Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.
Acción de cumplimiento. Concurso de méritos registradores. Decisión: Revoca y, en su lugar, niega el amparo solicitado. La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación, mediante la cual declaró improcedente la acción de la referencia. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 24 de abril de 2025, Elkin Yesid Molina Orozco presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso (defensa y contradicción) y «acceso a los cargos públicos por mérito», así como el principio de confianza legítima. Como consecuencia de lo anterior, solicitó ordenar a la Sección Quinta del Consejo de Estado emitir una sentencia de reemplazo en la acción de cumplimiento con radicado No. 17001-23- 33-000-2024-00269-00/01, en la que se tenga en cuenta el salvamento de voto emitido por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez. 2.
De forma subsidiaria, en caso de no prosperar la pretensión anterior, pidió devolver el expediente al magistrado mencionado «para que se valoren en dicha sala de decisión los argumentos esbozados, ya que [mantener el sentido de la sentencia dictada el 3 de abril de 2025] le generaría un perjuicio irremediable, al dilatar equivocadamente el concurso de méritos para proveer los cargos de registradores de instrumentos públicos y [dejaría] en el limbo dicho régimen de carrera especial». 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, a partir del escrito de tutela y anexos, se observa que Elkin Yesid Molina Orozco instauró acción de cumplimiento en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro – Consejo Superior de la Carrera Registral, con el fin de que se acatara lo previsto en los Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 75 y 90 de la Ley 1579 de 20121 y, en ese sentido, se «convo[cara] y efecto[uara] el concurso para proveer los cargos de registradores de instrumentos públicos de la República de Colombia». 4.
El 12 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró que el Consejo Superior de la Carrera Registral incumplió las disposiciones mencionadas y, en consecuencia, le ordenó que, en el término de 3 meses siguientes a su debida integración, se convocara el concurso público de méritos para la provisión de los cargos de registradores de instrumentos públicos que se encuentran vacantes definitivamente en todo el país. 5.
Como sustento de la anterior decisión, frente a la procedibilidad de la acción de cumplimiento, afirmó que las normas invocadas están vigentes. Además, expuso que la Ley 1579 de 2012 estableció parámetros adicionales para la materialización del concurso de méritos a efectos de la selección de registradores en propiedad y, en cuanto a la periodicidad de la convocatoria, los postulados invocados como inobservados consagran una duración de la lista de elegibles para dichos empleos de 2 años, por lo que es natural que agotada esta temporalidad se ejecuten las gestiones necesarias para garantizar la provisión de los cargos en la forma indicada en el artículo 75 de la Ley 1579 de 2012. 6.
Por otro lado, indicó que, según el artículo 88 de la mencionada ley, los gastos para el funcionamiento del Consejo Superior para la Carrera Registral y los concursos se harán con cargo al presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro. Así, explicó que la entidad tiene presupuestado un rubro de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 312 de 20242, específicamente, «01 01 04 OTROS GASTOS DE PERSONAL -DISTRIBUCIÓN PREVIO CONCEPTO DGPPN 22.531.700.000» que, previo concepto de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, puede ser utilizado para la financiación del concurso de méritos reclamado con el medio de control de la referencia. 7.
En consecuencia, determinó que el concurso del que se pretende la convocatoria está respaldado financieramente por el presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro, de manera que no se incurrió en la prohibición del parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y, en ese sentido, la acción de cumplimiento era procedente. 8.
Ahora, en cuanto al fondo del asunto, sostuvo que no se acataron las normas invocadas debido a que no se ha convocado el concurso de méritos que permita el nombramiento en propiedad de los registradores de instrumentos públicos, lo que a todas luces es exigible a través de la acción de cumplimiento. 1«Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones». 2 «Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2024».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. La parte demandada presentó impugnación contra la decisión, para lo cual afirmó que de la literalidad de las normas invocadas no puede distinguirse la forma o el procedimiento a seguir por parte del organismo rector de la carrera registral para convocar al concurso de Registradores de Instrumentos Públicos. 10.
