CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación – Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema: la prima especial no constituye factor salarial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, el 3 de septiembre de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Pedro Said Otalora Muñoz, en su condición de juez de la República, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico. La entidad demandada se opuso al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que el demandante no tiene derecho a lo reclamado.

El Tribunal ordenó reliquidar y pagar las diferencias salariales correspondientes al 30% del salario básico mensual, al tener en cuenta el 100% de lo percibido a partir del 14 de diciembre de 2012 y mientras el demandante ejerza el cargo de juez de la República. Además de la reliquidación de los aportes a pensión por el mismo período.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Pedro Said Otalora Muñoz, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, el 14 de diciembre de 20151, con las siguientes: 1 SAMAI Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 049, 6ED_00201600039pdf(.pdf), folio 19, contador pdf.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del Oficio DESTJ14-2477 del 3 de octubre de 2014 expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, mediante la cual se negó el pago de la porción de salario equivalente al 30%, la reliquidación y pago de todas sus prestaciones sociales al tener en cuenta la porción de salario disminuida, la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales al computar la prima especial como factor salarial, y el pago de la sanción moratoria por liquidación incompleta de cesantías.

(ii) Declarar la existencia del acto administrativo ficto o presunto que se configuró por haber operado el silencio administrativo negativo, al no haberse resuelto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el recurso presentado en contra del oficio citado en el literal (i). (iii) Condenar a la demandada al pago del 30% del salario básico que ha sido descontado como prima especial, desde el 14 de diciembre de 2012 en adelante.

(iv) Condenar a la Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales y cesantías del actor, causadas desde el 14 de diciembre de 2012, hasta la fecha, y lo que continúe descontado hacia el futuro. (v) Ordenar a la demandada que reliquide y pague todas las prestaciones sociales y cesantías del actor, causadas desde el 14 de diciembre de 2012 al tener en cuenta como factor salarial la prima especial en cuantía equivalente al 30% del salario básico mensual, por todo el tiempo que ha ejercido el cargo de juez de la República.

(vi) Que se condene a la entidad demandada a cancelar la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, causada desde el 16 de febrero de 2015. (vii) Se ordene que las sumas de dinero que resulten a favor del demandante sean indexadas conforme a la variación anual del IPC certificada DANE. (viii) Que se dé cumplimiento a la sentencia dentro de los términos previstos en el artículo 192 del CPACA.

(ix) Que se condene a la demandada al pago de las costas y las agencias en derecho que se causen con la presentación y trámite de esta demanda. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: 2 SAMAI Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 049, 6ED_00201600039pdf(.pdf), folios 109 al 111, contador pdf.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (i) Se encuentra vinculado a la Nación, Rama Judicial desde el 14 de diciembre de 2012 hasta la fecha y ha ejercido varios cargos, entre los cuales está el de juez promiscuo municipal de Soracá. (ii) Indicó que, la Dirección de Administración Judicial desde 1993 ha pagado a los jueces de la República y a los magistrados la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la asignación básica mensual.

(iii) Agregó que por el tiempo en que fungió como juez de la República le han descontado de su salario mensual el 30%, el cual ha sido utilizado para cancelarle la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. (iv) Sostuvo que sus derechos salariales y prestacionales se vieron afectados, en la medida en que no se reconoció el porcentaje del 30% como un valor adicional a su salario básico.

Por el contrario, dicho porcentaje fue excluido, lo que generó una reducción equivalente en el cálculo de sus prestaciones sociales, cesantías y aportes al sistema de pensiones. Esta situación produjo un detrimento injustificado en las sumas que, por tales conceptos, debió haber percibido. (v) Precisó que la entidad demandada no ha efectuado el pago de la prima especial—sin carácter salarial— equivalente al 30% de la remuneración básica mensual, como un componente adicional, incremento, sobresueldo o agregado al salario.

(vi) Desde el momento en que empezó a ejercer el cargo de juez de la República, la entidad demandada ha pagado el sueldo básico y las prestaciones sociales con base en el 70 % de la remuneración básica mensual al atribuirle al 30% restante el carácter de prima especial sin naturaleza salarial. (vii) El 12 de septiembre de 2014, el demandante presentó solicitud ante la Nación, Rama Judicial, para el reconocimiento y pago de la prima especial como un componente adicional al salario y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales.

