Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) Demandante: Luis Miguel Olivares Agudelo Demandada: Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla1 Tema: Reliquidación de prestaciones con la inclusión de la bonificación por servicios prestados - régimen salarial empleados públicos del orden territorial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 18 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Despacho 003, Sala de Decisión Oral, Sección B, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1 En adelante DAMAB. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luis Miguel Olivares Agudelo presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio del 14 de octubre de 2015, mediante el cual el DAMAB le negó el reconocimiento del 35% de la bonificación como factor salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales de los años 2009, 2010, 2011 y 2012. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento del 35% de la bonificación como factor salarial, en consecuencia, la reliquidación de las prestaciones sociales de los años 2009, 2010, 2011 y 2012; ii) el pago de la «indemnización moratoria hasta que se cumpla con la obligación, por no haber realizado el pago completo y no haber incluido el 35% por concepto de bonificación como factor salarial»; iii) el pago de los intereses moratorios; iv) la indexación de las sumas que resultaren; v) el reajuste de las prestaciones conforme con el IPC; y vi) la condena en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Luis Miguel Olivares Agudelo laboró en el DAMAB en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 02. 3.2. El 26 de agosto de 2015 solicitó el reconocimiento del 35% de la bonificación como factor salarial, la reliquidación de las prestaciones sociales de los años 2009, 2010, 2011 y 2012 y la indemnización moratoria por el no pago del emolumento. 3.3.

A través del Oficio del 14 de octubre de 2015 proferido por el DAMAB se negó la inclusión del 35% de la bonificación como factor salarial y la indemnización moratoria, en los siguientes términos: «[…] no le adeuda al reclamante dinero bajó ningún concepto y que si el reclamante no 2 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 001 DEMANDA. 3 En adelante CPACA. 3 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) se encontraba de acuerdo con la liquidación final de cada anualidad solicitada, es decir 2009, 2010, 2011 y 2012, debió en ese momento utilizar los medios de defensa que contempla la norma para controvertir la resolución mediante la cual la entidad ambiental realiz[ó] la liquidación final de cada anualidad y solicitar que se le incluyan en la misma, los factores y valores que según su criterio hacen falta. […] En cuanto la indemnización moratoria por el no pago completo y oportuno de las prestaciones sociales «tampoco hay lugar a ella, teniendo en cuenta que esta clase de indemnización no son automáticas, que es necesario que se demuestre la mala fe de la entidad, sin mencionar que la sanción moratoria por la consignación extemporánea del auxilio de las cesantías ya fue tramitada ante las dependencias judiciales, por lo que no hay lugar a reconocer nuevamente la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías, cuando esta pretensión ya fue discutida en otro proceso.» 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; 1 del Decreto 1919 de 2002; 42 del Decreto 1045 de 1978; Decreto 4150 de 2004; Decreto 022 de 2014; y 127 del Código Sustantivo del Trabajo. 5. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: 5.1.

Los actos acusados vulneraron los postulados constitucionales y legales, pues la entidad omitió incluir el 35% de la bonificación por servicios en la liquidación de sus prestaciones sociales, con lo que desconoció su derecho previsto en los decretos 1919 del 2002 y 1045 de 1978. 5.2. La entidad trasgredió el artículo 1 del Decreto 1919 de 2002, pues la bonificación por servicios prestados es un factor salarial que se debe tener en cuenta en la liquidación anual de las prestaciones sociales de los empleados del DAMAB. 1.2.

Contestación de la demanda 6. El DAMAB 5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 6.1. En el acto administrativo demandado no se ordenó la reliquidación con la inclusión de la bonificación por servicios prestados correspondiente a los años 4 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 001 DEMANDA, visible a folio 6. 5 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 009 CONTESTACION DEMANDA. 4 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) 2009, 2010, 2011 y 2012.

Lo anterior, sin considerar que el pago de esta fue suspendido con la Circular 0034 del 14 de noviembre de 2008 expedida por la Alcaldía Distrital de Barranquilla y solo con la Resolución 0103 del 25 de enero de 2013 se reconoció nuevamente de manera retroactiva a los empleados del DAMAB. 6.2. El acto administrativo demandado fue expedido de acuerdo con los postulados constitucionales y legales, pues no era viable incluir la bonificación por servicios para reliquidar las prestaciones sociales en los años 2009, 2010, 2011 y 2012. 6.3.

Propuso las excepciones denominadas: i) «la solicitud de reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sociales de los años 2009, 2010, 2011 y 2012 para incluir el porcentaje correspondiente a la bonificación por año de servicio prestado, se encuentran parcialmente prescritos»; ii) cobro de lo no debido; iii) «la sanción moratoria y/o indemnización moratoria solicitada por el demandante no tiene cabida jurídica por no cumplir de manera objetiva el fin jurídico con que fue creado»; iv) «es aplicable el principio de buena fe, por existir razones atendibles que eximen para el pago de la sanción moratoria»; v) «la entidad ambiental no se encuentra obligada a lo imposible»; vi) «opera parcialmente el fenómeno de la prescripción para solicitar el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación incompleta del auxilio de cesantías de los años 2009, 2010, 2011 y 2012»; y vii) genérica o innominada. 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Despacho 003, Sala de Decisión Oral, Sección B, en sentencia proferida el 18 de junio de 20216 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la demandada, con sustento en los siguientes argumentos: 7.1. En el asunto bajo estudio no se encuentra en discusión el derecho del demandante a percibir la bonificación por servicios prestados prevista en el Decreto 1042 de 1978, comoquiera que, a través de la Resolución 0103 del 25 de enero de 2013, la entidad demandada le reconoció el pago de este concepto a los funcionarios activos e inactivos por los años 2009, 2010, 2011 y 2012, acto administrativo que goza de plena presunción de legalidad. 7.2.

En ese sentido y en consideración a que al demandante le fue reconocido dicho emolumento que «constituye factor salarial, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1972, y habiéndose aplicado las disposiciones del antedicho cuerpo normativo al demandante para reconocer y pagar a su favor la bonificación por servicios prestados, lo cierto es que atendiendo al principio de 6 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 025 SENTENCIA. 5 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) inescindibilidad de la norma, debe incluirse dicho concepto como factor salarial en el pago de las prestaciones sociales que hayan sido generadas durante los años 2009, 2010, 2011 y 2012, en el porcentaje que fue reconocido al demandante mediante la Resolución No. 0103 de 25 de enero de 2013 expedida por la Directora General del DAMAB». 7.3.

No es procedente el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no haberse incluido el 35% de la bonificación por servicios como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales, pues la obligación se originó con la Resolución 0103 del 25 de enero de 2013. 7.4. Declaró probada la excepción de prescripción frente al derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales causadas antes del 26 de agosto de 2012, de conformidad con el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, puesto que la reclamación administrativa se presentó ante el DAMAB el 26 de agosto de 2015. 7.5.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, en un proceso con supuestos fácticos similares al sub judice7, precisó que el régimen salarial establecido en el Decreto 1042 de 1978, es de aplicación exclusiva de los empleados del orden nacional, por lo que no era procedente reconocer la bonificación por servicios; no obstante, en atención al principio de la no reformartio in pejus, resolvió confirmar la sentencia que accedió parcialmente las pretensiones.

Pese a lo anterior, ese único pronunciamiento no constituye precedente jurisprudencial de obligatoria aplicación, teniendo en cuenta que el «cargo medular de la demanda difiere [del] estudio de legalidad» del reconocimiento de la mencionada bonificación a los empleados del orden territorial. 7.6. De acuerdo con la Resolución 238 del 29 de diciembre de 2017, con la cual se declaró la terminación de la existencia legal del DAMAB, la Dirección Distrital de Liquidaciones asumió las situaciones jurídicas no definidas del DAMAB.

Por lo anterior, es esta última entidad la encargada de cumplir con la orden impartida en el presente asunto. 1.4. El recurso de apelación 8. La parte demandada interpuso recurso de apelación8, el cual sustentó así: 8.1. La bonificación por servicios se reconoce al empleado cada vez que cumple un año continúo de labor en una entidad oficial, la cual, de acuerdo con el artículo 9 del Decreto 660 de 2002, es equivalente al 50 % del valor conjunto de la 7 Sentencia del 5 de noviembre de 2020, proferida en el expediente con radicado 08001-23-33-000- 2016-00545-01 C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 8 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 028 REC.APELACION 6 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación de los que es acreedor el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla. 8.2.

La bonificación por servicios prestados solo es aplicable a los funcionarios que se indican en el artículo 1° del Decreto 1042 de 1978, esto es, «[…] los empleados públicos que desempeñan las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos, administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional […]», salvo las excepciones que establece la propia normatividad. 8.3.

De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, la competencia para establecer el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales se encuentra en cabeza del gobierno nacional, de conformidad con las leyes marco que dicte el legislativo. En tal sentido, las corporaciones públicas del orden territorial no ostentan dicha potestad. 8.4.

El Decreto 1919 de 2002 «[p]or el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial», dispuso una homologación en materia de prestaciones sociales en el orden local con el sector nacional, de manera que en el sector territorial no es procedente el reconocimiento de prestaciones diferentes de las ordenadas para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional. 8.5.

El Consejo de Estado en su jurisprudencia ha expresado que con la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 se extendió a todos los empleados públicos vinculados a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, la aplicación del régimen de prestaciones sociales previsto para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional en los Decretos 1042 y 1045 de 1978, sin embargo, debe entenderse que los efectos de este solo son en relación con el régimen de prestaciones sociales, esto es, su aplicación no puede ampliarse a los factores salariales. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia 9. Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público 10.

El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto. 7 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) 2. Consideraciones 11. Se contrae a establecer ¿si Luis Miguel Olivares Agudelo, en calidad de empleado público de la Rama Ejecutiva del orden territorial, tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales causadas en los años 2009, 2010, 2011 y 2012, con la inclusión de la bonificación por servicios prestados de conformidad con los Decretos 1042 y 1045 de 1978 y 1919 de 2002? 2.2.

Marco normativo 2.2.1. La bonificación por servicios prestados 12. El Decreto 1042 de 19789 creó la bonificación por servicios para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, así: «Artículo 45. A partir de la expedición de este decreto créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º.

Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1.º de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.» «ARTÍCULO 46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados será equivalente al veinticinco por ciento de la asignación básica que esté señalada por la ley para el cargo que ocupe el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla.

Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio. Cuando el funcionario perciba los incrementos de salario por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto, la bonificación será equivalente al veinticinco por ciento del valor conjunto de la asignación básica y de dichos incrementos. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE mediante Sentencia C-402 de 2013.» 13.

De acuerdo con las disposiciones transcritas se establece que esta bonificación se reconoce al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial; incluso, habrá lugar a la prestación cuando el servidor pase 9 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 8 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) de un organismo a otro, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio, lo cual se entiende cuando no median más de 15 días hábiles entre el retiro y la fecha de la nueva posesión. 14.

Por su parte, el artículo 42 ibidem señaló que la bonificación por servicios prestados constituiría factor de salario, así: «Artículo 42.- De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a) Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b) Los gastos de representación. c) La prima técnica. d) El auxilio de transporte. e) El auxilio de alimentación. f) La prima de servicio. g) La bonificación por servicios prestados. h) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.» 15.

Como se expuso, solo son destinatarios de esta prestación económica los funcionarios enunciados en el artículo 1 ibidem, esto es los que «desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional» [se resalta]. 16.

Ahora bien, a través del artículo 12 de la Ley 4 de 1992, el legislador le asignó al gobierno nacional la competencia para que, con base en las normas, los criterios y los objetivos contenidos en esa ley, estableciera el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, asimismo, de manera expresa precisó que «no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad». 17.

En cumplimiento del mencionado deber, el gobierno nacional expidió el Decreto 1919 de 2002 «[p]or el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial», en el cual dispuso: «Artículo 1.° A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, 9 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.» [se resalta] 18. Las anteriores disposiciones, deben ser leídas de manera armónica con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-315 de 1995, en la cual declaró exequible el mencionado artículo 12 de la Ley 4 de 1992 bajo el entendido de que «las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales».

Lo anterior, puesto que, la atribución general que ostenta el Congreso de la República para dictar normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales10, no puede desconocer las competencias que el constituyente confió en las autoridades locales para efectos de determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y crear los emolumentos de los servidores del nivel territorial11. 19.

Así las cosas, por medio del citado decreto se extendió al nivel territorial el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional que se encuentra contenido, entre otros, en el Decreto 1042 de 1978. Al respecto, es importante precisar que esta homologación tiene alcance solo frente a las prestaciones sociales, entendidas como los «pagos adicionales o complementarios al salario básico que tienen como propósito ayudar a cubrir o solventar las "vicisitudes de la vida", cuando ella le hace al trabajador exigencias que no resultaban cubiertas con los salarios básicos que la sociedad ofrecía a sus trabajadores12», es decir, que no se refiere a aquella remuneración que recibe el trabajador como contraprestación directa por su servicio, puesto que la competencia para determinar esos factores salariales la ostentan las autoridades locales en el nivel territorial, claro está, dentro del marco establecido por el Congreso de la República y el gobierno nacional. 20.

En línea con lo anterior, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-402 de 201313, resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión «del orden nacional» contenida en el artículo 1 del Decreto 1042 de 1978, al considerar 10 Artículos 150 y 287 de la Constitución Política. 11 Artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política. 12 Corte Constitucional, sentencia C-244 de 2013. 13 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 10 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) que conllevaba una discriminación injustificada entre los servidores públicos del orden nacional y territorial, en cuanto a las prestaciones económicas reguladas en el ordenamiento jurídico. 21.

En esa oportunidad, el tribunal constitucional declaró exequible la norma acusada, al considerar que: i) la determinación del régimen salarial de los servidores públicos del orden territorial, responde a una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario y el grado de autonomía que la norma superior reconoce a las entidades locales, en concordancia con el marco y topes previstos en la Ley marco 4 de 1992; ii) es improcedente el juicio de igualdad entre sus prestaciones, en consideración a que no son equiparables y responden cada uno de ellos a los requerimientos específicos del orden o entidad de que se traten, el grado de responsabilidad y calificación profesional requerida, lo que resulta particularmente importante para el caso analizado, así se trate de empleos del orden nacional o territorial; y iii) se configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición de la norma acusada. 22.

Sobre el particular, el Consejo de Estado14 ha indicado que la aplicación del régimen salarial establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional previsto en los Decretos 1042 y 1045 de 1978, en consideración a la calidad del factor salarial de la bonificación por servicios, no puede ampliarse a los empleados de las entidades descentralizadas de los entes territoriales, por cuanto, como se explicó, lo único que se amplió para el orden territorial es en relación con el régimen de las prestaciones sociales. 23.

De acuerdo con lo expuesto, el artículo 1 del Decreto 1919 del 2002, extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional a los del nivel territorial, lo cual no puede leerse, bajo el entendido de que también eran beneficiarios de los factores salariales dispuestos de manera expresa para los primeros, como los previstos en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, pues ello constituiría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al gobierno. 24.

Con posterioridad, se expidió el Decreto 2418 de 2015, «[p]or el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial», a quienes, a partir del 1° de enero de 2016, cada vez que cumplan un año continuo de labor en una misma entidad pública tendrán el derecho a percibirla. Esto, al considerar que el Decreto 1042 de 1978, de conformidad con lo señalado en su artículo 1 y en la sentencia C-402 de 2013, es aplicable únicamente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2021, rad. 08001-23-33-000-2016-00558-01(3718-19), C.P. William Hernández Gómez; y de la Subsección B, sentencia del 25 de noviembre del 2021, rad. 08001-23-33-000-2016-00592-01(4901-17), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter 11 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) 25.

En consecuencia, el derecho a percibir la bonificación por servicios es exigible para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden territorial a partir de la vigencia del Decreto 2418 de 2015. 2.3. Caso concreto 26. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 26.1. El 26 de agosto de 201515, Luis Miguel Olivares Agudelo en condición de empleado solicitó ante el DAMAB lo siguiente: «[…] 1.1.

Expedir el acto administrativo correspondiente ordenando el reconocimiento y pago a favor del LUIS MIGUEL OLIVARES AGUDELO, que la entidad le adeuda al firmante por concepto de indemnización por no haber incluido todos los factores salariales, especialmente el 35% del salario, correspondiente a las vigencias 2009, 2010, 2011 y 2012. 1.2.

Que se incluya el 35% de los salarios en la liquidación final de mis prestaciones sociales, léase, cesantías, intereses de cesantías, primas de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, vacaciones por recreación y como consecuencia de lo anterior, se ordene el reconocimiento y pago de las diferencias resultantes, como también la indemnización moratoria (es decir, un día de salario, hasta que se cumpla la obligación), por el no pago completo y oportuno de mis prestaciones sociales. […] 26.2.

El 14 de octubre de 201516 con oficio sin número la directora general del DAMAB negó la solicitud en los siguientes términos: «[…] En cuanto a que se incluya el 35% de los salarios en la liquidación final de sus prestaciones sociales y el pago de la diferencia que resultare, se tiene que no hay lugar a la misma teniendo en cuenta que tal y como se afirma en el acápite anterior el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla - DAMAB, no le adeuda al reclamante dinero alguno bajo ningún concepto y que si el reclamante no se encontraba de acuerdo con la liquidación final de cada anualidad solicitada, es decir 2009, 2010, 2011 y 2012, debió en ese momento utilizar los medios de defensa que contempla la norma para controvertir la resolución mediante la cual la entidad ambiental realizó la liquidación final de cada anualidad y solicitar que se le incluyeran en la misma, los factores y valores que según su criterio hiciesen falta.

En cuanto a la indemnización moratoria por el no pago completo y oportuno de las prestaciones sociales, tenemos que tampoco hay lugar a ella, teniendo en cuenta que esta clase de indemnización no son automáticas, que es necesario que se demuestre la mala fe de la entidad, sin mencionar que la sanción moratoria por la consignación 15 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 002 RECLAMACIONES ADM, visible a folios 1 y 2. 16 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 002 RECLAMACIONES ADM, visible a folios 3 y 4. 12 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) extemporánea del auxilio de las cesantías ya fue tramitado ante las dependencias judiciales, por lo que no hay lugar a reconocer nuevamente la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías, cuando esta pretensión ya fue discutida en otro proceso. […]» 26.3.

Constancia del 12 de agosto de 201517, proferido por el subdirector financiero del DAMAB, en el cual se indica «las fechas de pagos de las bonificaciones correspondiente al 35%» así: VIGENCIA FECHA DE PAGO COMPROBANTE VALOR 2009 24 de enero de 2013 TRF-07-035 790.091.00 2010 7 de febrero de 2013 TRF-07-085 817.744.00 2011 18 de febrero de 2014 02-1423 850.454.00 2012 16 de septiembre de 2013 02-839 884.472.00 26.4.

Certificado del 22 de julio de 2015 expedido por el jefe de la oficina de recursos humanos del DAMAB, en el cual se indican los cargos desempeñados por el demandante durante el periodo comprendido entre los años 2007 y 2012 así: «[…] Que revisada la hoja de vida del funcionario LUIS MIGUEL OLIVARES AGUDELO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 72,167,094 expedida en Barranquilla (Atlántico), se constató: Que mediante Resolución No. 0544 de abril 20 del 2007, fue nombrado en provisionalidad en el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 219 grado 02 de la Subdirección Jurídica y posesionado el día 20 de abril de 2007.

Que para la vigencia 2009, ocupaba el cargo PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 219 grado 02, con una asignación mensual de DOS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS DOS PESOS M.L. ($2,257,402,00). Que para la vigencia 2010, ocupaba el cargo PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 219 grado 02, con una asignación mensual de DOS MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS ONCE PESOS M.L. ($2,336,411,00).

Que para la vigencia 2011, ocupaba el cargo PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 219 grado 02, con una asignación mensual de DOS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M.L. ($2.429.868,00). Que para la vigencia 2012, ocupaba el cargo PROFESIONAL UNIVERSITARIO, código 219 grado 02, con una asignación mensual de DOS MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL SESENTA Y DOS PESOS M.L. ($2.527.062,00). […]» 26.5.

Resolución 0103 del 25 de enero de 201318, suscrita por la directora general del DAMAB en la cual se reconoció el pago por concepto de bonificación por 17 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 002 RECLAMACIONES ADM, visible a folio 5. 13 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) servicios prestados a los funcionarios activos e inactivos del DAMAB, correspondiente a los años 2009, 2010, 2011, 2012 y siguientes, de acuerdo con lo señalado en el Decreto Ley 1042 de 1978, y la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subdirección B, expedida en el expediente 15001233 00020000269801, número interno 7528-05, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 26.6.

Acuerdo 0001 del 2 de diciembre de 201019, proferido por el presidente y el secretario del Consejo Directivo del DAMAB, por medio del cual se aprobó el presupuesto de rentas y gastos de ese departamento para la vigencia fiscal de 2011. 26.7. Resolución 2158 del 26 de diciembre de 201120, expedida por el director general del DAMAB, mediante la cual se liquidó el presupuesto general de rentas y gastos para la vigencia fiscal del 1° enero al 31 de diciembre de 2012. 26.8.

Resolución 2388 del 13 de diciembre de 201221, proferida por la directora general del DAMAB, a través de la cual se liquidó el presupuesto general de rentas y gastos para la vigencia fiscal del 1° enero al diciembre 31 del 2013. 26.9. Resolución 2262 del 20 de diciembre de 201322, suscrita por la directora general del DAMAB, en la cual se liquidó el presupuesto general de rentas y gastos para la vigencia fiscal del del 1° enero al diciembre 31 del 2014. 2.4.

Análisis sustancial 27. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó al DAMAB en liquidación, Dirección Distrital de Liquidaciones, el reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sociales que se generaron a favor de Luis Miguel Olivares Agudelo, por el periodo comprendido entre el 26 de agosto de 2012 y el 31 de diciembre de 2012. 28.

La entidad demandada presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1042 de 1978 la bonificación por servicios prestados se estableció solamente para los empleados del orden 18 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 004 PRUEBAS, visible a folio 22 a 24. 19 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 004 PRUEBAS, visible a folio 25 a 31. 20 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 004 PRUEBAS, visible a folio 32 a 36. 21 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 004 PRUEBAS, visible a folio 37 a 41. 22 Samai, índice 2, expediente digital, ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_952023(.zip) NroActua 2, pdf 004 PRUEBAS, visible a folio 43 a 45. 14 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) nacional.

Además, si bien el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos del orden nacional a los del nivel territorial, este no tuvo alcance en el régimen salarial. 29. Con el fin de resolver el reproche planteado en el recurso objeto de estudio, es importante precisar que el demandante pretende la reliquidación de las prestaciones sociales causadas durante el período comprendido entre los años 2009 y 2012 con la inclusión de la bonificación por servicios prestados. 30.

De acuerdo con los elementos de prueba que obran en el expediente, se advierte que el DAMAB fue un establecimiento público del orden distrital23 adscrito al despacho del alcalde, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, por lo que Luis Miguel Olivares Agudelo tenía la calidad de empleado público del orden territorial. 31.

Al respecto, como se indicó en el acápite precedente, si bien el artículo 1 del Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional a los del nivel territorial, lo cierto es que la bonificación por servicios fue prevista como factor salarial en el artículo 42.g del Decreto 1042 de 1978, por lo que no es procedente concluir que, con ocasión de la primera norma en mención los servidores del orden departamental, distrital o municipal se hicieron acreedores de esta prestación, puesto que el alcance de esa homologación se limita a las prestaciones sociales, clasificación dentro de la cual no se encuentra la referida bonificación por servicios. 32.

Ahora bien, el acto objeto de reproche resolvió la reclamación presentada por el demandante a través de la cual pretendió el pago por «concepto de indemnización por no haber incluido todos los factores salariales, especialmente el 35% del salario correspondiente a las vigencias 2009, 2010, 2011 y 2012» y la reliquidación de las prestaciones sociales de las mencionadas anualidades, por cuanto el artículo 42 del Decreto 1045 de 1978 establece la bonificación por servicios como factor salarial.

La anterior solicitud fue negada a través del acto del cual se pretende la nulidad. 33. Se advierte que a través de la Resolución 0103 del 25 de enero de 2013, la directora del DAMAB reconoció «el pago por concepto de bonificación por servicios prestados a los funcionarios activos e inactivos del Damab, correspondiente a los años 2009, 2010, 2011, 2012 y s.s., teniendo en cuenta lo señalado en el Decreto Ley 1042 de 1978, y la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Referencia 15001233 00020000269801, número interno 7528-05, Consejero Ponente, Alejandro Ordoñez Maldonado».

De acuerdo con la motivación contenida en el acto en mención, el reconocimiento tuvo como sustento la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual, debía inaplicarse la expresión «del orden nacional» de las 23 Acuerdo 008 del 6 de junio de 2008 suscrito por el Concejo distrital de Barranquilla. 15 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) normas que regulan los salarios y prestaciones de los empleados nacionales para así, reconocer estas prestaciones a los empleados territoriales. 34.

En relación con el anterior, es preciso señalar que la Corte Constitucional en la sentencia C-402 de 2013 declaró exequible la expresión «del orden nacional» contenida en el Decreto 1042 de 1978, al concluir que «exigir que el Decreto acusado tenga alcance no solo para los servidores públicos del orden nacional, sino también para aquellos adscritos al nivel territorial, configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición de la norma acusada».

En la medida en que esta decisión fue proferida en el marco del control de constitucionalidad en abstracto, tiene efectos erga omnes y «carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna24», por lo que, la interpretación y aplicación de esta, no puede desconocerla. 35. De otra parte, de acuerdo con lo expuesto en el concepto de violación, el demandante considera que con el acto demandado la entidad desconoció lo dispuesto en el Decreto 1919 de 2002, sin embargo, como se explicó en el marco normativo de esta providencia, esa norma se limitó a extender al nivel territorial el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, esto es, no habilitó el reconocimiento de emolumentos salariales como el de la bonificación por servicios prevista en el Decreto 1042 de 1978 a los servidores de las entidades territoriales. 36.

Así las cosas, en consideración a que Luis Miguel Olivares Agudelo se encontraba vinculado al DAMAB, establecimiento público del orden distrital dotado de personería jurídica, autonomía presupuestal y patrimonio propio, y ante la falta de fundamento legal que lo hiciera acreedor de la bonificación por servicios en la que sustentó las pretensiones de reliquidación e indemnización en el presente asunto, la sala concluye que no le asiste derecho a la reliquidación de las prestaciones causadas durante los años 2009, 2010, 2011 y 2012 con la inclusión del mencionado emolumento.

Esta conclusión, se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992, según el cual «[t]odo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos» [Se resalta]. 37.

Adicionalmente, se advierte que aunque en la Resolución 0103 del 25 de enero de 2013 se indicó que el reconocimiento de la bonificación por servicios se dio en cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente con radicado 15001233 00020000269801, lo cierto es que, en ese asunto se efectuó el control de legalidad de un acto administrativo que negó «el reconocimiento y pago de recargo nocturno, horas extras, dominicales, festivos y 24 Corte Constitucional, sentencia C-600 de 1998. 16 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) compensatorios, subsidio familiar, prima de alimentación y dotación de calzado y vestido de labor»; es decir, dicha providencia no resultaba aplicable puesto que en consideración al medio de control en el que se profirió sus efectos fueron inter partes y porque no podía ser tenida en cuenta como un antecedente, en la medida en que no se discutió el reconocimiento del factor en disputa ni con supuestos fácticos similares. 38.

Finalmente, se advierte que la Sala no desconoce el mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta, según el cual, el operador judicial deberá aplicar la interpretación o la norma más favorable al trabajador. En ese mismo sentido la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente25: «De otra parte, considera la Corte que la "condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla.

En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se halla regulado en los siguientes términos: "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho", precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso. De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.

La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.» 39.

Aunado a que la posición vigente de esta Corporación26 ha sido enfática en señalar que el artículo 1 del Decreto 1919 del 2002, extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional a los del nivel territorial, más no el que deba tenerse en cuenta como factor salarial la bonificación por servicios prestados que prevé el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978.

En efecto, en igual sentido lo consideró recientemente esta subsección en un asunto similar a lo expuesto en esta decisión, en la que consideró que «la bonificación por servicios prestados [reclamada] como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales, [tiene una] naturaleza […] propia de los empleados públicos del orden nacional27». 25 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 1995 26 Sentencias del 1° de junio de 2023, radicado 08001233300020160055701(0512-2021), M.P. Juan Enrique Bedoya; 30 de junio de 2022, radicado 08001233300020160055901(1860-2021), M.P. William Hernández Gómez; 5 de mayo de 2020, radicado 08001233300020120034201(1097- 2014), M.P. Cesar Palomino Cortés 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1° de junio de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016-00557-01 (0512-2021), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 17 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) 40.

Por lo anterior, Luis Miguel Olivares Agudelo, en calidad de empleado público vinculado a la Rama Ejecutiva del orden distrital no tenía derecho a percibir la bonificación por servicios prestados de que trata el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 y por ende a que se le reliquidaran las prestaciones sociales con su inclusión, pues según se expuso en precedencia, dicho emolumento se constituyó como factor salarial para los empleados públicos del orden nacional.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida el 18 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Despacho 003, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.6. Costas 41. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 42.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 43. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma28. 44.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 45. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el 28 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Reconocimiento de personería y renuncia al poder 46. Se reconocerá personería al abogado Camilo Villadiego Morales identificado con la cédula de ciudadanía 1.140.849.733 de Barranquilla y portador de la tarjeta profesional 308.098 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la Dirección Distrital de Liquidaciones de la Alcaldía de Barranquilla, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que obra en el índice 2 de SAMAI, archivo denominado «028.

REC.APELACION-DEIP BQUILLA». 4. Conclusión 47. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Luis Miguel Olivares Agudelo, en calidad de empleado público vinculado a la Rama Ejecutiva del orden distrital, no tenía derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales causadas en los años 2009, 2010, 2011 y 2012, con la inclusión de la bonificación por servicios prestados con fundamento en los Decretos 1042 y 1045 de 1978 y 1919 de 2002. 48.

En esas condiciones, se revocará la sentencia proferida el 18 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Despacho 003, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 49. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia proferida el 18 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Despacho 003, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Luis Miguel Olivares Agudelo contra el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla.

Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Reconocer personería al abogado Camilo Villadiego Morales identificado con la cédula de ciudadanía 1.140.849.733 de Barranquilla y portador de la tarjeta profesional 308.098 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la Dirección Distrital de Liquidaciones de la Alcaldía de Barranquilla, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que obra en el índice 2 de SAMAI. 19 Radicado: 08001-23-33-000-2016-00546-01 (3821-2023) Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO