CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2019 00098 00 (0517-2019), acumulado 11001 03 25 000 2019 00035 00 (0097-2019) Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil y municipio de Neiva (Huila) Temas: Suspensión provisional de un acuerdo de convocatoria y de una actuación administrativa AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en acápite especial de la demanda.

Antecedentes La solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los señores Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez presentaron demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, «[p]or el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema de Carrera Administrativa de la planta de personal de la alcaldía de neiva – huila “Proceso de Selección No. (sic) 711 de 2018 – Convocatoria Territorial Centro Oriente», suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la alcaldesa encargada del municipio de Neiva (Huila).

En acápite especial de la demanda, la parte actora solicitó las medidas cautelares de suspensión provisional i) de los efectos jurídicos del acto acusado y ii) de la actuación administrativa adelantada por la Comisión Nacional del Servicio Civil con ocasión del concurso de méritos, por las siguientes razones: Mediante el Decreto 0503 del 5 de octubre de 2018, se encargó al secretario de planeación y ordenamiento municipal de las funciones de alcalde de Neiva (Huila), en razón a las vacaciones que le habían sido concedidas al titular.

El 9 de octubre de 2018, la Comisión Nacional del Servicio Civil publicó el Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, en su página web. Para el cargo de inspector de policía del municipio de Neiva (Huila) se exigió como único requisito ser abogado, pero para un cargo igual en el distrito capital se requirió, además, tener 48 meses de experiencia, con lo cual se genera una situación de desigualdad.

El 17 de octubre de 2018, se publicaron las fechas de venta de los pines de inscripción, en la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil. El alcalde encargado de Neiva (Huila) encargó las funciones de alcalde a Diana Paola Solaque Guzmán, secretaria municipal de infraestructura, quien suscribió el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018.

Por ende, hubo un «encargo del encargo», lo cual podría suponer una irregularidad. No se entiende cómo pudo existir la oferta pública de empleos de carrera desde el 17 de octubre de 2018, cuando el manual de funciones y competencias laborales fue modificado por el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018. El acto administrativo acusado vulnera los artículos 1, 6, 13, 29, 121, 123 y 287 (numeral 2) de la Constitución Política.

El acuerdo de convocatoria fue firmado por la alcaldesa encargada, pero no se indicó cuál fue el decreto de encargo y si existió el acto de posesión. Asimismo, se omitió expresar las razones por las cuales el alcalde titular no podía suscribir dicho acuerdo, sin saber si era posible encargar tal función en una secretaria de despacho. El Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018 fue suscrito un mes después de que se expidió el acuerdo de convocatoria, por lo que se desconoció el artículo 2.2.6.3., del Decreto 1083 de 2015, el cual establece que la Comisión Nacional del Servicio Civil elaborará y suscribirá las convocatorias teniendo en cuenta las funciones, los requisitos y el perfil de competencias de los empleos, según el manual correspondiente.

Por ende, la Comisión Nacional del Servicio Civil no advirtió la falta de un manual de funciones y competencias laborales y dejó que lo incorporaran después de que se suscribió el acuerdo de convocatoria. Además, el manual fue expedido por alguien que no tenía legitimidad, según la ley. El artículo 7 del Decreto 1227 de 2005, modificado por el artículo 1 del Decreto 1894 de 2012, retiró del ordenamiento jurídico los concursos públicos de mérito generales, por lo cual solo se permite la provisión de los empleos a través de los procesos de selección específicos para el cargo y para la entidad respectiva.

No obstante, la Comisión Nacional del Servicio Civil desarrolló el concurso bajo el modelo de agrupación de entidades, a fin de reducir costos, conforme a la Circular 05 (20161000000057) del 22 de septiembre de 2016. Se vulneró el artículo 2.2.5.3.2., del Decreto 648 de 2017 y los principios de libre concurrencia e igualdad en el ingreso, previstos en el literal b) del artículo 28 de la Ley 909 de 2004, ya que se ofertaron 2.445 vacantes, pero cada persona podría participar por una sola de ellas, toda vez que la convocatoria fue agrupada.

Se violó el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1., del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 51 de 2018, el cual establece que las entidades deben publicar las modificaciones o actualizaciones del manual específico de funciones y competencias laborales, y, previo a la expedición del acto administrativo correspondiente, este deberá ser socializado con las organizaciones sindicales.

Lo anterior, porque solo se realizó una reunión acordada con los sindicatos, pero no se profundizaron ni se debatieron los cambios que serían propuestos por las organizaciones sindicales de la Alcaldía de Neiva (Huila). La «delegación» que recayó sobre la señora Diana Paola Solaque Guzmán no comprendía la facultad para que esta suscribiera el acto administrativo atacado ni para ejercer todas las funciones del alcalde, pues solo se autorizó o delegó para que representara al alcalde en la sesión del órgano Colegiado de Administración y Decisión (ocad) del 24 de septiembre de 2018.

Por medio del Decreto 591 del 13 de noviembre de 2018 se dejó sin efectos el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, con el cual se formalizó el proceso de selección, pero tal derogatoria se produjo cuando ya se había iniciado la etapa de inscripciones, lo cual desconoce el artículo 13 del acuerdo de convocatoria. Se hace necesaria la suspensión provisional de la actuación administrativa adelantada por la Comisión Nacional del Servicio Civil con ocasión del concurso de méritos, toda vez que la demanda está razonablemente fundada en derecho, teniendo en cuenta los motivos que sustentan los cargos formulados contra el Acuerdo n.° cnsc 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018.

Adicionalmente, el señor Erik Fernán Quintero Celis, quien ocupa actualmente un cargo en provisionalidad, en la Alcaldía de Neiva (Huila), se ve expuesto a un perjuicio grave e inminente, por causa del acto administrativo acusado. De igual manera, la medida cautelar es necesaria para conjurar un perjuicio irremediable, restablecer el orden social justo, evitar efectos antijurídicos y evitar que la sentencia tenga efectos nugatorios.

El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 25 de julio de 2019, el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida precautoria, por el término de 5 días, dentro del cual las entidades demandadas se opusieron al decreto de las cautelas, por las razones que se exponen a continuación: El municipio de Neiva (Huila) De acuerdo con la providencia del 31 de enero de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, debe existir una etapa de planeación y coordinación institucional entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y la entidad beneficiaria del concurso, pero eso no implica que ambas deban firmar el acuerdo de convocatoria.

En el presente asunto no se satisfacen los requisitos que prevé el artículo 231 del cpaca para decretar la medida cautelar. El Decreto 0552 de 2018 fue derogado por el Decreto 0591 de 2018, expedido por el alcalde municipal de Neiva (Huila), en ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias. En desarrollo del concurso de méritos, el municipio de Neiva (Huila) realizó algunas observaciones sobre los cargos enlistados en la oferta pública de empleos de carrera, respecto de los requisitos de formación académica y experiencia. Por tal razón, se hizo necesario ajustar el manual específico de funciones y competencias laborales, conforme a los Decretos 785 de 2005 y 1083 de 2015.

Según el concepto 129571 de 2015, expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, el encargo implica el desempeño de las funciones propias del empleo para el cual se ha producido dicha figura, según lo señale el acto administrativo correspondiente, sin que se requiera de una delegación. Asimismo, si no se especifican las labores que puede ejercer quien ha sido encargado, se entiende que este puede cumplir todas aquellas propias o inherentes al cargo que va a ejercer temporalmente.

En igual sentido lo precisó el Consejo de Estado, en sentencia del año 2009, con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez, en la cual, además, se indicó que la persona encargada asume todas las funciones, derechos, obligaciones y responsabilidades y se le aplican iguales inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones. De acuerdo con el concepto 144361 de 2016, emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, ante una falta temporal, excepto si se trata de una suspensión, los alcaldes encargarán de sus funciones a uno de los secretarios o quien haga sus veces, en los términos del artículo 106 de la Ley 136 de 1994.

En virtud del artículo 18 del Decreto 2400 de 1968, los servidores vinculados a la administración pueden encontrarse en una de varias situaciones administrativas, una de ellas es ejerciendo las funciones de un empleo por encargo. A su turno, el artículo 2.2.5.9.7., del Decreto 1083 de 2015 dispone que «[h]ay encargo cuando se designa temporalmente a un empleado para asumir, total o parcialmente, las funciones de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular […]».

El proceso de selección se inició cuando estaba vigente el Decreto 0552 de 2018, el cual fue derogado posteriormente por el Decreto 0591 de 2018, pero este último no incorporó cambios en el contenido. El municipio de Neiva (Huila) preparó la lista de vacantes, dispuso el presupuesto requerido, emitió las certificaciones y registros presupuestales, etc., lo cual demuestra su voluntad de hacer eficaz el acuerdo de convocatoria.

Al tenor del parágrafo 3 del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, «[…] la formación profesional para el desempeño de los cargos de inspector de policía urbano categoría especial, 1ª categoría y 2ª categoría, será únicamente la de abogado, y la formación técnica para el desempeño de los cargos de inspector de policía 3ª a 6ª categoría e inspector de policía rural requerirá la terminación y aprobación de los estudios de la carrera de derecho».

Por ende, no existe vulneración del derecho a la igualdad de los participantes. El cronograma del concurso estableció la consulta del manual de funciones y competencias laborales a partir del 19 de octubre de 2018; los pagos de derechos de participación desde el 2 de noviembre de 2018 hasta el 13 de diciembre de 2018; el pago por «pse» entre el 2 de noviembre de 2018 y el 17 de diciembre de 2018.

Ahora bien, el cambio que se presentó con el Decreto 0591 del 13 de noviembre de 2018 consistió en la firma del funcionario respectivo, pero no hubo modificación de los requisitos para desempeñar los cargos. No puede infringirse el Decreto 1894 de 2012 porque este fue derogado, conforme al artículo 3.1.1., del Decreto 1083 de 2015. El señor Erik Fernán Quintero Celis se encuentra vinculado a la administración municipal de Neiva (Huila), en provisionalidad.

La Comisión Nacional del Servicio Civil El argumento expuesto por la parte actora para la prosperidad de la medida cautelar vulneraría el preámbulo de la Constitución Política, el debido proceso y los artículos 125 y 209 ibidem, y 31 de la Ley 909 de 2004. El artículo 31 de la Ley 909 de 2004 debe interpretarse de tal manera que los actos de la Comisión Nacional del Servicio Civil no queden supeditados a la coadministración de otras autoridades, en garantía del artículo 130 de la Constitución Política.

El proceso de selección iniciado con base en el Acuerdo n.° «201882210000246 del 10 de enero de 2018» ya culminó con la conformación de las listas de elegibles, las cuales se encuentran en firme en su mayoría. Por lo anterior, existen derechos consolidados de participantes que adquirieron derechos de carrera y, además, la convocatoria comportaría un acto preparatorio, dada la expedición de tales listas de elegibles.

El medio de control de simple nulidad pierde su legitimidad cuando se sustenta en cargos distintos a salvaguardar el ordenamiento jurídico general. Al respecto, quienes desempeñan cargos en provisionalidad y aquellos que participaron en el concurso y no superaron las etapas cuentan con actos administrativos de carácter individual que son susceptibles de los recursos propios de la «vía gubernativa».

Comoquiera que la convocatoria se agotó con la conformación de las listas de elegibles, el medio de control mutó a una aprehensión de contenido subjetivo, dentro de la cual se necesita demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, requisito que no se cumplió. «El demandante» participó en el concurso de méritos, pero no satisfizo las exigencias para ocupar los cargos ofertados, situación que deja sin fundamento el argumento relacionado con el perjuicio irremediable, teniendo en consideración que ya se expidieron las listas de elegibles.

Consideraciones El problema jurídico Se circunscribe a establecer si proceden las medidas cautelares de suspensión provisional i) de los efectos jurídicos del Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, «[p]or el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema de Carrera Administrativa de la planta de personal de la alcaldía de neiva – huila “Proceso de Selección No. 711 de 2018 – Convocatoria Territorial Centro Oriente», suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la alcaldesa encargada del municipio de Neiva (Huila); y ii) de la actuación administrativa adelantada por la Comisión Nacional del Servicio Civil con ocasión del concurso de méritos.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) medidas cautelares en el cpaca y ii) solución del caso concreto. Medidas cautelares en el cpaca Los artículos 229 a 241 del cpaca regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada. A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas precautorias pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.

En esos términos, la citada norma prevé el siguiente catálogo de cautelas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

Así las cosas, dentro de la lista expuesta previamente se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como desconocidas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Por su parte, esta corporación aclaró que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), la referida medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del cpaca no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».

En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Por otra parte, respecto de las demás medidas cautelares, el artículo 231 del cpaca dispone que su decreto resulta procedente cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida. Es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa temprana del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Análisis del despacho. El caso concreto Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar las medidas cautelares solicitadas por la parte actora, por las razones que se exponen a continuación: Los accionantes deprecaron la suspensión provisional del acuerdo de convocatoria del proceso de selección y de las actuaciones administrativas adelantadas con base en dicho acto.

Sobre el particular, esta corporación ha precisado que la suspensión provisional de los actos administrativos está atada a un análisis de legalidad y/o de constitucionalidad de los actos atacados, mientras que la suspensión provisional de un procedimiento o de una actuación administrativa no está vinculada, necesariamente, a la consideración previa de la ilegalidad o de la inconstitucionalidad del acto que les dio origen, pues es posible que la medida solo busque garantizar la efectividad de la sentencia y de los derechos sobre los cuales gira la controversia.

Por lo tanto, en el presente asunto deberá analizarse si existe contradicción entre el Acuerdo n.° cnsc 20181000006036 del 24 de septiembre de 2016 y la normativa superior invocada por los actores, a efectos de decidir si procede o no la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo mencionado. A su turno, con el fin de estudiar si resulta viable la suspensión de la actuación administrativa adelantada con fundamento en el acto acusado, deberá definirse si en este caso se satisfacen las exigencias señaladas en el inciso 2 del artículo 231 del cpaca, a saber: artículo 231. requisitos para decretar las medidas cautelares. […] En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.

Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. El despacho considera necesario realizar el siguiente recuento: Por medio del Decreto 0470 del 22 de septiembre de 2018, publicado el 24 de septiembre de 2018, el alcalde titular de Neiva (Huila) encargó a la señora Diana Paola Solaque Guzmán, entonces secretaria de infraestructura, para que atendiera las funciones de alcalde, mientras durara la ausencia del titular, quien había sido comisionado para asistir, el 24 de septiembre de 2018, a la firma del «Convenio de las 630 Unidades Productivas Fase 2 con el departamento del Huila, la Unidad de Víctimas y 33 municipios más».

El 24 de septiembre de 2018, la señora Diana Paola Solaque Guzmán, en calidad de alcaldesa encargada de Neiva (Huila) y en conjunto con el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, suscribió el Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036, «[p]or el cual se establecen las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la alcaldía de neiva – huila “proceso de selección No. (sic) 711 de 2018 – convocatoria territorial centro oriente».

A través del Decreto 0503 del 5 de octubre de 2018, publicado el 9 de octubre de 2018, el alcalde titular de Neiva (Huila) encargó al señor Rafael Hernando Yepes Blanco, entonces secretario de planeación y ordenamiento, para que atendiera las funciones de alcalde, desde el 8 de octubre de 2018 hasta que terminaran las vacaciones y la ausencia del titular.

El 17 de octubre de 2018, la Comisión Nacional del Servicio Civil publicó en su página web lo siguiente: La Comisión Nacional del Servicio Civil INFORMA a la ciudadanía en general, que a partir del próximo 2 de noviembre de 2018, se inicia la etapa de inscripciones para la Convocatoria Territorial Centro Oriente, con el fin de proveer más de dos mil empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de algunas entidades de los Departamentos de Risaralda, Caldas, Meta, Huila y Vichada.

A los interesados en participar en este concurso abierto de méritos, los invitamos a consultar la Oferta pública de empleos – OPEC y el Manual específico de funciones y competencias laborales, la cual se encuentra disponible (sic) a partir del 19 de octubre de 2018, en la página www.cnsc.gov.co, enlace SIMO, y en las páginas web de las entidades participantes.

Fechas para pago de derechos de participación: En Banco: 02 de noviembre a 13 de diciembre de 2018. Por PSE: 02 de noviembre a 17 de diciembre de 2018. […] Plazo para las inscripciones: 02 de noviembre a 17 de diciembre de 2018 […]. [Negritas propias del original] Mediante el Decreto 0543 del 23 de octubre de 2018, publicado el 29 de octubre de 2018, el alcalde titular de Neiva (Huila) encargó al señor Rafael Hernando Yepes Blanco, entonces secretario de planeación y ordenamiento, para que atendiera las funciones de alcalde, a partir del 24 de octubre de 2018 y hasta que durara la ausencia del titular, quien había sido comisionado para asistir a una reunión con el embajador de China en Colombia «[…] y a ffie – Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa», el 24 de octubre de 2018.

En virtud del Decreto 0546 del 24 de octubre de 2018, publicado el 25 de octubre de 2018, el señor Rafael Hernando Yepes Blanco, en calidad de alcalde encargado de Neiva (Huila), encargó a la señora Diana Paola Solaque Guzmán, secretaria de infraestructura, para que atendiera las funciones de alcalde, desde el 25 de octubre de 2018 y mientras durara la ausencia del titular, conforme al artículo 106 de la Ley 136 de 1994.

En la parte considerativa del mencionado Decreto se indicó lo siguiente: Que mediante Decreto 0547 del 24 de octubre de 2018, se comisionó al doctor Rafael Hernando Yepes Blanco, alcalde de Neiva encargado para que viaje en misión oficial a la ciudad de Bogotá el día jueves 25 de octubre de 2018 con el fin de asistir a la Sesión No. 7 del ocad.

Que para el normal desarrollo de la administración municipal y atendiendo lo señalado en el inciso segundo del artículo 106 de la Ley 136 de 1994, es necesario encargar de las funciones de alcalde a la doctora diana paola solaque guzmán, secretaria de infraestructura del municipio de Neiva. La señora Diana Paola Solaque Guzmán, en calidad de alcaldesa encargada de Neiva (Huila), suscribió el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, publicado en igual fecha, «[p]or el cual se ajusta el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Neiva», en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 13 y 28 del Decreto 785 de 2005, y los Decretos 1083 de 2015 y 0546 de 2018.

De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría General de la Alcaldía de Neiva (Huila), el 9 de septiembre de 2019, el citado Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018 estuvo vigente hasta el 12 de noviembre de 2018. Más adelante, el señor Rodrigo Armando Lara Sánchez, en calidad de alcalde titular de Neiva (Huila), expidió el Decreto 0591 del 13 de noviembre de 2018, «[p]or el cual se ajusta el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Neiva», cuyo artículo 6 dejó sin efectos el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018.

El 16 de noviembre de 2018, la Alcaldía Municipal de Neiva (Huila) enteró a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre el Decreto 0591 del 13 de noviembre de 2018. El 13 de diciembre de 2018, la Comisión Nacional del Servicio Civil informó, a través de su página web, que el plazo para las inscripciones a la convocatoria se ampliaría hasta el 28 de diciembre de 2018.

El 2 de enero de 2019, la Comisión Nacional del Servicio Civil puso en conocimiento de la ciudadanía que se habilitaría la plataforma simo el 3 de enero de 2019, desde las 2:00 p. m., hasta las 5:00 p. m., para realizar el proceso de pago e inscripción, teniendo en cuenta que el 28 de diciembre de 2018 se presentaron fallas. El 14 de febrero de 2019, la Alcaldía Municipal de Neiva (Huila) le informó a la Comisión Nacional del Servicio Civil lo siguiente: El Manual de Funciones y Conpetencias (sic) Laborales se ajustó mediante Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, el cual fue socializado con las Organizaciones Sindicales de la Alcaldía del Municipio de Neiva el día 24 de octubre de 2018 según Acta No (sic) 02 en el Auditorio de la Secretaría de Movilidad, Decreto que fue firmado por la Alcaldesa Encargada Ingeniera Diana Solaque Guzmán, motivo por el cual la administración municipal consideró necesario ajustar y dejar sin efectos el decreto No (sic) 0552 del 25 de octubre de 2018, expidiendo el decreto No (sic) 0591 del 13 de noviembre de 2018, el cual mantiene toda la información contenida en el Decreto 0552 de 2018, cambiando únicamente la firma por la del alcalde titular Doctor Rodrigo Armando Lara Sánchez.

La señora Diana Solaque Guzmán suscribió el Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018 y el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018 cuando ejercía las funciones de alcaldesa encargada de Neiva (Huila), conforme a los Decretos 0470 del 22 de septiembre de 2018 y 0546 del 24 de octubre de 2018, relacionados previamente. En este punto, vale la pena traer a colación las consideraciones que ha esbozado esta corporación en torno a la figura del encargo y su distinción con la delegación, así: El encargo, en particular, se refiere a una forma de provisión del empleo público en virtud de la cual un servidor desempeña temporalmente, de manera total o parcial, las funciones propias de otro cargo a raíz de la ausencia transitoria o definitiva de su titular.

Para el caso que nos ocupa, las reglas que rigen esta figura están contenidas en el artículo 23 del Decreto Ley 2400 de 1968, al igual que en los artículos 2.2.5.4.7 y 2.2.5.5.41 del Decreto 1083 de 2015. Ahora bien, sobre los límites o alcance de las competencias del ejercicio de un empleo por «encargo», esta Corporación ha señalado que esta figura no opera dentro del marco de la delegación, ya que se trata de instituciones jurídicas diferentes, pues esta última alude a una técnica de manejo administrativo que responde al hecho de que los servidores públicos no se encuentran siempre en la posibilidad de ejercer de manera directa las funciones que les han sido asignadas por el ordenamiento jurídico y, para esto, previa autorización normativa expresa, pueden transferir la competencia para el ejercicio de algunas funciones, no así su titularidad, a otras autoridades o funcionarios, bien sea que respecto de estos tenga o no una relación de subordinación. De esta manera, además de las diferencias que existen entre ambas instituciones en términos conceptuales y en la finalidad a la que obedecen, es importante anotar que, según lo señala el artículo 10 de la Ley 489 de 1998, uno de los requisitos del acto de delegación es el de señalar expresamente las atribuciones precisas que están siendo delegadas, lo cual no es exigido en la regulación del encargo, pues en este último caso, si no se define expresamente qué clase de funciones puede ejercer el servidor encargado, debe entenderse que este asume todas y cada uno de los deberes y prerrogativas inherentes al cargo que va a desempeñar de forma temporal.

Así las cosas, cuando el acto por medio del cual se produce el encargo no señala de manera expresa cuáles funciones puede desempeñar la persona que es encargada, es posible concluir que esta última asume todos los deberes y facultades propias del empleo. Tal situación fue la que ocurrió con los Decretos 0470 del 22 de septiembre de 2018 y 0546 del 24 de octubre de 2018, pues en ellos no se especificó que la señora Diana Paola Solaque Guzmán podía ejercer únicamente algunas de las funciones del alcalde de Neiva (Huila).

Adicionalmente, los alcaldes municipales están facultados para adoptar, de manera autónoma, los manuales de funciones y competencias laborales de los empleos de las dependencias de las alcaldías correspondientes, de conformidad con los artículos 315, numeral 7, de la Constitución Política, y 91, literal d), numeral 4, de la Ley 136 de 1994.

Por consiguiente, como a) los alcaldes tienen la competencia para adoptar los manuales de funciones y competencias laborales de los empleos de las dependencias de las respectivas alcaldías, y b) los decretos de encargo no especificaron que la señora Diana Paola Solaque Guzmán solamente podía desempeñar algunas de las funciones propias del alcalde de Neiva (Huila), el despacho considera, en esta etapa preliminar del proceso, que la señora Solaque Guzmán sí podía suscribir Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018 y el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, en su condición de alcaldesa encargada de Neiva (Huila).

Por otra parte, los accionantes reprocharon que el señor Rafael Hernando Yepes Blanco, en su condición de alcalde encargado de Neiva (Huila), y en virtud del Decreto 0546 del 24 de octubre de 2018, hubiera encargado, a su vez, a la señora Diana Paola Solaque Guzmán de las funciones de alcalde de Neiva (Huila), mientras durara la ausencia del titular.

Al respecto, resulta importante precisar que el señor Rafael Hernando Yepes Blanco fue encargado de las funciones de alcalde de Neiva (Huila) mediante el Decreto 0543 del 23 de octubre de 2018, acto en el cual no se delimitaron las funciones específicas que podía ejercer. Por lo tanto, bajo la misma regla expuesta previamente, el despacho estima, prima facie, que el señor Yepes Blanco podía hacer uso de todas las facultades propias del alcalde titular, entre ellas efectuar encargos, de acuerdo con el artículo 106, inciso 2, de la Ley 136 de 1994.

Si en gracia de la discusión se aceptara que la señora Diana Paola Solaque Guzmán no podía suscribir el Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, el despacho debe resaltar que, de conformidad con la Sentencia C-183 de 2019, proferida por la Corte Constitucional, la suscripción del acuerdo de convocatoria por parte del representante legal de la entidad beneficiaria de un concurso es apenas una posibilidad, pero no una exigencia cuyo desconocimiento pueda conllevar la suspensión provisional del acto correspondiente.

Sobre el particular, debe entenderse que el artículo 31, numeral 1, de la Ley 909 de 2004, hace referencia a que exista una labor de planeación que garantice la viabilidad del proceso de selección, como manifestación de los principios de coordinación y colaboración armónica. La parte actora adujo que la oferta pública de empleos de carrera se elaboró teniendo en cuenta el manual de funciones y competencias laborales aprobado en virtud del Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, pero, posteriormente, estando en marcha el proceso de selección, dicho acto administrativo fue derogado por el Decreto 0591 del 13 de noviembre de 2018, a través del cual se adoptó un nuevo manual.

En relación con este tema, el artículo 2.2.6.4., del Decreto 1083 de 2015 dispone que la convocatoria puede ser modificada o complementada en cualquier aspecto, hasta antes de iniciarse la etapa de inscripciones. Esta regla fue reproducida por el artículo 13 del Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018. En ese contexto, el despacho observa que la etapa de inscripciones inició el 2 de noviembre de 2018 y el nuevo manual de funciones y competencias laborales se adoptó a través del Decreto 0591 del 13 de noviembre de 2018, cuando el proceso de selección estaba en marcha.

Sin embargo, el municipio de Neiva (Huila) informó que el Decreto 0591 de 2018 no había generado modificaciones en torno a los requisitos para desempeñar los cargos ofertados, pues el único cambio se presentó sobre el funcionario firmante, así: mientras el Decreto 0552 de 2018 fue suscrito por la señora Diana Paola Solaque Guzmán, en calidad de alcaldesa encargada, el Decreto 0591 de 2018 fue firmado por el señor Rodrigo Armando Lara Sánchez, en su condición de alcalde titular.

Adicionalmente, los accionantes no explicaron con precisión y suficiencia cuáles serían los cambios sustanciales que habría introducido el citado Decreto 0591 de 2018, en comparación con el Decreto 0552 de 2018, y de qué forma tales modificaciones pudieron haber comprometido los derechos y las garantías fundamentales de los concursantes. Por consiguiente, ante la falta de concreción del reproche de los actores, y a pesar de que el Decreto 0591 de 2018 fue expedido con posterioridad al inicio de la etapa de inscripciones del concurso de méritos, el despacho estima, prima facie, que el juicio de ponderación que demanda el estudio de la medida cautelar, particularmente la de suspensión del procedimiento administrativo, debe privilegiar la presunción de legalidad del acto acusado y de las actuaciones que se han desarrollado con fundamento en él. Lo anterior, sin perjuicio de que se llegue a una decisión distinta en la sentencia correspondiente.

Igual consideración merece el reparo relacionado con la eventual vulneración del artículo 2.2.6.3., del Decreto 1083 de 2015, en tanto el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018 fue expedido con posterioridad al Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, lo que haría entender que la oferta pública de empleos de carrera se elaboró teniendo en cuenta unos requisitos distintos para el desempeño de los cargos.

Empero, los actores no explicaron de qué forma el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018 habría introducido modificaciones sustanciales respecto del manual de funciones y competencias laborales anterior al que se adoptó en virtud del citado Decreto, y en qué medida eso comprometería las garantías básicas de los concursantes. Por otro lado, la parte demandante adujo que el acto administrativo acusado desconoció el artículo 7 del Decreto 1227 de 2005, modificado por el artículo 1 del Decreto 1894 de 2012, el cual habría retirado del ordenamiento jurídico los concursos de mérito generales.

Lo anterior, teniendo en consideración que el Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018 fue expedido en el marco del proceso de selección n.° 711 de 2018, que corresponde a la convocatoria territorial centro oriente, que comprende a algunas entidades de varios departamentos del país. Sobre el particular, esta corporación, de manera reciente, sostuvo que no existe norma jurídica que prohíba la realización de procesos de selección a través del modelo de agrupación de entidades, a fin de ahorrar costos, así: […] Ahora bien, el hecho de que la Convocatoria 437 de 2017 para el Valle del Cauca se hubiera realizado a través del modelo de agrupación de entidades para ahorrar costos, y que el mismo número de convocatoria comprende todos los organismos incluidos en ella, no afecta la legalidad del acto administrativo demandado toda vez que: (i) no hay norma expresa que prohíba realizar los procesos de selección bajo este modelo;

(ii) por el contrario, este se ajusta a los principios de economía en la función administrativa (CP, art. 209) y de eficiencia en la ejecución de los procesos de selección para el ingreso y ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa (L. 909/2004, art. 28, lit. i); y (iii) el concurso de la Alcaldía de Jamundí se realizó de conformidad con las reglas específicas para ese ente territorial.

Así pues, no resulta acertada la afirmación de la parte actora, en el sentido de que el modelo de agrupación de convocatorias esté prohibido. Adicionalmente, esta metodología satisface, entre otros, los principios de eficiencia y economía, y, en el caso particular del concurso de méritos para proveer los cargos vacantes de la planta de personal de la Alcaldía Municipal, de Neiva (Huila), los lineamientos fueron definidos de manera específica en el Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, por lo cual no se presenta una situación de vaguedad o generalidad que afecte la participación de la ciudadanía o el desarrollo del proceso de selección. En esa misma línea, los accionantes sostuvieron que se habría vulnerado el artículo 2.2.5.3.2., del Decreto 648 de 2017 y los principios de libre concurrencia e igualdad en el ingreso, pues solo se permitió la inscripción a una sola vacante de las 2.445 que se ofertaron, toda vez que la convocatoria fue agrupada.

No obstante, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre esta circunstancia en el siguiente sentido: En estas condiciones, la Subsección A se aparta de la lectura que proponen los demandantes pues entiende que el derecho de acceso a cargos públicos se respeta con la garantía de inscripción de los aspirantes en igualdad de condiciones a un concurso público de méritos, exigencia que se satisface aun cuando, como en el caso de marras, se restringe la inscripción a un solo cargo. […] Esta posición se acompasa con pronunciamientos anteriores de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia.

Así, en sentencia del 27 de marzo de 2014, se estudió la validez del Acuerdo PSAA08-4528 de 4 de febrero de 2008, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto limitó la inscripción de los aspirantes al concurso de méritos a un máximo de 5 cargos. En dicha oportunidad se sostuvo que la Constitución y la ley admiten la posibilidad de que los concursos se adelanten por grupos de participantes cuando ello fuere conveniente, por el número de aspirantes o los cargos a proveer, entre otras razones, y que no por ello se desconoce el derecho de ejercer una determinada profesión u oficio, pues con permitir a las personas su inscripción en igualdad de condiciones se les concede tal garantía. Igualmente, se consideró que una disposición en este sentido está fundada en razones de tipo técnico, administrativo y financiero, como el tiempo de realización de las pruebas, los costos, la simultaneidad en la aplicación de las pruebas y la capacidad administrativa y presupuestal de la entidad que adelanta el concurso, además de otros aspectos importantes, que explican que ello deba ser una capacidad con la que cuenta el ente responsable del concurso.

En conclusión, el hecho de que se habilite la participación de cada concursante a una sola de las vacantes ofertadas, a causa del método de agrupación de las entidades beneficiarias del proceso de selección, no implica la transgresión del artículo 2.2.5.3.2., del Decreto 648 de 2017 y de los principios de libre concurrencia e igualdad en el ingreso.

Los actores indicaron que el acto administrativo acusado habría violado el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1., del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 51 de 2018, en tanto no se publicaron las modificaciones y actualizaciones del manual de funciones y competencias laborales ni se realizó una socialización en debida forma.

Sin embargo, el municipio de Neiva (Huila) informó que los Decretos 0552 del 25 de octubre de 2018 y 0591 del 13 de noviembre de 2018 fueron publicados en la página web de la Alcaldía Municipal de dicha entidad territorial, el 25 de octubre de 2018 y el 15 de noviembre de 2018, respectivamente. A su vez, según las pruebas documentales allegadas al proceso, y tal como lo reconoció la propia parte accionante, la Alcaldía Municipal de Neiva (Huila) realizó 2 reuniones, los días 8 y 24 de octubre de 2018, en las cuales participaron distintas organizaciones sindicales.

En tales encuentros se dio a conocer la propuesta de ajuste del manual de funciones y competencias laborales, se socializó y se abordaron las sugerencias recibidas. Con todo, el despacho debe precisar que, tal como lo aclara el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1., del Decreto 1083 de 2015, la socialización de las modificaciones de los manuales de funciones se realiza «[…] sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo», competencia que los artículos 315, numeral 7, de la Constitución Política, y 91, literal d), numeral 4, de la Ley 136 de 1994, les atribuyen a los alcaldes.

Finalmente, en la demanda se afirmó que en el proceso de selección se estaría desconociendo el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, ya que se exigieron distintos requisitos para el cargo de inspector de policía en el municipio de Neiva (Huila) y el distrito capital. No obstante, por tratarse de dos entidades territoriales en las que el mencionado cargo posee categorías distintas, no existe un parámetro de comparación que permita efectuar un juicio de igualdad adecuado.

Lo anterior, toda vez que el artículo 206, parágrafo 3, de la Ley 1801 de 2016 establece distinciones en los requisitos para desempeñar el cargo de inspector de policía, teniendo en cuenta la categoría. Con fundamento en las razones esbozadas, y sin que ello implique prejuzgamiento, el despacho considera que el Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018 no vulnera las normas superiores invocadas por los accionantes, por lo cual no resulta procedente la suspensión provisional de sus efectos.

De igual manera, en el presente asunto no está acreditada la apariencia de buen derecho que haría viable la suspensión de la actuación administrativa adelantada con base en el acto administrativo atacado, motivo suficiente para denegar la segunda medida cautelar solicitada, sin que sea necesario avanzar hacia el estudio de los demás requisitos señalados en el artículo 231 del cpaca.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar las medidas cautelares i) de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo n.° cnsc – 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la alcaldesa encargada de Neiva (Huila); y ii) de suspensión provisional de la actuación administrativa adelantada con fundamento en el citado acto, por las razones indicadas en la presente providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.