(viii) Mediante el Oficio núm. DESATJ14-2477 del 3 de octubre de 2014, el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja negó la solicitud de reliquidación, reconocimiento y pago de la prima especial. Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, frente al cual la entidad guardó silencio. (ix) Finalmente, el demandante solicitó audiencia de conciliación con el fin de agotar el requisito de procedibilidad establecido en la Ley 640 de 2001.

La Procuraduría 45 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos declaró fallida esta diligencia el 5 de octubre de 2015, debido a la falta de ánimo conciliatorio de las partes convocadas. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. El actor citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política artículos 2, 4,13, 25, 53; artículos 1, 2, 3, 4, y 14 de la Ley 4 de 1992 y, los artículos 127, 128, 132 del Código Sustantivo del Trabajo.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4. En el concepto de violación, argumentó que la prima especial debe considerarse como un componente adicional o plus al salario, equivalente al 30% de la remuneración básica mensual.

En consecuencia, las prestaciones sociales de los servidores judiciales deben liquidarse con el 100 % de dicha remuneración, y no con el 70%, como ha ocurrido. 2.2. Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a todas las pretensiones formuladas en la demanda y propuso la excepción de cobro de lo no debido3.

Argumentó que la prima especial no tiene carácter salarial, conforme lo han reiterado diversos decretos salariales aplicables a los servidores de la Nación, Rama Judicial. Por tanto, dicho porcentaje no constituye factor salarial para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados. 6.

Precisó que su representada ha aplicado correctamente lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En consecuencia, no es viable realizar la reliquidación y pago de las diferencias salariales surgidas en aplicación de dicha ley, pues hacerlo implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que el Gobierno Nacional tiene la facultad de expedir los decretos salariales que determinen que el 30% de la remuneración mensual sea considerada como prima especial sin carácter salarial. 7.

Finalmente, afirmó que su representada no puede actuar en contravía de las disposiciones legales vigentes que excluyen expresamente dicho concepto de la base salarial para efectos prestacionales. 2.3. Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia dictada el 3 de septiembre de 20244, dispuso:

PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones de fondo presentadas por la parte demandada, conforme a lo anteriormente expuesto.

SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DESTJ14-2477 proferido el 3 de octubre de 2014 por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Tunja, por medio del cual se negaron las peticiones solicitadas.

TERCERO: Declarar la existencia del acto administrativo ficto o presunto que se configuró por haber operado el silencio administrativo negativo, al no haberse resuelto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el recurso formulado el 22 de junio de 2015.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, la NACIÓN - RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, deberá: 3 SAMAI Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 049, 6ED_00201600039pdf(.pdf), folios 163 al 170, contador pdf. 4 SAMAI Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 58,10SentenciadePr_SENTENCIAPRIMERAINST(.pdf).

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a) Reliquidar y pagar las diferencias entre el salario mensual realmente devengado y el valor que se debió pagar desde el 14 de diciembre de 2012, al demandante hasta la fecha o cuando haya durado o duró su vinculación en la entidad en el cargo de Juez de la República, en consideración a que la prima del 30% prevista por la Ley 4ª de 1992 es un valor adicional. b) Reliquidar y pagar las prestaciones sociales del demandante (cesantías, vacaciones, prima de servicios, de vacaciones y de navidad y demás conceptos devengados), teniendo en cuenta el 100% del salario base recibido; 14 de diciembre de 2012, hasta la fecha o cuando haya durado o duró su vinculación en la entidad en el cargo de Juez de la República. c) Reliquidar y pagar en favor del demandante la diferencia que resulte de la reliquidación de los aportes a pensión, durante todo el tiempo en el que le fue reconocida la prima especial del 30% prevista por la Ley 4ª de 1992 y que laboró en el cargo de Juez de la República, esto es, desde el 14 de diciembre de 2012, hasta la fecha o cuando haya durado su vinculación en la entidad en el cargo de Juez de la República, teniendo en cuenta la porción del 30% del salario que se le dejó de cancelar; la cual deberá consignársele al fondo de pensiones donde se encontraba o se encuentre afiliado. […] 9.

