www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral “A” Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Niega el amparo de tutela porque no se configuran los defectos alegados SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela1 presentada por la señora Ada Lía Ramos Doval, quien actúa por conducto de apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral “A” por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, supuestamente ocurrida con ocasión de la providencia del 23 de mayo de 2025, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08-001-33-33-012-2019 00187-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela y del expediente se colige que la señora Ada Lía Ramos Doval se vinculó2 a la Universidad del Atlántico como odontóloga en el año 1997, y desde entonces laboró en esa institución educativa. De conformidad con la certificación de Talento Humano de la Universidad, hasta agosto de 2002 recibió el beneficio económico de auxilio de transporte3. 3.
El auxilio precitado fue pactado en las Convenciones Colectivas de 19764 y 1978 entre la Universidad y sus sindicatos, para aplicarse a profesores con más de 8 horas semanales de clase y a trabajadores oficiales que percibieran un salario inferior o superior a cierto umbral (según cada convención). 4. En marzo de 2019, la actora solicitó formalmente la inclusión del auxilio de transporte como factor salarial y el pago retroactivo desde su exclusión. La 1 Acción de tutela presentada el 12 de agosto de 2025. 2 Mediante Resolución 00089 de 1997 3 Por un valor mensual de $34.000.
Certificación suscrita por el jefe de Talento Humano de la Universidad del Atlántico del 5 de junio de 2019. 4 Ver Sentencia del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2011, con rad. 08001-23-31-000-2005-02866-03(2434- 10), MP Víctor Hernando Alvarado Ardila. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Universidad respondió mediante oficio de abril de 2019, negando la solicitud por considerar que el beneficio provenía de una convención colectiva inaplicable a empleados públicos. 5.
La señora Ramos Doval interpuso demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue conocida en primera instancia por el Juzgado Doce Administrativo de Barranquilla, el cual, mediante providencia del 19 de septiembre de 20225 falló a su favor, ordenando el pago del auxilio desde marzo de 2016 y declarando la nulidad del acto que negó su solicitud. 6.
La Universidad presentó recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la sentencia del a quo mediante providencia del 23 de mayo de 20256, al concluir que no existía un acto administrativo que reconociera el auxilio, ni había un derecho adquirido, y la Universidad no estaba obligada a adelantar revocatoria directa, pues el pago se originó en una convención no vinculante. 2.2.
Fundamento jurídico 7. La parte actora alegó la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico. 8. A pesar de que el apoderado de la accionante no clasificó ninguno de los defectos expresamente, se deduce que alegó la existencia de un defecto por desconocimiento del precedente, pues señaló que el Tribunal Administrativo del Atlántico había fallado en casos similares7 en sentido contrario, por lo que esta contradicción vulneraba el principio de igualdad y generaba inseguridad jurídica, al no respetarse criterios uniformes frente a situaciones análogas, aunque no precisó cómo las providencias eran aplicables a su caso concreto. 9.
Del escrito se infiere también que la parte accionante endilgó configurado un defecto sustantivo, pues en su sentir, el Tribunal le dio una interpretación restrictiva al alcance del Decreto 1919 de 20028 y el Decreto 1042 de 19789, ignorando que el auxilio de transporte había sido reconocido mediante convención colectiva y otros actos administrativos previos que no fueron revocados conforme a la ley.
Adujo que esta interpretación desconoció el principio de favorabilidad y lo que, en su criterio, consideró como un derecho adquirido de la señora Ramos Doval. 10. Adicionalmente, se colige que la tutelante censuró un defecto fáctico al considerar que el Tribunal valoró de forma equivocada las pruebas del proceso, pues a juicio de la parte actora, se omitió el análisis del vínculo laboral, la práctica institucional del pago del auxilio de transporte y la ausencia de notificación sobre su exclusión, lo que consideraron afectó el derecho de defensa de la accionante. 5 Índice 8 del aplicativo SAMAI, 18.
SENTENCIA 6 Índice 9 del aplicativo SAMAI, 06. SentenciaReconocimientoAuxilioTransporteUniAtlántico 7 El actor indicó que supuestamente fueron desconocidas las providencias del Consejo de Estado del 22 de septiembre de 2017, rad. 08001-33-33-001-2015-00109-02-H y del 8 de septiembre de 2017, rad: 08001-33-33-001-2015-00076- 01-H, MP. Ángel Hernández Cano, así como la del 21 de julio de 2023, rad.: 08001-33-33-011-2015-00105-03-W, MP: Magistrado Óscar Wilches Donado 8 “Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.” 9 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 11. Finalmente, la parte actora reprochó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta en su providencia, que la Universidad del Atlántico excluyó el auxilio sin adelantar el procedimiento de revocatoria directa previsto en los artículos «73, 74, 28, 14, 34 y 35 de la Ley 1437 de 2011», vulnerando en su sentir su derecho fundamental al debido proceso al impedirle ejercer su derecho de defensa y contradicción. 2.3.
Pretensiones 12. Con fundamento en lo anterior, solicitó lo que se cita: «(…) Solicitamos muy respetuosamente a su señoría: Se tutele el derecho fundamental de mi poderdante de igualdad y debido proceso, y en consecuencia se ordene a la entidad accionada ordenar la cesación de la violación del mismo.» (Sic en toda la cita) 2.4.
Intervenciones 13. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 14 de agosto de 202510 a través del cual se ordenó notificar a la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del Atlántico como accionado y a la Universidad del Atlántico y al Juzgado Doce Administrativo de Barranquilla como terceros interesados en el resultado del proceso. 14.
Asimismo, se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su competencia y se reconoció personería jurídica al abogado Esteban de Jesús de la Hoz de la Hoz, como apoderado de la parte demandante. 2.4.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral “A”, a través de la magistrada Carmen Rosa Lorduy González sostuvo que la acción de tutela pretendía reabrir un debate ya resuelto mediante providencia ejecutoriada, desconociendo la cosa juzgada y la autonomía judicial.
Indicó que la inconformidad de la accionante con la interpretación normativa no configuró defecto alguno, por lo que solicitó declarar la tutela improcedente o, en subsidio, negarla en su totalidad. 15. Reiteró que la Universidad del Atlántico no tenía competencia para reconocer el auxilio de transporte como factor salarial, por tratarse de una empleada pública del nivel territorial.
Invocó el artículo 150 de la Constitución, la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1919 de 2002, cuya aplicación se limita a prestaciones sociales, excluyendo factores salariales como el previsto en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. 16. Citó además una providencia de esta corporación11, que reafirma la ilegalidad de extender beneficios salariales del orden nacional a servidores del nivel territorial y concluyó que no existía acto administrativo individual que debiera ser revocado, razones por las que, al dejar de pagar el auxilio, la Universidad actuó conforme a la ley. 10 Índice 4 del aplicativo SAMAI 11 Consejo de Estado sentencia del 8 de octubre de 2020, rad. 08001-23-31-000-2012-00208-01, MP Gerardo Arenas Monsalve.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2.4.2. La Universidad del Atlántico12 sostuvo que el auxilio de transporte reclamado por la señora Ada Lía Ramos Doval no tiene respaldo legal, ya que no existía un acto administrativo individual que lo hubiere reconocido.
Invocó el artículo 150 numeral 19 de la Constitución y la Ley 4ª de 1992, que reservan al Congreso y al Gobierno Nacional la competencia exclusiva para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. 17. Señaló que el pago inicial del auxilio se basó en una convención colectiva, pero esta no es aplicable a empleados públicos, por lo que, en consecuencia, no era exigible adelantar el procedimiento de revocatoria directa previsto en los artículos 93 y 94 del CPACA, por no existir acto administrativo que generara derechos adquiridos. 18.
La Universidad afirmó que su actuación se ajustó al marco constitucional y legal, eliminando una vía de hecho consistente en el pago indebido de un beneficio no autorizado. Reiteró que la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico del 23 de mayo de 2025 debe permanecer incólume, pues hizo tránsito a cosa juzgada material. 2.4.3 No se rindieron más informes.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 19. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 20. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral “A”, al proferir la sentencia del 23 de mayo de 2025, vulneró o no los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Ada Lía Ramos Doval, al supuestamente incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 21. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 12 Índice 10 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 22.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 23.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de estos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 24.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde que se profirió la providencia objeto de cuestionamiento, esto es, el 23 de mayo de 2025 y la interposición de la acción de tutela, es decir, 12 de agosto de Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 la presente anualidad. 3.3.1.4.
El asunto por resolver es de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental al debido proceso y a la igualdad, como consecuencia de los defectos, sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente, los cuales se encuentran fundamentados razonablemente. 25. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5.
El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 26. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional13 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa14, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva15, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 27.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios». 28.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el asunto bajo examen 29. La Sala considera, con relación a lo planteado en el escrito de tutela de que el Tribunal omitió el análisis del vínculo laboral de la actora, que ello no es así, por el 13 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T- 567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 14 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 15 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 contrario, al tener en cuenta dicho vínculo, la autoridad judicial hizo la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales, y aplicó el régimen correspondiente conforme a la naturaleza, que no implicaba per se el reconocimiento del auxilio peticionado. 30.
Adicionalmente, respecto a la práctica institucional del pago del auxilio de transporte a la accionante en los años anteriores, el Tribunal consideró que ello no constituyó prueba suficiente de derecho adquirido, pues dicha práctica no tenía un respaldo legal ni administrativo válido. 31. Por otro lado, tampoco tiene sustento el argumento de la parte actora de que no se tuvo en cuenta la falta de notificación de la decisión de excluirla del pago del auxilio, pues el ad quem expuso que no se demostró que existiera un acto administrativo individual que debiera ser notificado ni que se haya omitido un trámite legal obligatorio. 32.
Así las cosas, el fallo analizó la existencia o no del acto administrativo que reconociera el auxilio de transporte, concluyendo que no existía tal acto. Esa valoración no fue arbitraria pues se basó en documentos aportados por las partes y en la ausencia de prueba de reconocimiento expreso. 33. En consecuencia, no se configuró el defecto fáctico alegado pues el Tribunal valoró adecuadamente las pruebas, sin incurrir en omisiones ni distorsiones, y su decisión se ajustó a los hechos y al derecho aplicable al asunto. 34.
Lo que la Sala observa es una divergencia en la apreciación de un mismo conjunto de pruebas, lo que no es suficiente para estructurar un defecto fáctico en punto de una indebida valoración probatoria, puesto que para que ello resulte configurado es necesario que el juez de instancia se separe por completo de los hechos probados, situación que no se muestra evidente en este asunto. 35.
En ese contexto, se recuerda que el defecto fáctico se configura únicamente en los eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable. 36. Al respecto, la Corte Constitucional ha recordado que la autonomía con que cuenta el juez para valorar la prueba dentro de cierto grado de discrecionalidad, cuando sus conclusiones están fundadas en una crítica objetiva fundada en la lógica y en los principios de racionalidad jurídica que deben guiar los pronunciamientos de la justicia, descarta la posibilidad de calificar su decisión como violatoria de derechos fundamentales o constitutiva de algún defecto puesto que se trata, simplemente, de la actividad ejercida de manera razonable al amparo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial16. 37.
Es necesario recordar que el análisis que le corresponde realizar al juez constitucional al estudiar la procedencia de tutela contra providencia judicial no es de corrección sino de validez17, motivo por el cual solo habrá lugar a amparar los derechos fundamentales en los eventos en los que se advierta que el razonamiento 16 Sentencia T-106 de 2000. 17Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 6 de mayo de 2021, magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 es arbitrario o caprichoso. Por lo tanto, para la Sala no se encuentra configurado el defecto fáctico. 3.6. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 38.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del artículo 4 de la Ley 169 de 189618, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión». 39.
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C- 590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 40. Respecto del precedente vertical19, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones. 41.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso20. 42.
Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto, no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación21. 43.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.6.1.
Análisis de la presunta configuración del desconocimiento del precedente en el caso concreto 44. La parte actora invocó desconocidas tres providencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico, pero no explicó cómo estas eran aplicables a su asunto. No obstante, al revisar cada una de ellas, se encontró que corresponden 18 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 19 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 20 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 21 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 a decisiones que no tienen la misma identidad fáctica ni jurídica con el caso de la señora Ramos Doval ni mucho menos consolidaron una línea jurisprudencial obligatoria respecto al tema en concreto. 45.
Respecto a la primera providencia citada22 de esa corporación, el demandante era un docente vinculado por horas, beneficiario directo de la convención colectiva, con carga académica superior a 8 horas semanales, lo que lo hacía destinatario legítimo del auxilio de transporte pactado. 46. La señora Ada Lía Ramos Doval fue nombrada odontóloga mediante resolución, sin vínculo docente ni carga horaria académica.
Por tanto, en definitiva, no comparte ni el régimen jurídico ni el perfil funcional del beneficiario en ese expediente. 47. La segunda providencia23 invocada involucraba a un trabajador oficial con contrato laboral y no a un empleado público nombrado por resolución como la accionante. Así las cosas, la diferencia en el régimen jurídico en los dos asuntos es sustancial, pues los trabajadores oficiales sí pueden beneficiarse de convenciones colectivas, lo que hace evidente que tampoco es aplicable a su caso. 48.
La tercera sentencia24 que alegó el apoderado como desconocida trató sobre un servidor vinculado a la Universidad del Atlántico en calidad de docente con funciones académicas, lo que lo hacía beneficiario directo del auxilio pactado en la convención colectiva de 1976 y 1978, condición que no tenía la accionante, toda vez que no ejercía funciones docentes, ni tenía carga horaria académica, ni fue vinculada por contrato, lo que impide a todas luces aplicar por analogía el precedente citado. 49.
En ese entendido, precisamente la Sentencia T-292 de 200625, invocada por la accionante, exige que el precedente desconocido sea aplicable al caso concreto, lo cual no se cumple aquí pues las decisiones precitadas reconocieron el auxilio de transporte en contextos distintos. 50. Adicionalmente, el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la sentencia objeto de reproche, expuso razones claras y suficientes para apartarse del criterio del a quo, fundadas en el artículo 150 de la Constitución y en el Decreto 1042 de 1978, que excluye el auxilio de transporte como prestación para empleados del nivel territorial. 51.
En consecuencia, no se configura el defecto por desconocimiento del precedente alegado, ya que ninguno de los tres fallos invocados por el accionante guarda identidad fáctica ni jurídica con el caso sub examine pues las diferencias en el tipo de vinculación, régimen legal aplicable y naturaleza de las funciones impiden que constituyan precedentes vinculantes o comparables. 3.7.
El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 22 Radicado 08001-33-33-001-2015-00109-02-H del 22 de septiembre de 2017. 23 Radicado 08001-33-33-001-2015-00076-01-H del 8 de septiembre de 2017. 24 Radicado 08001-33-33-011-2015-00105-03-W del 21 de julio de 2023. 25 Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006, MP Manuel José Cepeda Espinosa.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 52. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico». 53. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal especifica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»26. 54.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.7.1.
Análisis de la presunta configuración del defecto sustantivo en el caso concreto 55. La Sala advierte del todo inexistente el defecto sustantivo en este asunto, toda vez que este solo se configura cuando la autoridad judicial aplica una norma inexistente, derogada o manifiestamente inaplicable, circunstancia que no se evidenció en este caso. 56.
En primer lugar, como lo indicó acertadamente el Tribunal: «“( )”si bien es cierto que el Gobierno Nacional en uso de las facultades conferidas por el artículo 150 de la Constitución, con el Decreto 1919 de 2002 extendió a los empleados públicos vinculados a las Instituciones de Educación Superior, entre otros, el régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional, no lo es menos que para estos últimos no se encuentra concebido el auxilio de transporte como una prestación social, sino como factor salarial en los términos del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, régimen salarial que no abarca la extensión dada por el primero de los Decretos.».
Negrillas y subrayas de la Sala. 57. En segundo lugar, como lo advirtió el ad quem, la Universidad del Atlántico, como entidad territorial, no tiene facultad para fijar salarios ni reconocer prestaciones no autorizadas por el legislador pues el artículo 150 constitucional reserva esa competencia al Congreso, y su delegación al Gobierno Nacional no incluye a las universidades públicas. 58.
Adicionalmente la autoridad judicial evidenció que la convención colectiva invocada por la parte actora para sustentar que supuestamente tenía el derecho al reconocimiento del auxilio de trasporte no le es aplicable, toda vez que esta precisó sus destinatarios, entre los cuales no están los servidores con el tipo de vinculación de la señora Ramos Doval. 59.
Por otro lado, el Tribunal valoró correctamente que no existía acto administrativo individual que reconociera el auxilio de transporte como derecho adquirido y que la práctica institucional no genera derechos subjetivos si no está respaldada por una norma legal o acto administrativo válido. 60. En ese entendido, la interpretación del Tribunal se ajustó al marco normativo aplicable al asunto y no desconoció derechos adquiridos, porque no existían. 61.
Por tanto, no se configura el defecto sustantivo alegado toda vez que la providencia se fundamentó en normas vigentes, aplicables y pertinentes, sin que se 26 Corte Constitucional, sentencia T - 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04983-00 Accionante: Ada Lía Ramos Doval www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 advierta una interpretación arbitraria o contraria al orden jurídico lo que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales. 62.
Por otro lado, la exclusión del auxilio de transporte por parte de la Universidad del Atlántico no requería adelantar el procedimiento de revocatoria directa, toda vez que no se trataba de un acto administrativo de carácter particular y concreto, sino de una medida general de ajuste conforme al marco legal vigente. 63. En consecuencia, no se vulneró el derecho al debido proceso ni se impidió el ejercicio de defensa o contradicción de la accionante, ya que la decisión judicial se basó en la legalidad objetiva del acto y no en su revocatoria formal.
La providencia analizó los elementos normativos pertinentes y no incurrió en una omisión sustancial que afectara garantías fundamentales. 64. En consecuencia, la Sala procederá a negar el amparo constitucional reclamado por la señora Ramos Doval respecto a los defectos alegados, al no configurarse ninguna vulneración ius fundamental.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo de tutela solicitado por la señora Ada Lía Ramos Doval por conducto de apoderado, por los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.