Además, señaló que las normas no indican en qué tiempo ni con qué periodicidad se debe convocar al concurso, de manera que el legislador no ordenó realizar un concurso de méritos para registradores de instrumentos públicos cada 2 años, sino que lo que fijó fue un término de vigencia de las listas de elegibles, situación diferente a decir que cada 2 años deba realizarse el concurso. 11.
Adicionalmente, sostuvo que no existe rubro dentro del presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro para llevar a cabo el Concurso de Méritos de Registradores de Instrumentos Públicos. Aclaró que el rubro mencionado por el Tribunal Administrativo de Caldas está destinado al pago de la planta de personal permanente; es decir, con este se pagan los salarios y prestaciones laborales de los servidores públicos de la Superintendencia de Notariado y Registro, por lo que pretender financiar un concurso de méritos con dicho rubro generaría graves afectaciones salariales a los trabajadores de la entidad, además de las sanciones disciplinarias, fiscales y penales que dicha utilización podría acarrear, pues se estaría dirigiendo un dinero cuyo destino ya está definido, para un fin que no está presupuestado. 12.
Asimismo, indicó que para sustentar la conclusión de que se puede financiar el concurso con el rubro de gastos de personal del presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro, se apoyó en lo dispuesto en el artículo 88 de la ley 1579 de 2012, norma que no fue demandada. 13. El 3 de abril de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción de cumplimiento.
Para sustentar su decisión, expuso que, según el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no es procedente respecto de normas que comporten un gasto. 14. Al respecto, precisó que dicha circunstancia puede superarse cuando el gasto esté debidamente presupuestado y destinado a la satisfacción de la función para la cual fue concebido, pero, en el caso concreto, si bien el Tribunal Administrativo de Caldas sostuvo que el Consejo Superior de Carrera Notarial tiene presupuestado un rubro que podría ser utilizado para la financiación del concurso de méritos, este está sujeto al concepto previo de la Dirección General del Presupuesto Nacional y, dado que no existe una autorización de dicha dependencia, el acatamiento de los mandato de los artículos 75 y 90 de la Ley 1579 de 2012 conlleva un gasto que no se encuentra presupuestado y que hace improcedente la acción de cumplimiento.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Como fundamentos de derecho, el accionante afirmó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al expedir la Sentencia del 3 de abril de 2025, vulneró sus derechos fundamentales porque el argumento empleado para revocar la decisión de primera instancia fue insuficiente.
Para el efecto, señaló que comparte plenamente el salvamento de voto emitido por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, mediante el cual expuso lo siguiente: «Sobre el particular, la Sección ha concluido que esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está debidamente presupuestado, es decir, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para el cual está concebido, y será en estos casos, en los cuales la pretensión de cumplimiento devendrá procedente, tal y como determinó el Tribunal de primera instancia. Por tanto, encuentro suficientes elementos para determinar que, el requisito se encuentra superado, por cuanto desde el 2024, la entidad cuenta con un rubro aprobado y apropiado para efectos de convocar el concurso en mención; sin embargo, no lo ha ejecutado y es precisamente esa demora la que busca ser superada a través de este medio». 16.
Por lo anterior, estimó que la providencia censurada no fue emitida con «claridad y concisión», causando una inseguridad jurídica y una lesión grave al mérito, al condenar a la entidad «a mantener la interinidad y el nombramiento subjetivo en los cargos que se demandan». Además, alegó que la sala de decisión no fue debidamente conformada para tratar un asunto de suma importancia, lo que también quebranta sus garantías fundamentales.
Intervenciones3 17. La Superintendencia de Notariado y Registro indicó que la acción de tutela no cumplió con el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que lo pretendido por el accionante fue reabrir el debate jurídico que ya se adelantó y resolvió en las instancias correspondientes, por lo que no puede emplearse el mecanismo de amparo como una tercera instancia. 18.
En todo caso, manifestó que la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado no encarna afectación alguna a las garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que fueron proferidas por el juez competente, se surtió mediante el procedimiento previamente consagrado en el ordenamiento jurídico y se aplicaron las disposiciones normativas pertinentes con el suficiente fundamento. 19.
Aunado a ello, aclaró que dentro de su presupuesto para la vigencia del 2024 no ha existido ni existe un rubro o respaldo presupuestal destinado a llevar a cabo el concurso de méritos de registradores de instrumentos públicos y no le es posible hacer uso de otros dineros para financiar dicha convocatoria, pues esto podría generar graves afectaciones a sus trabajadores, además de sanciones 3 El 29 de abril de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación admitió la acción de tutela en contra de la Sección Quinta de esta corporación y, adicionalmente, vinculó a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Consejo Superior de la Carrera Registral y al Tribunal Administrativo de Caldas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disciplinarias, fiscales y penales. En esos términos, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia. 20. La Sección Quinta del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Caldas y el Consejo Superior de la Carrera Registral no rindieron el informe solicitado, a pesar de que fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de la referencia. Sentencia impugnada 21.
El 30 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Molina Orozco por no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional debido a que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para ello, toda vez que no sustentó las razones por las cuales se configuraba algún defecto, sino que se limitó a citar el salvamento de voto y señalar que esta debió ser la posición adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 22.
Sobre el particular, precisó que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura, alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, o fundamentar la demanda tuitiva en la posición minoritaria adoptada por una Sala de Decisión cuando el asunto fue discutido por un juez colegiado, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 23.
En ese sentido, resaltó que la acción de tutela, en atención a su carácter residual, no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un «juicio de validez» y no como un «juicio de corrección» de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario.
Impugnación 24. La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia. Para el efecto, manifestó que su solicitud de amparo cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, puesto que (i) goza de relevancia constitucional, ya que el caso involucra el régimen especial de carrera registral previsto en los artículos 130 y 131 de la Constitución, cuya administración corresponde al Consejo Superior de la Carrera Registral, no a la Comisión Nacional del Servicio Civil;
(ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial; (iii) se interpuso dentro de los 3 meses siguientes a la notificación de la sentencia cuestionada, por lo que se encuentra satisfecha la exigencia de inmediatez; (iv) existieron irregularidades procesales que afectan derechos fundamentales y podrían retrasar por más de diez años la convocatoria al concurso de registradores, vulnerando el principio de mérito y el acceso a cargos Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicos y (v) se identificaron claramente los hechos y los derechos vulnerados, los cuales fueron alegados oportunamente en el proceso de cumplimiento.
II. CONSIDERACIONES Competencia 25. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia4. Problema jurídico 26.
Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, si la Sección Quinta del Consejo de Estado motivó razonablemente la decisión del 3 de abril de 2025, mediante la cual revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 27. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, Elkin Yesid Molina Orozco es el titular de las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas, y la Sección Quinta del Consejo de Estado fue la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en el escrito de amparo;
(2) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos; (3) la acción de tutela se presentó el 24 de abril de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia del 3 de igual mes y anualidad5;
(4) no se cuestionó una irregularidad procesal; (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 28. (7) En relación con la relevancia constitucional, contrario a la tesis adoptada por el juez de tutela de primer grado, logró advertirse que se satisfizo la exigencia de procedencia mencionada, toda vez que (a) el debate gira en torno a la presunta transgresión de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso (defensa y contradicción) y «acceso a los cargos públicos por mérito»;
(b) se argumentaron 4 Sobre el particular, se aclara que el 23 de septiembre de 2025 el magistrado ponente de la presente decisión manifestó su impedimento para conocer el asunto de la referencia, con fundamento en la causal 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, debido a que actuó como apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Sin embargo, el 2 de octubre de 2025, este fue declarado infundado, al estimarse que aquella entidad no tiene la condición de parte en esta acción, pues no es demandante ni demandada, por lo que no se configuraba dicha causal. 5 Notificada por mensaje de datos el 8 de abril de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los reparos alegados, los cuales se encuadraron en la causal de decisión sin motivación, y (c) no se trata de un asunto estrictamente económico o de mera legalidad. 29.
Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se revocará la decisión de primera instancia y se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de la vulneración alegada: estudio de defectos 30. La Sala negará el amparo solicitado por la parte accionante, con fundamento en las razones que pasan a exponerse: 31. El accionante afirmó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al expedir la Sentencia del 3 de abril de 2025, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso (defensa y contradicción) y «acceso a los cargos públicos por mérito», por cuanto la decisión para revocar la sentencia de primera instancia no fue debidamente sustentada. 32.
Pues bien, al analizar el contenido de la decisión cuestionada, se advierte que la Sección Quinta concluyó que en el caso concreto no se encontraba cumplido el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, previsto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, relativo a la improcedencia de dicho mecanismo cuando el cumplimiento del mandato legal conlleva la ejecución de un gasto no presupuestado. 33.
Al respecto, la autoridad judicial explicó que el acatamiento de los artículos 75 y 90 de la Ley 1579 de 2012, que regulan el concurso de méritos para el nombramiento de los registradores de instrumentos públicos, implicaba necesariamente la erogación de recursos públicos, cuya apropiación no se encontraba demostrada dentro del expediente.
Para sustentar dicha conclusión, en la providencia se recordó que el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procede respecto de normas que comporten un gasto, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-157 de 1998, bajo el entendido de que permitir al juez ordenar la ejecución de gastos no incorporados en el presupuesto vulneraría el sistema presupuestal previsto en la Constitución y el principio de legalidad del gasto público. 34.
Asimismo, la corporación accionada destacó que, si bien en casos anteriores se había considerado posible superar esta causal cuando el gasto se encontraba debidamente presupuestado, dicha tesis no se acreditó en el asunto bajo estudio, debido a que si bien el Tribunal Administrativo de Caldas había sostenido que la Superintendencia de Notariado y Registro contaba con un rubro susceptible de ser utilizado para financiar el concurso de registradores, esa posibilidad dependía del concepto favorable de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional, el cual no reposaba en el expediente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. Así, la Sección explicó que el rubro identificado en el presupuesto bajo la denominación «01 01 04 OTROS GASTOS DE PERSONAL - DISTRIBUCIÓN PREVIO CONCEPTO DGPPN», implicaba que su uso estaba condicionado a la autorización expresa de dicha dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de ahí que ante la inexistencia de esa autorización, la Sala determinó que no era posible ordenar la realización del concurso, por tratarse de una eventualidad meramente hipotética que no satisfacía el requisito presupuestal exigido por la ley. 36.
En ese orden de ideas, se concluye que la Sección Quinta expuso de manera detallada las razones fácticas y jurídicas que sustentaron la revocatoria del fallo de primera instancia, para lo cual explicó de forma clara y suficiente que el mandato legal cuyo cumplimiento se pretendía implicaba un gasto no apropiado en el presupuesto, lo que hacía improcedente la acción de cumplimiento. 37.
Por tanto, no puede predicarse la existencia de una decisión sin motivación, puesto que la autoridad judicial accionada no omitió justificar su postura. Por el contrario, se advierte que fundamentó su decisión en una interpretación razonada del marco normativo aplicable y de la jurisprudencia sobre la materia, en particular, la relativa al parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la Sentencia C-157 de 1998 de la Corte Constitucional y las decisiones proferidas por esa Sección. 38.
En consecuencia, se colige que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al proferir la Sentencia del 3 de abril de 2025, no incurrió en la causal alegada, sino que sustentó adecuadamente la improcedencia de la acción de cumplimiento, por lo que se negará el amparo deprecado por Elkin Yesid Molina Orozco. 39. Por último, es necesario precisar que el hecho de que frente a una providencia exista un salvamento de voto, como ocurrió en el presente asunto, no implica que la decisión mayoritaria esté viciada de irracionabilidad o que carezca de validez.
Por el contrario, en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial, es posible que entre los magistrados de una sala de decisión haya disparidad de criterios, sin que pueda afirmarse que uno no es válido o carece de motivación por no coincidir con el otro. Es precisamente por esta razón que existen mecanismos como los salvamentos y aclaraciones de voto, los cuales permiten expresar dichas discrepancias y, de este modo, asegurar una administración de justicia transparente, adecuada y consistente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 30 de mayo de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual Radicado: 11001-03-15-000-2025-02399-01 Demandante: Elkin Yesid Molina Orozco 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado por Elkin Yesid Molina Orozco, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.