Señaló que la interpretación correcta del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como de los decretos, es que el 30% del salario debe entenderse como un incremento en la remuneración mensual de los servidores públicos mencionados en dichas disposiciones y no como una disminución de esta. 10. Consideró que la entidad demandada debió incorporar la prima especial a la remuneración básica mensual del demandante y, en consecuencia, liquidar todas sus prestaciones sociales con base en el 100% del salario, y no sobre el 70% del sueldo básico mensual. 2.4.

Recurso de apelación 11. La apoderada de la entidad demandada afirmó5 que la decisión dictada por el Tribunal modifica un régimen salarial definido y establecido en la ley. Adicionalmente, que se sobrepasó el porcentaje máximo de ingresos fijados por el legislador para el cargo ejercido por el demandante, en relación con la remuneración de los magistrados de alta corte. 12.

Señaló que la remuneración que perciben los jueces de la República corresponde a lo previsto en los decretos salariales anuales, valor que se logra luego de efectuar un cálculo matemático en el que se toman todos los conceptos que conforman los ingresos totales anuales de dichos servidores, razón por la cual si se accediera a la petición del demandante de reliquidar las prestaciones sociales causadas en el periodo en el que ejerció como juez, incluyendo la prima especial, implicaría hacer un recálculo de las operaciones matemáticas con el fin de ajustar los ingresos percibidos por el demandante. 5 SAMAI Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 63.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 13. Sostuvo que respecto de la decisión del Tribunal de incluir en la liquidación las prestaciones sociales el valor del 30% que se dejó de cancelar en la asignación básica sobrepasaría los topes establecidos por el Gobierno nacional. 14.

Además, manifestó que, en relación con la orden emitida por el Tribunal respecto a la liquidación y pago de la diferencia resultante de la reliquidación de los aportes a pensión, durante el período en el que le fue reconocida la prima especial del 30% prevista en la Ley 4 de 1992, dicho porcentaje deberá ser consignado en el fondo de pensiones al cual el demandante se encontraba o se encuentre afiliado.

En este sentido, y conforme al principio de congruencia, el juez debe pronunciarse únicamente sobre lo que ha sido objeto de pretensión, prueba y excepción dentro del proceso. Por tanto, sostiene que en las pretensiones del accionante no se advierte solicitud alguna ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo relacionada con la reliquidación y pago de aportes pensionales correspondientes al tiempo en que ejerció funciones como juez de la República. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 15. Mediante auto del 2 de abril de 2025, el despacho ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia. Asimismo, ante la ausencia de solicitudes probatorias, se prescindió del término de traslado para alegar de conclusión6. III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 17. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Rama Judicial, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 18. ¿Tiene derecho el demandante al reconocimiento del reajuste salarial correspondiente al 30% de su asignación básica mensual, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales, con fundamento en la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992? 19.

¿La reliquidación de las prestaciones sociales del demandante vulnera los topes máximos establecidos por el Gobierno Nacional para los jueces de la República? 20. ¿Debe negarse la reliquidación y pago de los aportes pensionales del demandante, en razón a que dicha pretensión no fue expresamente formulada en la 6 SAMAI, índice 004.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 demanda? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial. 21.

La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 22.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19937 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 23.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones8, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 24.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996. 7 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 8 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al ciento (30%) de la «remuneración mensual». 25.

En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»9. 26.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»10. 27.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 28. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»11. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03).

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 29. En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»12. 30.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 31. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»13.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200914. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 14 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores».

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 32. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»15.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 3.4. Caso concreto 33.

En el presente asunto se encuentra acreditado respecto del señor Pedro Said Otalora Muñoz, lo siguiente: 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18). Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 34.

El demandante se vinculó a la Rama Judicial desde el 14 de diciembre de 2012 como juez promiscuo municipal de Soracá, según certificación expedida por la coordinadora del área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Tunja Boyacá16. 35. Desde el inicio de su vinculación, ha recibido una remuneración mensual y las prestaciones sociales inferiores a las que legalmente le corresponden, debido a que la administración ha descontado la prima especial del salario.

Esta situación se encuentra acreditada en la certificación expedida por la coordinadora de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial17. Como prueba de ello, se observa que, para la vigencia del 2012, se registró lo siguiente: Abril Sueldo Básico $3.421.148.00 Servicios autorizados por Ley $ 11.898.00 Prima especial servicios $1.026.345.00 Bonificación judicial $ 0 Diferencia de sueldo $ 0 Diferencia prima especial $ 0 Diferencia bonificación judicial $2.319.984.00 Prima de servicios $ 0 Bonificación actividad judicial $ 0 Aporte salud $ 270.700 Aporte pensión $ 270.700 Fondo solidaridad $ 67.600 Fondo subsistencia $ 0 Colegio de jueces $ 20.804 36.

Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por el Decreto 0874 de 201218, la remuneración mensual establecida para un juez municipal para dicha vigencia era de $4.447.493, suma que corresponde a la integración de sueldo básico y la prima especial. En el caso concreto, esto evidencia que dicha prima fue sustraída del total del salario, por lo cual se afectó el valor real de la remuneración del demandante. 37.

El 12 de septiembre de 201419, solicitó el reconocimiento de la prima especial correspondiente al 30%, que ha sido descontada de su asignación básica mensual y la reliquidación de todas las prestaciones sociales con el 100 % de salario, a partir del 14 de mayo de 2012, hasta la fecha en que continue con el vínculo laboral. Además, pidió el pago por cada día de mora en la cancelación de las cesantías, equivalente a un día de salario, la indexación desde cuando este se debió hacer efectivo y la realización de los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión. 38.

La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Tunja, Boyacá mediante Resolución DESTJ14-2477 del 3 de octubre de 201420 resolvió de forma 16 SAMAI, Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 49, folio 244, contador pdf. 17 SAMAI, Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 49, folios 246 al 274, contador pdf. 18 «Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones». 19 SAMAI, Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 49, folios 21 al 29, contador pdf. 20 SAMAI, Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 49, folios 31 al 35, contador pdf.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 negativa la solicitud del demandante. 39. Contra la anterior decisión el interesado interpuso recurso de apelación21 que no fue resuelto por la entidad y dio lugar al acto ficto o presunto cuya nulidad solicitó. 40.

En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que dio origen a la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019. En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 41.

En relación con lo manifestado por la entidad demandada, en el sentido de que acceder a las pretensiones del demandante implicaría modificar el régimen salarial, debe señalarse que dicho argumento no resulta procedente, dado que lo que se pretende no es alterar el régimen salarial establecido por la ley, sino obtener el reconocimiento de un derecho legalmente previsto como es la inclusión del 30% como parte del ingreso base de liquidación. Por tanto, esta solicitud no implica una modificación normativa, sino la corrección de una interpretación errónea, que excluyó indebidamente dicho porcentaje de la remuneración básica mensual, al otorgarle la denominación de prima especial. 42.

Respecto al argumento según el cual el porcentaje de ingresos fijado por el legislador para el cargo del demandante, en relación con la remuneración de los magistrados de altas cortes, se vería sobrepasado, lo que implicaría para su representada realizar un recálculo con el fin de ajustar los ingresos percibidos y no superar los topes establecidos, es necesario traer a colación la sentencia del 2 de septiembre de 2019, en la que se estudió la nivelación salarial propuesta con la creación de la prima especial.

En dicha providencia se evidenció que los porcentajes aplicados ni siquiera alcanzan el 25 % de lo que devenga un magistrado de alta corte. En ese sentido sostuvo: Adicionalmente, téngase en cuenta que la interpretación que pretende dar la DEAJ al Decreto en comento es contraria al espíritu de la Ley marco, Ley 4º de 1992 es decir, la nivelación o reclasificación en equidad de los servidores de la Rama Jurisdiccional, entre otros, en virtud de que los porcentajes que se incluyen en el Decreto 1251 de 2009 no equivalen siquiera al 25 % de lo que percibe un magistrado de alta corte.

Para ilustrar la anterior aseveración, téngase en cuenta la siguiente tabla, toman o como base una cifra hipotética para mejor entendimiento: Ingresos anuales de magistrado de alta corte 70 % de los ingresos de magistrado de alta corte Porcentaje del Decreto 1251 de 2009 correspondiente a jueces municipales 34.7% aplicado al 70% de los ingresos de magistrado de alta corte Límite de la suma que debe devengar el juez municipal 100,000,000 70,000,000 34.7% 24,290,000 24,290,000 Así las cosas, no le asiste la razón a la DEAJ al señalar que el reconocimiento pleno del salario esté limitado por los montos establecidos en el Decreto 1251 de 2009, porque, se reitera, este solo rigió para dicho año. 21 SAMAI, Tribunal Administrativo de Boyacá, índice 49, folios 37 al 41, contador pdf.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En segundo término, si bien ese límite establecido en el Decreto 1251 de 2009 no aplica, es lo cierto también que es necesario dejar límites razonables a los ingresos de los jueces de la República y a sus demandas, que otorguen seguridad jurídica y sea fiscalmente sostenible.

La prescripción, que se abordará en el capítulo siguiente es ya un primer límite, de orden temporal. Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo (…) 43.

En consecuencia, en el presente asunto, la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante no puede, en ningún caso, superar los topes máximos establecidos por el Gobierno nacional para los jueces de la República. 44. Por otra parte, en cuanto al tercer problema jurídico, es preciso indicar que la afirmación de la entidad demandada —según la cual el Tribunal vulneró el derecho al debido proceso y al principio de congruencia al pronunciarse sobre los aportes pensionales sin que estos fueran objeto de debate—, no resulta acertada porque en el escrito que dio origen al proceso, el interesado de manera expresa solicitó: Que se condene a las demandadas a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales y cesantías del actor, causadas desde el 14 de diciembre de 2012 hasta la fecha (y lo que hacia el futuro le sigan descontando por el mismo concepto), teniendo en cuenta el TREINTA POR CIENTO (30%) DEL SALARIO BÁSICO que históricamente le ha sido mermado o disminuido para pagar con él la prima especial de servicios consagrada en la Ley 4 de 1992. 45.

Además, en el acápite de los hechos de la demanda, relato lo siguiente: 5°- Así las cosas, como inexorable consecuencia de todo ello, el pago de la prima especial de servicios se convirtió en un retroceso que afectó directamente los ingresos de sus beneficiarios, habida consideración que en la práctica de sus derechos salariales y prestacionales se vieron menguados, y su pago se convirtió en un evidente castigo porque no se tuvo en cuenta como un aumento, veamos porque: i – el salario básico disminuyó un treinta por ciento (30%) so pretexto de que este porcentaje correspondía al pago de la mentada prima especial; ii- se afectaron en un treinta por ciento (30%) las prestaciones sociales y las cesantías, ya que la prima no se tuvo en cuenta para su liquidación; iii) los aportes para estructurar la pensión de cada funcionario se menguaron en la misma cantidad, ocasionado un detrimento injustificado respecto de las sumas que por tales conceptos deberían haber percibido los funcionarios judiciales.

(Subrayado de la Sala). 46. Así la cosas, el Tribunal no se excedió en lo resuelto en la sentencia bajo estudio, toda vez que el punto cuestionado en la apelación corresponde a una pretensión que fue debidamente expuesta y sustentada por el demandante. En consecuencia, la orden emitida por el Tribunal, en el sentido de realizar la reliquidación de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al tener en cuenta el 30% del salario que se dejó de cancelar, fue acorde con lo solicitado por el demandante.

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.5. Conclusión 47. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Pedro Said Otalora Muñoz tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial correspondiente al 30% como un valor adicional a su remuneración mensual.

En consecuencia, procede el restablecimiento de su derecho mediante el pago de las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir, a partir del 14 de diciembre de 2012 y hasta que deje de prestar sus servicios a la Rama Judicial. 48. Asimismo, procede el pago de las cotizaciones derivadas del reconocimiento de la prima especial, al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 49.

Por lo tanto, se confirmará parcialmente la sentencia impugnada y se le adicionará que en ningún caso las sumas de dinero reconocidas podrán exceder los topes máximos fijados por el Gobierno nacional. 4. Costas 50. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario22 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 51.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 22 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 15001-23-33-000-2016-00039-02 (6735-2024) Demandante: Pedro Said Otalora Muñoz Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Conjueces el 3 de septiembre de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo consignado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. ADICIONAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, el cual quedará así:

CUARTO. […] En ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el máximo salarial fijado por el Gobierno nacional.

TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx MMCLL/SEJV