movilidad salarial prevista para los miembros de la Rama Ejecutiva, bajo el amparo de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992. 33 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Como se ha señalado, esta Subsección destaca que el servicio exterior colombiano, cuya administración está a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, se encuentra regido por el principio de especialidad; esto es, que los salarios del personal que presta servicios en la planta externa no están sujetos a las decisiones que adopta el Gobierno Nacional respecto de los demás empleos públicos de la Rama Ejecutiva.

Lo anterior, dado que el régimen salarial y prestacional de los empleados del ente ministerial es una competencia exclusiva y reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional, el cual, atendiendo las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, expide anualmente las escalas salariales de los empleos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, dentro de los cuales se encuentra el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Sin embargo, dichos decretos excluyen expresamente de su aplicación al personal que presta servicios en la planta externa. En consecuencia, es evidente que existe una especialidad en el servicio en el exterior; por lo tanto, el Gobierno creó un régimen especial para la remuneración de los funcionarios que prestan su servicio en la planta externa del Ministerio.

En suma, es el propio Gobierno Nacional quien, en uso de sus facultades, realiza los reajustes teniendo en cuenta criterios técnicos para ordenar o no el reajuste; por lo tanto, bajo esta premisa, el recurso de alzada carece de fundamento, ya que omite la existencia del régimen especial aplicable al accionante, y a dicha normatividad se ajustó el ente ministerial demandado al sufragar sus obligaciones laborales.

De acuerdo con lo anterior, no se observa prueba que acredite la pérdida del poder adquisitivo de la remuneración recibida frente a la situación macroeconómica del país receptor donde prestó los servicios diplomáticos Alexander Ferrucho León; dado que, para establecer la movilidad del salario, debe consultarse la situación particular del trabajador en su entorno, es decir, debió demostrarse que en el país donde laboró y gastó su salario, este perdió poder adquisitivo. 34 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Además, desde febrero de 2019, el demandante laboró en la planta interna (en Colombia), no obstante las pruebas indican que continuó devengando su salario en dólares.

Esta posición ha sido sostenida por esta Sección 22 y precisamente destacamos la siguiente: “Tal y como se explicó en capítulos precedentes, el servicio exterior colombiano, cuya administración está a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, se encuentra regido por el principio de especialidad en razón de las particularidades tan únicas que lo caracterizan.

Sin duda alguna, ello repercute en el diseño de la estructura funcional de la entidad, al igual que en los derechos reconocidos a sus empleados, últimos entre los que es factible identificar diferencias de trato razonables según pertenezcan a la planta interna o a la planta externa, y dentro de esta última, según puedan catalogarse o no como personal de apoyo administrativo que resida o tenga nacionalidad en el país sede de la misión. Con base en ello, se ha considerado que la definición de los salarios del personal al servicio de la planta externa del Ministerio es de carácter especial, de manera que esta materia no se encuentra sujeta a las decisiones que adopta el Gobierno Nacional respecto de los demás empleos públicos de la rama ejecutiva.

Ahora bien, también se anotó la importancia de que, al momento de fijar la asignación salarial de sus empleados, el Gobierno tenga en consideración la situación económica y social de los países en los que se encuentran ubicadas las respectivas delegaciones diplomáticas ya que, lo contrario, implicaría desconocer el contexto real en el que se desenvuelven los trabajadores de la planta externa y, con ello, la posible afectación de su nivel material de ingresos.

Según se indicó, el núcleo esencial del derecho a la movilidad salarial consagrado en el artículo 53 superior está dado por la garantía de que, en presencia de fenómenos inflacionarios, el salario conserve su poder adquisitivo real. Así las cosas, si en un determinado periodo la economía del país sede de la misión refleja un alza generalizada en el precio de los bienes y servicios a raíz de la depreciación de la moneda, los salarios deberían ser incrementados en una proporción tal que, como mínimo, permita que conserven su valor material.

En estos casos no es posible pretender, como lo hace la demandante, que se aplique la inflación reportada año a año en Colombia pues si lo que se busca es evitar la pérdida del poder adquisitivo como consecuencia del alza generalizada de precios que provoca la inflación, esta tendrá que analizarse dentro del contexto social y económico en el que se mueve el trabajador, lo que en consecuencia implica remitirse a la realidad del país receptor de la delegación diplomática.

De esta forma, cuando las condiciones macroeconómicas de aquel reflejen fluctuaciones que impidan conservar sustancialmente el valor del salario, el Gobierno Nacional debe, como mínimo, incrementar la remuneración en la misma proporción en que se ha generado el alza en el costo de vida. 22 C.P.: Jorge Edison Portocarrero Banguera, ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), radicado: 25000- 23-42-000-2021-00517-02 (7169-2023), demandante: Carlos Iván Plazas Herrera, demandada: Nación- Ministerio de Relaciones Exteriores, Tema: Reajuste salarial y prestacional. 35 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores En tales condiciones, la Sala considera que no hay lugar a acceder a las súplicas de la demanda, en primer lugar, porque tratándose de una funcionaria de la planta externa que, además residía en el país receptor, las cifras de inflación colombiana resultan ajenas al contexto en el que esta se desenvolvía y, por ende, no permiten acreditar que su remuneración laboral haya sufrido una pérdida de poder adquisitivo, última que, por consiguiente, debió demostrarse de cara a la realidad económica belga.

De esta forma quedan desvirtuados los fundamentos del recurso de apelación pues lo cierto es que la no prosperidad de las pretensiones se explica, no en la falta de aplicación del principio de movilidad salarial, sino en la ausencia de pruebas que demuestren que este fue infringido, carga que le asistía al demandante como sucede en todo juicio de control de legalidad.

Aunado a ello, no es factible predicar el desconocimiento de la sentencia C-1433 de 2000, que en criterio de la apelante constituye precedente obligatorio, pues, como se explicó, la Corte Constitucional, a partir de la sentencia C-1064 de 2001, se ha distanciado de la postura asumida en aquella providencia, entre otras razones, al entender que, como no todos los servidores públicos son igualmente afectados por el fenómeno inflacionario, en relación con el reajuste salarial, es factible admitir tratos diferenciados entre grupos de funcionarios cuando la realidad refleja que se encuentran en condiciones desiguales.”23 Con todo, la Sala considera que, si bien es cierto que se trata de un funcionario de la planta externa que residía en el país receptor (Auxiliar de Misión Diplomática, código 4850, grado 16, adscrito en el Consulado de Colombia en Machiques - Venezuela), también lo es que las cifras de la inflación colombiana resultan ajenas al contexto en el que aquel se desenvolvía. Las pruebas mencionadas anteriormente no permiten acreditar que su remuneración laboral haya sufrido una pérdida de poder adquisitivo.

Máxime cuando el demandante estaba cobijado por el Decreto 2348 de 2014, y en tal sentido, el salario que devengaba, al cambio, no solo mantuvo su valor, sino que aumentó año a año, lo cual tampoco refleja un trato discriminatorio. Asimismo, no obra prueba que permita inferir que a los demás empleados de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores se les hubiera reajustado la asignación básica y la prima especial de manera diferente a la pagada al demandante.

Aunado, se reitera, que el accionante por el interregno comprendido entre febrero de 2019 y agosto de 2020, estaba en Colombia devengando su salario en dólares, según la prueba citada ut supra. 23 C:P.: William Hernández Gómez, treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020), radicación Número: 25000-23-25- 000-2012-00122-01(4370-16), Actor: Gloria Elena Castaño Valencia, Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores 36 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores Si bien uno de los razonamientos esgrimidos en la alzada es que por el tiempo que prestó su servicio en la República Bolivariana de Venezuela, existió una crisis política, económica y social que afectó su poder adquisitivo como trabajador en la legación diplomática de Colombia en aquel país, esta afirmación no tiene sustento probatorio más allá de unos links del Banco de Venezuela y Datos mundial, sin embargo no demuestran que la situación particular del accionante se viera afectada.

De ahí que Alexander Ferrucho León no tiene derecho a que los salarios que devengó durante su vinculación al Ministerio de Relaciones Exteriores, particularmente, entre el 25 de enero de 2016 y febrero de 2019, sean reajustados anualmente, toda vez que no acreditó que la remuneración percibida en dicho período hubiese sufrido una pérdida de poder adquisitivo frente a la economía del país sede de la misión diplomática donde ocupó el cargo de Auxiliar de Misión Diplomática, código 4850, grado 16, adscrito en el Consulado de Colombia en Machiques - Venezuela.

Y por el período en que estuvo en planta interna, desde su regreso de Venezuela en febrero de 2019 hasta su desvinculación de la entidad en agosto de 2020, no se verifica que existiera derecho al reajuste, máxime cuando percibió su salario en dólares. Estas razones son suficientes para confirmar el fallo apelado. Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada 37 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores revele temeridad o mala fe.

No es suficiente el simple resultado adverso del proceso24. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de la parte accionante a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, se abstendrá de imponerlas en esta sede. III. DECISIÓN Siguiendo las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte demandante; por ende, confirma la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida sentencia de 21 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 24 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP. Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000- 33-33-000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 38 Número interno: 0896-2024 Demandante: Alexander Ferrucho León Demandado: Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.