Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Demandante: Julio César Casadiegos Navarro Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria.

Servidores públicos elegidos por voto popular. Nulidad del acto administrativo. Falsa motivación. MODIFICA DECISIÓN. Sentencia de segunda instancia. Cumplimiento orden de tutela. SENTENCIA DE REEMPLAZO En cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación, mediante la cual se resolvió la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación en contra de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado Nro. 11001- 03-15-000-2024-04153-00 y acumulados1, procede la Sala a dictar sentencia de reemplazo.

ANTECEDENTES El señor Julio César Casadiegos Navarro instauró demanda contra la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo expedido el 30 de junio de 2016 por la Procuraduría Regional del Cesar y del acto administrativo expedido el 26 de septiembre de 2016 por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, fruto del expediente disciplinario IUC-2016-48-831751, mediante los cuales fue sancionado en su condición de diputado de la Asamblea Departamental 1 Decisión que tiene 2 aclaraciones de voto.

Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del Cesar con destitución e inhabilidad por el término de 10 años para el ejercicio de funciones públicas. Que, como consecuencia, se ordene el reintegro a sus funciones como diputado y el pago de: i) los daños morales por valor de 100 salarios mínimos; ii) el daño a la vida en relación por 100 salarios mínimos; iii) todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 05 de octubre de 2016, fecha en la que se le notificó la decisión disciplinaria de segunda instancia, hasta la fecha del reintegro; y iv) la indexación e intereses de los valores antes mencionados.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la Secretaría de Tránsito de Valledupar, mediante Resolución nro. 0431 de 2014, le suspendió la licencia de conducción, de lo cual solo tuvo conocimiento hasta el 10 de mayo de 2016, cuando revisó el RUNT. Que fue elegido diputado de la Asamblea Departamental del Cesar, para el período 2016-2019.

Que el 25 de enero de 2016 le fue impuesto otro comparendo de tránsito tras conducir presuntamente en estado de embriaguez y por conducir sin portar la licencia de tránsito. Que, como consecuencia de una publicación que realizó un medio de comunicación sobre dichos hechos, la Procuraduría Regional del Cesar expidió un auto de investigación disciplinaria, el cual culminó con la sanción que hoy se demanda, imputándole dos conductas, a saber: «prevalencia de circunstancia derivada de función jerárquica y fraude a resolución judicial por sustracción del cumplimiento de resolución número 0431 del 14 de abril de 2014».

Que interpuso acción de tutela en contra la Resolución nro. 0431 de 2014, la cual fue conocida por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Valledupar y, en sentencia del 26 de mayo de 2016, decidió revocar el acto administrativo y ordenar la devolución de su licencia de conducción. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículo 29;

Ley 1437 de 2011: artículos 3, 47, 67 a 73, 87 y 91; Ley 734 de 2022: artículos 4, 6, 9, 28, 48, 128, 141 y 142; Ley 769 de 2002: artículos 129 y 135. Que en la expedición de los actos demandados se desconoció el derecho fundamental al debido proceso, porque la autoridad no tuvo en cuenta los efectos de la decisión de tutela proferida el 26 de mayo de 2016 por el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías, que amparó sus derechos Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 fundamentales, ordenando revocar la Resolución 0431 de 2014, que le suspendió su licencia de conducción. Que el argumento de la demandada se centró en que para la fecha de ejecución de la presunta conducta disciplinable la Resolución 0431 de 2014 se encontraba vigente, con lo cual desconoció que dicho acto administrativo nunca le fue notificado y, en consecuencia, se incurrió en una vía de hecho en la expedición de las decisiones sancionatorias.

Que la falta de notificación de la Resolución 0431 de 2014 le restaba fuerza vinculante e impedía la producción de efectos jurídicos, lo que significa que la demandada forzó el cumplimiento de un acto que si bien era válido, no era eficaz. Que la interpretación de los efectos de la sentencia de tutela debió ser favorable al investigado y haber llevado a la Procuraduría General de la Nación a concluir que, revocado el acto que lo sancionaba con la suspensión de su licencia, no había lugar a declararlo disciplinariamente responsable.

Que la valoración probatoria resultó insuficiente y abiertamente ilegal, pues no atendió a las reglas de la sana crítica y en las razones de la sanción se aludió a una prueba indiciaria para estructurar la responsabilidad disciplinaria, pues no quedó acreditado que fuera él quien conducía el vehículo el 25 de enero de 2016 y que, por lo mismo, los actos demandados se encuentran falsamente motivados.

Que fue sancionado por la comisión de la falta descrita en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que se refiere a la realización de una conducta consagrada en la ley como delito a título de dolo, olvidando que la norma exige que esta se ejecute en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo o abusando del mismo y que para el 25 de enero de 2016, en horas de la madrugada, no se encontraba ni en ejercicio de sus funciones como diputado, ni ocupando un vehículo oficial.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 16 de marzo de 2017 fue admitida la demanda y notificada a la entidad demandada, quien contestó oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones indicando que los fallos de primera y segunda instancia estuvieron ajustados a derecho y que, por tanto, la presunción de legalidad debe permanecer incólume.

Que en el expediente disciplinario obraban suficientes elementos que permitieron concluir que el señor Julio César Casadiegos Navarro tenía comprometida su responsabilidad disciplinaria y que era merecedor de la sanción que se le impuso, pues se encontró acreditado que incurrió en la falta gravísima contemplada por el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 7345 de 2002, en concordancia con el artículo 454 del Código Penal, al sustraerse del cumplimiento de lo decidido por el inspector de tránsito de Valledupar, quien mediante la Resolución 0431 del 14 de abril de 2014 le suspendió la licencia de conducción por el término de 5 años.

Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que la decisión sancionatoria se sustentó además en el material audiovisual que da cuenta de que el 25 de enero de 2016 el demandante se encontraba solo en la camioneta de placas VAQ 918 y que se negó a identificarse, por lo que debió ser trasladado a la estación de policía. Que, para la fecha de los hechos que fueron objeto de investigación aún no se había proferido el fallo de tutela contra la Resolución nro. 0431 de 2014, pues tal sentencia data del 26 de mayo de 2016 y que, en todo caso, una decisión constitucional no sustrae del ordenamiento jurídico un acto administrativo, sino que puede contener, como en este caso, una orden para que la administración los revoque, pero no con efectos retroactivos y que, en ese orden, resulta un hecho cierto que para el 25 de enero de 2016 la mencionada resolución gozaba de presunción de legalidad y, por ello, era de obligatorio cumplimiento para el disciplinado.

Se celebró audiencia inicial el 15 de agosto de 2018, en la que se fijó el litigio; y, tras agotar el período probatorio y dar traslado a las partes para que alegaran de conclusión, se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por ambas partes. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones, declarando la nulidad de los actos y ordenando el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir por el demandante, por concepto de sesiones ordinarias y extraordinarias como diputado de la Asamblea del Cesar, desde el 5 de octubre de 2016 hasta la fecha de su renuncia efectiva.

Que, como los hechos que motivaron la sanción disciplinaria se sintetizaron en que el señor Julio César Casadiegos Navarro se sustrajo de dar cumplimiento a la Resolución nro. 0431 del 2014 que le suspendió la licencia de conducción por el término de 5 años, al haber sido revocado dicho acto administrativo por el juez de tutela, se produjo el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de los actos disciplinarios demandados, por haber desaparecido del mundo jurídico los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoyaron para tomar las decisiones sancionatorias.

Que lo anterior afectaba la producción de efectos jurídicos de los actos demandados y que, en punto a su validez, resultaba acreditado que se incurrió en una causal de nulidad, la falsa motivación, porque su motivación no correspondía con la realidad procesalmente establecida, pues se presentó una situación sobreviniente en los fundamentos fácticos que sirvieron para sancionar al demandante.

Finalmente, negó el reintegro porque el período constitucional para el cual fue elegido el demandante ya se había superado; también negó la condena por concepto de perjuicios morales y daño a la vida de relación, toda vez que no se encontró prueba para su reconocimiento y decidió no condenar en costas. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 RECURSOS DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación en el que expresó que en el expediente sí obra prueba, como la testimonial, que da cuenta de los sentimientos de aflicción y congoja que padeció el señor Julio César Casadiegos Navarro con ocasión de la sanción que le fue impuesta, de la cual se podía inferir el derecho que le asistía a que le fueran reconocidos el perjuicio moral y el daño a la vida de relación. La demandada interpuso recurso de apelación, indicando que no le asiste razón al Tribunal Administrativo del Cesar cuando afirmó que operó el decaimiento de la Resolución nro. 0431 del 2014 expedida por la Secretaría de Tránsito de Valledupar, toda vez que los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Que para la fecha de los hechos investigados la Resolución 0431 gozaba de presunción de legalidad y que, por ello, era de obligatorio cumplimiento para el demandante y observancia para la autoridad disciplinaria, sin que se pueda concluir, como lo hace la sentencia apelada, que el fallo de tutela tiene los mismos alcances y efectos de una decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Que en el evento en que la segunda instancia considere pertinente insistir sobre la nulidad de la actuación disciplinaria, se revoque la decisión que tomó el Tribunal respecto al restablecimiento del derecho para, en cambio, limitar su alcance a que la Procuraduría General de la Nación efectúe la corrección del certificado de antecedentes disciplinarios del demandante.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 3 de agosto de 2020 se admitió el recurso de apelación2 y por auto del 18 de noviembre de 2020 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Púbico para que presentara su concepto3. El demandante reiteró lo señalado en el recurso de apelación. La demandada señaló que se debe revocar el fallo de primera instancia, puesto que la parte demandante no aportó medios de convicción idóneos ni estructuró eficientemente ningún cargo que pueda desvirtuar la presunción de legalidad que en los términos del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011 lo cobija.

Que el decaimiento del acto administrativo no es causal de nulidad puesto que tales causas están definidas por tarifa legal en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y que, en ese orden, no es posible concluir que por haberse presentado el decaimiento del acto este sea ilegal y por tanto deba ser anulado. 2 Véase índice 03 de SAMAI. 3 Véase índice 10 de SAMAI.

Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Que el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la nulidad de un acto administrativo con base en una causal de nulidad inexistente en el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, lo que procede en derecho es la revocatoria de la decisión apelada.

El Ministerio Público presentó escrito mediante el cual solicitó que la sentencia de primera instancia fuera revocada por cuanto los actos administrativos censurados atendieron los deberes de motivación fáctica y jurídica conforme a las normas que regulan el proceso disciplinario, así como a la facultad sancionadora de la Procuraduría General de la Nación, pues se constató que el sujeto disciplinado conoció los cargos en forma clara, concisa y oportuna, pudo ejercer los medios de defensa y contradicción a lo largo del proceso disciplinario y la sanción impuesta se enmarca en los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa El 22 de febrero de 2024 se profirió sentencia de segunda instancia4, modificando la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, al considerar que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para sancionar disciplinariamente al demandante.

En contra de esta decisión la Procuraduría General de la Nación interpuso una acción de tutela, que fue resuelta por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, ordenando que se «(…) profieran las sentencias reemplazo, según su competencia, en los procesos referenciados en el numeral anterior y en consideración a lo aquí decidido»5.

Lo anterior, luego de considerar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación mediante los cuales impuso sanciones de destitución e inhabilidad o de suspensión a funcionarios elegidos por voto popular, se apartaron indebidamente de la tesis consolidada de la Corte Constitucional, con carácter de cosa juzgada constitucional, que avalaba la competencia de la autoridad administrativa.

La Sala no comparte los argumentos que llevaron a la decisión de amparo constitucional por varias razones: i) porque la sentencia proferida en el caso Petro Urrego Vs Colombia no constituyó el fundamento para que fueran declarados nulos los actos demandados, como parece ser la premisa de los considerandos de la 4 Véase índice 00021 de SAMAI. 5 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 24 de febrero de 2025. Exp. 11001-03-15-000-2024-04153-00 y acumulador. C.P. Alberto Montaña Plata. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sentencia de tutela6; ii) porque no es de recibo el argumento según el cual la aplicación de la excepción de inconvencionalidad desconoce el principio de jurisdiccionalidad; iii) porque la decisión adoptada el 23 de mayo de 2024 obedeció a parámetros constitucionales y convencionales, en virtud de lo consagrado en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, ratificada por el Estado Colombiano mediante la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972 y atendiendo a la jurisprudencia vinculante de la Corte IDH; y iv) porque esta Sala ha destacado la importancia de proteger el principio democrático, pues resulta claro que la imposición de sanciones como la cuestionada a servidores públicos elegidos popularmente resulta todavía más gravosa si se considera que por la vía de decisiones lesivas de la presunción de inocencia, se corre el riesgo de sustraer del ejercicio de derechos políticos a quienes la ciudadanía ha elegido para representar sus intereses.

No obstante, en cumplimiento de la orden de tutela, esta providencia se referirá a la competencia de la autoridad disciplinaria, para determinar si respecto de ella se configura la nulidad de los actos demandados y, posteriormente, abordará el alcance de la falsa motivación, luego de lo cual analizará el caso concreto. Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar servidores públicos elegidos por voto popular Toda vez que la Sala abordó en la providencia dejada sin efectos sus consideraciones en relación con esta cuestión, sin tener elementos adicionales qué manifestar, a continuación, se transcriben los argumentos expuestos en la sentencia de tutela del 24 de febrero de 20257: «56.

Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.

En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH8. 6 «56. Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.

En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH (…)» (negrillas y subrayas de la Sala). 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.

Sentencia del 31 de octubre de 2024. Radicado 11001031500020240302101. Consejero Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil. 8 «Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 57.

En ese orden de ideas, dado el contenido y alcance de los reparos planteados por la parte actora, los mismos serán estudiados de forma conjunta, es decir, se analizará la tesis adoptada por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para los casos enjuiciados, de cara a la postura de la Corte Constitucional sobre la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación respecto de empleados públicos de elección popular, así como la interpretación que, en ese marco, se le ha dado al artículo 23.2 de la CADH, sobre limitación de los derechos políticos. 58.

En Sentencia C-028 de 2006, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 44 (numeral 1), 45 (numeral 1, literal d) y 46 de la Ley 734 de 2002, concluyó que la facultad otorgada por el legislador a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular, mediante la limitación, de forma temporal o definitiva, de los derechos políticos, no contrariaba los artículos 93 de la Constitución Política y 23 de la CADH, (se trascribe): “En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.

En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica.” 59.

Esta tesis fue reiterada por la Corte, en Sentencia SU-712 de 2013, en la que estudió, vía acción de tutela, un caso en el que se cuestionó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas. En esa oportunidad, señaló (se trascribe): “(…) a partir de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (…) En efecto, según fue explicado anteriormente, el análisis de la normativa constitucional en sus diferentes perspectivas (potestad disciplinaria y prerrogativas parlamentarias), de los preceptos legales que regulan la materia, así como de los precedentes decantados por esta Corporación, demuestra que el Procurador General de la Nación sí es competente para investigar disciplinariamente a los congresistas e imponer las sanciones a que haya lugar de acuerdo con la falta imputada y los demás elementos propios de la responsabilidad en asuntos de esta índole.

Asimismo, conviene tener presente que las decisiones emanadas del Ministerio Público en ejercicio del poder disciplinario estarán siempre bajo la lupa de una autoridad judicial, en tanto son actos administrativos susceptibles de ser sometidos a control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” 60. Luego, en Sentencia C-086 de 2019, la Corte ratificó la competencia de la Procuraduría General de la Nación para adelantar esta clase de juicios disciplinarios, concretamente, la suspensión provisional de servidores públicos electos popularmente (artículo 157 de la Ley 734 de 2002) y sostuvo (se trascribe): 2.

La ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.». Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 “Debe destacarse que la competencia para investigar y sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de elección popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Esta entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio público, que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas.

En tanto órgano autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH.

Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.9.4. Por tanto, dado que la competencia para suspender provisionalmente a un servidor público, incluso de elección popular, se funda en la competencia del operador disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores públicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma demandada es compatible con las normas previstas en el artículo 23 de la CADH y en el artículo 40 de la Constitución.” 61.

Mediante Sentencia C-111 de 2019, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, concretamente, la expresión “elección”, cuando se hace referencia a la terminación de la relación del servidor público sin importar la naturaleza de esta, como consecuencia de la destitución e inhabilidad como sanción disciplinaria.

Al respecto, indicó (se trascribe): “25. Al respecto la Corte ha sostenido que la norma acusada no desconoce el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la CADH por las siguientes tres razones: (i) el artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente y sistemática con (a) la Constitución, (b) toda la Convención y (c) otros tratados internacionales;

(ii) la restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso; (iii) la PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos popularmente porque (a) es una autoridad independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura las garantías judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son judicialmente controlables de una manera efectiva.

Por lo tanto (iv) no se justifica que la Corte Constitucional cambie su precedente. (…) 27. La restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso. Como lo ha señalado esta Corte, la CADH no prohíbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular siempre que dicha autoridad sea (i) autónoma e independiente y (ii) asegure las garantías judiciales establecidas en su artículo 8. 28.

Por lo tanto, esta Corte no comparte el argumento planteado por los demandantes según el cual únicamente un juez penal pueda asegurar las garantías mínimas de los derechos políticos. Los Estados tienen un margen de apreciación en virtud del cual pueden atribuir a los organismos de control del Estado competencias disciplinarias que puedan conducir a la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de los servidores públicos.

Por ende, el legislador puede otorgarle esa competencia a cualquier autoridad siempre que ella respete las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH. Así, se concluye que el límite que encuentra el margen de apreciación son los derechos al debido proceso de los servidores públicos de elección popular.

De allí que, no obstante no ser un “juez penal”, la PGN debe respetar las garantías establecidas en el artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH. En consecuencia, puede válidamente limitar los derechos políticos de los funcionarios públicos de elección popular. 29. La PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos.

En el caso sub examine, la disposición acusada se encuentra dentro de los límites del margen de apreciación del Estado colombiano porque garantiza los derechos establecidos en el artículo 29 de la Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Constitución y el 8 de la CADH.

Esto es así por tres razones: (i) la PGN es una autoridad independiente e imparcial, (ii) el proceso de imposición de sanciones a funcionarios de elección popular asegura las garantías judiciales previstas por la Constitución y la CADH, (iii) sus actos pueden ser controlados judicialmente de una manera efectiva.” 62. Finalmente, en la Sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de la titularidad de la potestad disciplinaria y funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en el marco de la Ley 2094 de 2021, estableció que la aludida potestad fue otorgada a esa autoridad por expreso mandato constitucional (artículos 118 y 277 de la Constitución Política).

No obstante, la misma debía ser interpretada de forma sistemática y armónica con la CADH y, en consecuencia, debía respetar el principio de reserva judicial para las sanciones que limiten derechos políticos. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión constituía un remedio que garantizaría la intervención del juez de lo contencioso administrativo. 63.

A partir de lo anterior, se tiene entonces que para la época en la que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio, existía una tesis consolidada de la Corte Constitucional que avalaba la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular, respecto de la cual las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartaron indebidamente, dado el carácter de cosa juzgada constitucional que el tema tenia a la fecha de expedición de las decisiones enjuiciadas y, en consecuencia, incurrieron en los defectos invocados. 64.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la Sentencias SU-381 de 2024, resolvió un pleito con identidad fáctica y jurídica al del asunto de la referencia. En dicha providencia, la Corte advirtió la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y sustantivo, por las siguientes razones (se trascribe): “184.

En conclusión, las condiciones normativas y jurisprudenciales del año 2012 en las que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia, aunado a que la interpretación realizada por el Consejo de Estado a partir del trasplante de una regla de decisión de la sentencia López Mendoza vs. Venezuela9 desconoció principios constitucionales, conducen a afirmar que se configuró una violación directa de la Constitución. Lo que correspondía en este caso a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado era pronunciarse sobre la legalidad de la sanción, a partir de los cargos invocados por el señor Merlano Morales, sin reprochar un asunto de competencia que, se insiste, estaba claro en el año 2012 respecto a su titularidad en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, y sigue claro bajo el estándar constitucional vigente, sin perjuicio, por supuesto, del exhorto realizado al legislador.

(…) 200. Por lo expuesto, se concluye que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció que para el momento en el que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia disciplinaria –año 2012–, el artículo 44.1 de la Ley 734 de 200210 había sido objeto de decisión de exequibilidad por este Tribunal a través de la Sentencia C-028 de 2006 al amparo del artículo 23.2 de la CADH, en aplicación de la cláusula de remisión prevista en el artículo 93.1 de la Constitución. Adicionalmente, la Subsección B mencionada pasó por alto que, al momento de emitir su decisión, también existía la Sentencia C-500 de 2014 que había reafirmado esa constitucionalidad, pese a la expedición de la Sentencia de la Corte IDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela.

En la medida en que estas sentencias determinaron la exequibilidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, hacer caso omiso a su vinculatoriedad, implica la configuración del defecto sustantivo examinado.” 65. Asimismo, en Sentencia SU-382 de 2024, la Corte señaló (se trascribe): 9 Se tiene en cuenta que esta fue la providencia de la Corte IDH que estimó el Consejo de Estado estaba “vigente” al año 2012 y, por lo tanto, era aplicable en este caso. 10 La Sentencia SU-355 de 2015, reconoció que sobre la competencia de la Procuraduría para sancionar servidores públicos de elección popular recaía el fenómeno de cosa juzgada constitucional.

Ver la reseña realizada en el apartado 5.3. de esta providencia. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 “(…) Sin embargo, dentro del marco normativo que evaluó, la subsección accionada pasó por alto el precedente constitucional que había avalado la facultad de la PGN de expedir tales decisiones. 83.

La sentencia objeto de la acción de tutela, igualmente, desconoció el precedente constitucional sobre el valor de las normas convencionales y de la jurisprudencia de la Corte IDH en el ordenamiento interno colombiano. Estas, como lo ha insistido la Corte Constitucional, no deben aplicarse en forma aislada y en perjuicio de las normas constitucionales, sino que su aplicación debe ser sistemática y armónica.

En el caso concreto, con ocasión de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, el Estado colombiano inició un proceso de armonización normativa que, en todo caso, no podía ser “automático”. Ese proceso se empezó a realizar a partir de las sentencias C- 146 de 2021 y C-030 de 2023, así como de la Ley 2094 de 2021, pero sus consecuencias no podían aplicarse a decisiones administrativas anteriores, cuando el ordenamiento jurídico nacional reconocía la competencia de la PGN en casos como el que es objeto de estudio. 84.

Finalmente, la sentencia tampoco consideró que, al estudiar la legalidad de actos administrativos, debían privilegiarse las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento en que fueron proferidos, en línea con la jurisprudencia del propio Consejo de Estado. La postura de la subsección accionada ponía a la PGN en una situación imposible: desconocer el precedente vigente de la Corte Constitucional y comprometer la validez de sus actuaciones por cuenta de la “aplicación” de un precedente interamericano que todavía no había sido adoptado.

En efecto, la vinculatoriedad del precedente está relacionada con la protección de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico. Su aplicación rigurosa permite orientar el comportamiento de las personas e instituciones hacia las normas y principios constitucionales. (…) 92. Es cierto que, al declarar la nulidad de los actos de destitución e inhabilidad por falta de competencia, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado no dio el alcance a los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución como habían sido entendidos por la jurisprudencia constitucional en su momento.

Además, con el argumento de aplicar un control de convencionalidad difuso, el Consejo de Estado desconoció que las normas de la CADH no tienen un carácter superior a las de la Constitución Política, por lo que no se pueden aplicar las primeras sin tener en cuenta las segundas. Por el contrario, es necesario adelantar una interpretación sistemática y armónica.

En esta labor, no se puede desconocer la interpretación autorizada por parte de la Corte Constitucional. En consecuencia, la violación de la Constitución se produce en este caso por no aplicar las normas superiores que otorgaban una competencia que había sido reconocida pacíficamente por esta Corporación. La configuración de este defecto trae por consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso de la PGN, pues dicha garantía fundamental le imponía a la autoridad judicial accionada el deber de acatar, en todo momento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió conocer, los postulados del texto superior.” 66.

En aquellos pronunciamientos, la Corte revocó las decisiones de instancia que negaron y declararon improcedentes las solicitudes de amparo y, en su lugar, amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, pues estimó que las providencias de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho no superaron el juicio de validez constitucional de tutela. 67.

Finalmente, no puede pasarse por alto que la postura adoptada por esta Sala se alinea con las consideraciones del Auto de 3 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado, Rad. 11001-03-15-000-2023-00871-0011, según las cuales (se trascribe): “Por lo tanto, en el presente caso, el juicio efectuado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, en cuanto declaró ajustado a la Constitución las expresiones contenidas en el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019, y el artículo 54 de la Ley 2094, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, dado que en el fallo no se hicieron salvedades, limitaciones ni distinciones sobre el juicio desarrollado.

Así entonces. en relación con las prescripciones anteriores, 11 No puede pasarse por alto que los consejeros de Estado William Barrera Muñoz y Alberto Montaña Plata aclararon su voto frente a dicha providencia de unificación. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 no es dable discutir su compatibilidad con la Carta ni con las disposiciones de la CADH ni los fallos de la Corte IDH”12, pues, este asunto fue resuelto por el juez que tiene la atribución constitucional de velar por la integridad y supremacía de la Constitución Política.”».

Por ello, como se concluyó en la providencia de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos por falta de competencia de la autoridad disciplinaria. Nulidad del acto administrativo por falsa motivación De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13713 y 13814 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Interesa, para resolver el caso concreto, la falsa motivación, pues la demandada reprocha el alcance que se dio en la sentencia apelada tanto a la presunción de legalidad de la Resolución 0431 de 2014 expedida por la Secretaría de Tránsito de Valledupar, como a la sentencia de tutela que ordenó su revocatoria.

Al respecto, la nulidad por falsa motivación tiene lugar cuando las razones que se plasman en la fundamentación de un acto administrativo resultan contrarias a la realidad fáctica o jurídica, sobre la cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que guarda estrecha relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa15.

En esa misma línea, se ha precisado que la prosperidad de la pretensión de nulidad, cuando se invoca esta causal, es necesaria la concurrencia de tres elementos: «(…) (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que 12 Sentencia C-310 de 2002 y Sentencia C-098 de 2007. 13 Del medio de control de nulidad. 14 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 15 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Radicado 11001-03-27-000-2018- 00006-00 (22326). C.P. Milton Chaves García. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado»16.

El último elemento en cita puede demostrarse acreditando una de dos circunstancias: i) que los hechos que la autoridad tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o ii) que la autoridad no tuvo en cuenta hechos que sí estaban probados y que, de haberse considerado, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente17.

Caso concreto Del análisis del expediente disciplinario, la Sala destaca (se referirán los hitos relacionados con el cargo objeto de sanción): • Que el 29 de enero de 2016 la Procuraduría Regional del Cesar abrió una indagación preliminar con fundamento en una información publicada en el periódico «El Pilón», que daba cuenta de que el 26 de enero de 2016, presuntamente, el señor Julio César Casadiegos Navarro, se encontraba conduciendo su vehículo en la madrugada, en estado de embriaguez, que chocó con uno de servicio público y que, al ser requerido para la práctica de una prueba de alcoholemia, se negó asegurando que era amigo de altos funcionarios de la región18.

A la actuación posteriormente se acumuló la queja radicada por un ciudadano, relatando los mismos hechos y otros con posible incidencia disciplinaria19. • Que el 13 de mayo de 2016 se adoptó el procedimiento verbal y se citó a audiencia, formulando, para el efecto, el siguiente cargo (se referencia únicamente el que prosperó en los actos demandados): «(…) se le imputa a usted en condición de Diputado del Cesar que el 25 de enero de 2016, se sustrajo a cumplir a lo decidido por el Inspector de Tránsito Municipal de Valledupar, Cesar, quien mediante Resolución de Sanción No. 0431 del 14 de abril de 2014, le suspendió su Licencia de Conducción No. 2001- 9090181, categoría C1 por el término de 5 años, al presuntamente conducir en estado de embriaguez el vehículo de placas VAQ-918, en hechos ocurridos en la ciudad de Valledupar.

(…)». Se consideró que con lo anterior se incurrió en una posible falta disciplinaria gravísima, de conformidad con el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 16 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2020. Radicado 52001- 23-33-000-2015-00155-01 (3093-16). C.P. William Hernández Gómez. 17 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Radicado 11001-03-27-000-2018- 00006-00 (22326). C.P. Milton Chaves García. 18 Véanse páginas 27 a 29 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad1», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 19 Véanse páginas 80 a 86 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad1», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI.

Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2002, remitida al delito señalado en el artículo 454 del Código Penal20, ejecutada a título de dolo21. • Que recibidas sus intervenciones, el 30 de junio de 2016 fue declarado disciplinariamente responsable y sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, pues se encontró acreditado, más allá de toda duda razonable, que para el 25 de enero de 2016 la Resolución 0431 de 2014 se encontraba vigente y gozaba de presunción de legalidad y que los posibles reparos que el demandante tuviera sobre ella no lo eximían de su cumplimiento.

Bajo el mismo argumento, se ratificó la forma dolosa de culpabilidad, pues según la demandada, de los elementos de prueba que obraban en la actuación, se podía concluir que el sancionado era consciente de la ilicitud de su comportamiento y aun así su voluntad se direccionó a incurrir en la conducta reprochable22. • Que, presentado el recurso de apelación, el 26 de septiembre de 2016 se confirmó la decisión disciplinaria.

En esta oportunidad, se reiteró que, según las pruebas recaudadas, se podía concluir que en la madrugada del 25 de enero del mismo año, el señor Julio César Casadiegos Navarro conducía el vehículo de placas VAQ 918, pese a que para entonces su licencia se encontraba suspendida en virtud de la Resolución 0431 de 2014. Sobre este acto administrativo, se agregó que la sanción allí contenida, de conformidad con el artículo 26 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 3 de la Ley 1696 de 2013, implicaba la entrega del documento suspendido (la licencia) a la autoridad de tránsito y, derivado de ello, una restricción a la libertad de circulación; o, de otro modo: sin la licencia no era posible conducir el vehículo.

También señaló que la decisión del juez constitucional en nada variaba los efectos de la Resolución 0431 de 2014, pues la orden para que la autoridad de tránsito la revocara no tenía efectos retroactivos y, por ello, para el 25 de enero de 2016 dicho acto era de obligatorio cumplimiento, razón por la cual, sustraerse de su observancia implicaba incurrir en la conducta tipificada como delito en el artículo 454 del Código Penal y, por esa vía, en la falta gravísima del artículo 48, numeral 1, de La Ley 734 de 200223.

Este recuento permite advertir que la sanción contenida en los actos demandados partió de encontrar acreditada la falta disciplinaria que, por remisión a la ley penal, 20 Ley 599 de 2000. «Artículo 454. Fraude a resolución judicial o administrativa de policía. El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o administrativa de policía, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 21 Véanse páginas 152 a 164 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad1», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 22 Véanse folios 22 a 57 del documento «01ExpedientedigitalizadoCud2», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 23 Véanse páginas 98 a 120 del documento «01ExpedientedigitalizadoCud2», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI.

Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 consistió en sustraerse del cumplimiento una obligación impuesta en una resolución administrativa de policía, concretamente, en desatender la sanción contenida en la Resolución 0431 de 2014, según la cual la licencia de conducción del demandante había sido suspendida por el término de cinco (5) años24.

Al respecto, en la actuación disciplinaria se acreditó que mediante sentencia de tutela del 26 de mayo de 2016, el Juzgado Cuarto Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Valledupar tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa y al habeas data y ordenó al secretario de Tránsito y Transporte de Valledupar que revocara las resoluciones 0431 del 14 de abril de 2014 y R201412945 del 19 de junio de 2014 y que procediera a la devolución de la licencia 20001-9090181 y descargara del RUNT la anotación de su suspensión25, pues la accionada no acreditó que el contenido de dichos actos administrativos se hubiese notificado al señor Casadiegos Navarro, lo que implicaba una clara vulneración del derecho al debido proceso.

En cumplimiento de la orden constitucional, fue expedida la Resolución 000331 del 3 de junio de 2016, que revocó la Resolución 0431 del 14 de abril de 201426. El Tribunal Administrativo del Cesar analizó esta circunstancia a partir de dos elementos: la pérdida de fuerza ejecutoria y la falsa motivación. En ambos casos, a partir del efecto que la orden del juez constitucional tenía en relación con los actos administrativos demandados, en relación con su eficacia y su validez.

Concluyó que la revocatoria de la Resolución 0431 de 2014 produjo la pérdida de fuerza ejecutoria de las decisiones disciplinarias demandadas, pues había desaparecido el fundamento fáctico y jurídico en que se apoyaron, aspecto que atacaba únicamente su eficacia27. Luego analizó su validez, desde el punto de vista de la falsa motivación y advirtió que se había producido una situación sobreviniente en la fundamentación fáctica de los actos demandados, lo que implicaba que los motivos plasmados en las decisiones no correspondían a la realidad.

De manera que, contrario a lo afirmado por la demandada en su recurso, no se declaró la nulidad de los actos con fundamento en la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 0431 de 2014; lo que se analizó fue la eficacia de las decisiones disciplinarias, una vez fue excluido del ordenamiento jurídico el acto que sirvió de fundamento para determinar la responsabilidad disciplinaria. 24 Véanse páginas 126 a 129 del documento «01ExpedientedigitalizadoCud2», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 25 Véanse páginas 197 a 203 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad1», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 26 Véanse páginas 58-59 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad1», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 27 Con fundamento en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.

En términos del Tribunal: «Por ello, en torno a los actos administrativos aquí controvertidos, se establece que si el fundamento jurídico en que se fundamentaron desapareció no hay duda de que, en consecuencia y por comunicabilidad de circunstancias, los actos disciplinarios que se examinan, al haber sido fundados en la Resolución No. 0431 de 2014, revocada por una decisión judicial, debidamente cumplida por la entidad que la expidió, son violatorios de la Constitución y la ley, por lo tanto, son nulos» (véase página 20 de la sentencia apelada).

Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Como se dijo, en la sentencia apelada se desvirtuó la presunción de legalidad al constatar que la motivación de las decisiones disciplinarias no correspondía a la realidad fáctica y jurídica.

Este punto merece una precisión: en la actuación adelantada por la Procuraduría General de la Nación no se acreditó que el señor Julio Cesar Casadiegos Navarro conociera el contenido de la Resolución 0431 de 2014. En efecto, la autoridad disciplinaria partió de que el 25 de enero de 2016 era el demandante quien conducía el vehículo de placas VAQ-918 y, sobre ese supuesto, estructuró la responsabilidad disciplinaria y, aun cuando en el transcurso de la actuación se aportó la decisión del juez constitucional proferida el 26 de mayo de 2016, esto es, de manera previa a la expedición de los actos demandados, no reparó en los motivos por los que allí se ordenó a la autoridad de tránsito que revocara la Resolución 0431 de 2014.

Sin la decisión constitucional, la demandada debió encontrar acreditado, por ejemplo, que el 25 de enero de 2016 el señor Casadiegos Navarro no portaba su licencia de conducir, elemento que permitiría despejar la duda sobre el conocimiento del acto que se la suspendió, pues el efecto de dicha sanción se materializaba con «(…) la entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para imponer la sanción».

No obstante, esta no es una conclusión que pueda extraerse ni de las pruebas documentales ni de las testimoniales que obran en el expediente disciplinario28. El demandante no fue sancionado por conducir en estado de embriaguez, ni por protagonizar un accidente de tránsito, ni por emplear su investidura para obtener de las autoridades policiales y de tránsito un trato preferente, supuestos que desde un inicio rodearon la actuación disciplinaria.

Lo que la demandada encontró acreditado, más allá de toda duda razonable, fue que el señor Casadiegos Navarro, de manera dolosa, se sustrajo del cumplimiento de la orden contenida en la Resolución 0431 de 2014, acto sobre el cual nunca se acreditó su notificación en sede disciplinaria y que en la decisión del juez constitucional dio lugar a la orden de revocatoria.

Por lo tanto, el problema al momento de decidir sobre la responsabilidad disciplinaria no se refería a la validez de la Resolución 0431 de 2014, sino a su oponibilidad, pues lo cierto es que para el 25 de enero de 2016 el demandante no conocía la suspensión que pesaba sobre su licencia, porque el acto contentivo de tal medida no se le notificó29. 28 Los declarantes, cuyos testimonios se valoraron como pruebas indiciarias, destacaron que el señor Casadiegos Navarro no accedió a identificarse en el sitio donde fue retenido, por lo que debió ser trasladado a la estación de policía con tal propósito, pero ninguno se refirió a la ausencia de la licencia de conducción (véanse las declaraciones de los señores Javier Elías Atuesta Daza, Wilmar Aldemar Enríquez Gustín y Jairo Mora Viggiani, en páginas 102 a 104, 105 a 107 y 122-123, respectivamente, del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad1», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI). 29 En la contestación de la acción de tutela, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar relató que el 23 de marzo de 2014 se celebró la audiencia contravencional, la cual se suspendió y que no pudo reanudarse.

Que, por ello, lo procedente era dictar un auto ordenando continuar con la diligencia, lo que no se hizo y aun así se expidió la Resolución 0431 del 14 de abril de 2014. Que, advertido este asunto, «(…) en aras a (sic) garantizar el debido proceso, se procederá a revocar la Resolución No. 0431 del 14 de abril de 2014, y en su Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Cabe señalar que la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto, como es el caso de la Resolución 0431 de 2014, es presupuesto para que los efectos de las decisiones en ellos contenidos sean oponibles a su destinatario30 y que, sumado a ello, en el supuesto examinado, era necesario, además, que el demandante no tuviera en su poder la licencia de conducción, asuntos que, como se indicó, no se acreditaron en la actuación disciplinaria.

Lo anterior generaba una duda razonable que la demandada debió resolver en favor del señor Casadiegos Navarro, conforme lo dispone el artículo 9 de la Ley 734 de 200231, pues lo cierto es que al término de la actuación no se cumplía con el presupuesto del artículo 142 de la misma ley: no obraba en el proceso prueba que condujera a la certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado.

La demandada, en su recurso, señaló que el juez constitucional no puede decidir sobre la legalidad de los actos administrativos y que, por tanto, la sentencia del 26 de mayo de 2016 no podía afectar el contenido de la Resolución 0431 de 2014. Sobre este punto, si bien el juez de lo contencioso administrativo es quien debe examinar si se desvirtúa o no la presunción de legalidad de un acto, en circunstancias excepcionales, la intervención del juez de tutela se justifica cuando se advierte una amenaza o lesión de un derecho fundamental, lo que, en el caso concreto, se concluyó luego de estudiado el pronunciamiento de la Secretaría de Tránsito de Valledupar, quien inclusive admitió que el acto en cuestión no se había notificado y que, por ello, procedería a revocarlo32, lo que dio lugar a que se le ordenara revocar la Resolución 0431 de 2014, decisión que claramente incidió en la validez de dicho acto administrativo.

Lo anterior no significa ni un desplazamiento de la competencia del juez de lo contencioso administrativo para decidir sobre la legalidad de los actos, ni asignarle un efecto retroactivo a la decisión constitucional. Lo determinante de dicha sentencia reside en las razones para que de manera excepcional se impartiera la orden de revocar la citada resolución, pues su conocimiento era un elemento fundamental para estructurar la responsabilidad disciplinaria, si lo reprochado era sustraerse del cumplimiento de la orden en ella contenida.

En ese sentido, lo procedente es declarar la nulidad de los actos demandados, en los términos de la sentencia del 26 de noviembre de 2020. No obstante, la medida lugar se dictara un Auto de convocatoria de continuación de audiencia (…)» (véanse páginas 198-199 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad1», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI). 30 De conformidad con el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, «Sin el lleno de los anteriores requisitos [referidos a la ritualidad para notificar los actos administrativos] no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales». 31 Ley 734 de 2002. «Artículo 9.

Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla». 32 Al respecto, véase el contenido de la nota al pie nro. 29. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 de restablecimiento del derecho será modificada, como se expone a continuación, abordando además la apelación del demandante en cuanto al reconocimiento de perjuicios morales y daño a la vida en relación. Del restablecimiento del derecho Se modificará el ordinal segundo de la sentencia proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la que se ordenó a la Procuraduría General de la Nación que le reconociera al demandante los dineros dejados de percibir por concepto de sesiones ordinarias y extraordinarias en su calidad de diputado de la Asamblea Departamental del Cesar, desde el 05 de octubre de 2016, fecha en la que se le notificó la decisión disciplinaria de segunda instancia, y hasta la fecha efectiva de su renuncia. En cambio, teniendo en cuenta que en el expediente no está demostrada la fecha a partir de la cual la decisión disciplinaria se hizo efectiva, la Procuraduría General de la Nación deberá corroborar con el jefe de la División Centro de Atención de dicha entidad y solicitar, en atención al principio de colaboración, a la Gobernación y a la Asamblea Departamental del Cesar, la fecha en que empezaron a producir efectos jurídicos las sanciones de destitución e inhabilidad impuestas al diputado.

Así las cosas, el restablecimiento del derecho que surge a favor del señor Casadiegos Navarro consiste en el pago de los emolumentos propios del cargo, así como las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 6ª de 1945, que debió percibir desde que se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta y hasta la fecha efectiva de la renuncia. Lo anterior, siempre y cuando para la fecha en que se haya ejecutado la sanción, el demandante se estuviera desempeñando como diputado de la Asamblea Departamental pues, de lo contrario, no tendría derecho a suma alguna.

En cuanto a los perjuicios morales y daño a la vida de relación, que motivaron al demandante a apelar la sentencia, esta Sala considera que le asiste razón al Tribunal, en la medida en que se evidencia que de las pruebas allegadas no se logró acreditar, con suficiencia, la aflicción, el dolor o padecimiento sufrido por el señor Julio César Casadiegos Navarro con motivo de la sanción, puesto que su esfuerzo probatorio se orientó a demostrar asuntos relativos al procedimiento disciplinario y a las faltas que en este se endilgaron.

Aun cuando el señor Andy José Romero Calderón hubiese manifestado en la audiencia de pruebas celebrada el 27 de noviembre de 201833, que el demandante sufrió de matoneo y persecución de cuenta de la sanción impuesta, de dicho testimonio no es posible inferir, más allá de toda duda razonable, la materialización de perjuicios morales y daño a la vida de relación. En ese sentido, la Sala concluye que si bien es cierto la sanción que le fue impuesta 33 Véanse páginas 23-24 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad4», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI.

Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 constituyó una restricción de sus derechos políticos, no podría decirse que toda decisión disciplinaria conlleva la materialización de perjuicios materiales y morales. En ese orden de ideas, para que procediera el reconocimiento de los perjuicios reclamados, era indispensable que el actor los demostrara, pues se trata de una carga probatoria al tenor de lo establecido en artículo 167 del Código General del Proceso34.

Adicionalmente, se advierte que en contra de las decisiones demandadas se interpuso una acción de tutela, que fue conocida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar y por el Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en primera y segunda instancia, respectivamente; y que se profirió sentencia por este último el 24 de febrero de 201735, mediante la cual se revocó la decisión de negar el amparo Constitucional y se suspendieron los efectos de los actos administrativos que hoy se discuten hasta que la justicia de lo contencioso administrativo se pronunciara.

Como la demandada, en cumplimiento de dicha, orden suspendió la sanción registrada en el SIRI36, se le ordenará a esta que proceda con la eliminación definitiva en las bases de datos del registro de la sanción impuesta al demandante, al quedar desvirtuada su presunción de legalidad por el juez natural. En consecuencia, se modificará el numeral segundo de la sentencia apelada en el sentido de: (i) ordenar la eliminación de la sanción de la base de datos de la Procuraduría General de la Nación y (ii) precisar que el restablecimiento del derecho tendrá lugar desde la ejecución de la sanción hasta la fecha efectiva de la renuncia del diputado, siempre que, para entonces, se estuviera desempeñando en el cargo.

De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202137 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por los recurrentes en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en ambas instancia. En consecuencias, no se impondrá condena en costas en esta instancia. 34 «Artículo 167.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 35 Véanse páginas 23 a 46 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad3», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 36 Véanse páginas 51-52 del documento «01ExpedientedigitalizadoCuad3», visible en el enlace anexo al documento disponible en el índice 00037 del aplicativo SAMAI. 37 Ley 2080 de 2021.

“Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Radicación: 20001-23-33-003-2017-00007-01 (1074-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. MODIFICAR el ORDINAL SEGUNDO de la sentencia proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Cesar, el cual quedará de la siguiente manera:

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que le reconozca al demandante el pago de los emolumentos propios del cargo, así como las prestaciones sociales que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 6ª de 1945 debió percibir desde que se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta y hasta la fecha efectiva de la renuncia del demandante.

Lo anterior, siempre y cuando para la fecha en que se haya ejecutado la sanción, el señor julio Cesar Casadiegos Navarro se estuviera desempeñando como diputado de la Asamblea Departamental pues, de lo contrario, no tendría derecho a suma alguna. Igualmente, se le ORDENA a la Procuraduría General de la Nación la eliminación definitiva en las bases de datos del registro de la sanción impuesta al demandante.

Segundo. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Cesar. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente