CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00227-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Instituto Departamental de Bellas Artes y departamento del Valle del Cauca Asunto: Autoridad competente para reconocer y pagar un bono pensional.
Inexistencia del conflicto de competencias. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 4 de abril de 20173, el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca expidió la certificación CETIL núm. 7101400080352, según la cual el señor Carlos Alberto Pontón Delgado trabajó para esa entidad durante los periodos comprendidos entre el 8 de enero de 1985 y el 15 de marzo de 1992. Sin embargo, según el mismo certificado, al empleado no se le realizaron descuentos destinados a seguridad social ni se efectuaron aportes para ese fin mediante ninguna entidad.
En esa medida, «se conformó la liquidación del bono pensional tipo A, modalidad 2». 2. El 2 de abril de 20184, la Sociedad Administradora de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A., en adelante Porvenir S.A., en cumplimiento de lo previsto en el 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, PDF 5, folios 1 y 2. 4 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, PDF 6, folios 1 y 2.
Radicación 11001030600020230022700 artículo 20 del Decreto 656 de 1994 -según indica-, solicitó al Departamento del Valle del Cauda el reconocimiento y pago de «cupón del bono pensional». 3. El 16 de abril de 20185, mediante Resolución núm. 135, el departamento del Valle del Cauca resolvió «objetar la solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional».
Según señaló, el Instituto Departamental de Bellas Artes debe «reconocer, emitir y pagar la cuota parte del bono pensional», por ser la entidad donde laboró el señor Carlos Alberto Pontón Delgado. 4. 18 de noviembre de 2019 y el 16 de enero de 2020, mediante oficios 710- 102 y 200-0106, respectivamente, el Instituto Departamental de Bellas Artes indicó que no le era posible emitir respuesta de fondo a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, por un trámite en curso, dispuesto por el departamento del Valle del Cauca, que le exige hacer parte de un Fondo de Pensiones Públicas del Valle del Cauca -FODEPVAC-, para proceder con este tipo de peticiones.
Así mismo, indicó que esa entidad no cuenta con los recursos financieros ni administrativos para el reconocimiento y pago de los bonos pensionales. Según se pone de presente en el encabezado del oficio emitido el 16 de enero de 20207, este último, al parecer, fue emitido en cumplimiento de una sentencia de tutela. Sin embargo, esta providencia no fue allegada al expediente8. 5.
El 4 de diciembre de 20209, mediante Resolución 336, el departamento del Valle del Cauca, nuevamente, objetó la solicitud de reconocimiento y pago de la cuota parte del bono pensional, insistiendo en que la competencia recae en el Instituto Departamental de Bellas Artes. 6. El 16 de mayo de 202310, Porvenir S.A. solicitó dirimir el conflicto, con sustento en que, a causa de esta controversia suscitada entre las dos entidades territoriales, se obstaculiza tanto el reconocimiento y pago del bono pensional como la falta de certificación debida de la historia laboral «y que, por tanto, no se hayan asegurado los recursos para financiar la prestación».11 5 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, PDF 7. 6 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, PDF 8, folios 2 al 4. 7 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, PDF 8, folio 2. 8 Pese a que, a través de auto del 1 de septiembre de 2023, se solicitó a las partes remitir la o las sentencias dictadas a esos efectos. 9 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, PDF 18, folio 27. 10 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, PDF 1 y 2. 11 A la petición, Porvenir S.A. adjuntó como prueba un Auto interlocutorio del 27 de mayo de 2022, proferido por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, relacionado con una petición de corrección de un certificado de la historia laboral de la señora Sandra Pantoja Erazo, en el cual se dirimió un conflicto de competencias entre el Instituto Departamental de Bellas Artes y el Departamento del Valle del Cauca, en el sentido de declarar competente a este Radicación 11001030600020230022700 II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, el 28 de junio de 2023, se fijó el edicto 212 en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días hábiles, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a la Procuraduría General de la Nación, a Porvenir S.A. y al señor Carlos Alberto Pontón Delgado.
Según informe presentado por la Secretaría de la Sala el 7 de julio de 2023, las autoridades involucradas y los particulares interesados, a quienes se les comunicó el conflicto, guardaron silencio. Sin embargo, mediante informes secretariales remitidos al despacho el 10 y 11 de julio de 2023, se allegaron consideraciones presentadas por el departamento del Valle del Cauca y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Mediante auto del 1 de septiembre de 2023, la consejera ponente solicitó al Instituto de Bellas Artes del Valle del Cauca remitir unos documentos mencionados en el conflicto y que no había sido allegados. En Sala del 10 de octubre de 2023, se consideró el cambio de ponente del conflicto, correspondiéndole al magistrado que seguía en turno.12 A través de auto del 7 de diciembre de 2023, el consejero ponente vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que presentara, además, consideraciones.
No obstante, la Secretaría de la Sala informó, el de 2023, que, cumplido el plazo otorgado, el Ministerio guardó silencio13. Posteriormente, mediante auto del 5 de marzo de 2024, el consejero ponente requirió al Instituto de Bellas Artes del Valle del Cauca para que, en el caso particular, manifestara si aceptaba o no competencia. Lo anterior, dado que en la último para responder de fondo la solicitud.
Consejo de Estado, Samai, Expediente digital, Actuación Procesal 0009, PDF 9. 12 Carpeta de cambio de ponente del expediente SAMAI 13 Expediente digital, cuaderno principal, Samai, archivo 30. Radicación 11001030600020230022700 Sala se estaba tramitando un conflicto respecto a la misma entidad, en el que había aceptado estudiarla solicitud de reconocimiento del bono pensional.
En atención al anterior requerimiento, según informe secretarial del 13 de marzo de 2024, el Instituto de Bellas Artes del Valle del Cauca dio respuesta al requerimiento de la Sala, asumiendo competencia. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Departamento del Valle del Cauca Por medio de apoderado judicial, el departamento señaló que no cuenta con la competencia para pagar el pasivo pensional del Instituto Departamental de Bellas Artes ni para expedir las certificaciones de tiempo laborado.
En su concepto, esa responsabilidad recae en dicho instituto. Explicó que el Instituto Departamental de Bellas Artes es una entidad con «autonomía administrativa, financiera, personería jurídica y patrimonio propio», por consiguiente, es responsable de las obligaciones respecto de los trabajadores y extrabajadores. En esa línea, puso de presente lo siguiente: En concordancia con la normativa en cita, el Departamento del Valle del Cauca, creó el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca “FODEPVAC”, mediante el Decreto 1045 del 19 de junio de 1995, mismo que fue modificado por el Decreto 0073 del 27 de enero de 2006, con el objetivo de establecer un régimen especial del fondo Departamental de Pensiones públicas, para sustituir el pago de las pensiones que venía siendo asumido directamente por el Departamento del Valle del Cauca y sus entidades descentralizadas, con naturaleza de cuenta especial, sin personería jurídica, adscrita a la Secretaría de Servicios Administrativos del Departamento, cuyos recursos serán administrados mediante encargo fiduciario. […] Es importante señalar, que las entidades del orden Departamental, que sean sustituidas respecto de sus obligaciones pensionales, deben contribuir a la conformación financiera del Fondo, con sus reservas pensionales, con las cuotas partes que les correspondan, con los patrimonios autónomos que hayan constituido para el pago de los pasivos pensionales, con los patrimonios autónomos constituidos para el pago de bonos pensionales.
De igual manera el Decreto Reglamentario No. 0073 del 27 de enero de 2006, como es natural, Radicación 11001030600020230022700 involucra de manera efectiva a las entidades que pretenden sustituir sus obligaciones pensionales, en la conformación financiera del “FODEPVAC”. Siguiendo este razonamiento concluyó que, no resulta posible que el departamento del Valle del Cauca reconozca ni pague bonos pensionales a favor de personal retirado del Instituto Departamental del Bellas Artes, considerando que, a la fecha, este aún no ha formalizado la adscripción a FODEPVAC.
Así mismo, resaltó que no le corresponde emitir certificaciones a favor de ex trabajadores de dicha entidad. 2. Instituto Departamental de Bellas Artes La autoridad no presentó alegatos, sin embargo, rechazó la solicitud de reconocimiento y pago de cuota parte de un bono pensional, según se desprende de oficios expedidos el 18 de noviembre de 2019 y el 16 de enero de 2020.
Según indicó la entidad «no ha sido responsable del pago de las cuotas partes o bono pensional para el personal vinculado a la entidad antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993». Ahora bien, el departamento del Valle del Cauca, mediante la circular 445840 de 2018, dispuso que las entidades descentralizadas debían hacer parte del Fondo de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), al parecer, para que se proceda con el pago de los bonos, tras el traslado de recursos requeridos por parte de la Secretaría de Hacienda Departamental.
Sin embargo, ese trámite se encuentra en curso. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público En calidad de tercero interesado, por medio de apoderado especial, esta cartera ministerial señaló que la Nación no es «ni emisor ni cuotapartista» en el bono pensional, por consiguiente, no tiene responsabilidad en el mismo. En este caso, solo se ha limitado a facilitar el acceso al sistema de bonos pensionales del Ministerio, dispuesto para liquidar el bono y, al momento, consta en el sistema una «liquidación provisional», la cual no es una «situación jurídica concreta», en los términos del artículo 14 del Decreto 1474 de 1997, recopilados en el Decreto 1833 de 2016.
Bajo ese entendido afirmó que: - Ahora bien, esta oficina “supone” que la razón por la cual no ha sido posible continuar con el proceso de emisión y redención del bono pensional del referido señor, radica, en el conflicto que existe entre el INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE BELLAS ARTES DE CALI – VALLE DEL CAUCA y el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA […].
Radicación 11001030600020230022700 13.- En este orden de ideas, para que la AFP PORVENIR pueda continuar con el proceso de emisión y redención del bono pensional del señor CARLOS ALBERTO PONTON DELGADO, se requiere que previamente se determine cuál de las dos entidades en conflicto, INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE BELLAS ARTES y DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA es la responsable de asumir el cupón de bono pensional que se genera por los tiempos laborados al servicio del referido instituto, procedimiento en el cual esta oficina no tiene injerencia o responsabilidad alguna, al desconocer por completo las razones por las cuales la entidad empleadora traslada la responsabilidad de los tiempos laborados en el referido instituto, al DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, siendo por consiguiente TOTALMENTE INOFICIOSA la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos Pensionales (OBP) al trámite del presente conflicto negativo de competencias administrativas.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado frente a los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112 numeral 10 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Radicación 11001030600020230022700 Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta El presunto conflicto versa sobre un asunto particular y concreto, consistente en determinar la autoridad competente para la emisión y pago del bono pensional al que pueda tener derecho el señor Carlos Alberto Pontón Delgado por los tiempos laborados en el Instituto Departamental de Bellas Artes. ii.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo En el presente caso, una de las autoridades involucradas es del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las demás, es decir, el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca y el departamento del Valle del Cauca son del orden territorial. iii.
Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular En el presente asunto no se cumple este requisito, y en consecuencia no se reúnen los elementos que habilitan a la Sala para adoptar una decisión, toda vez que, en curso del trámite del conflicto, una de las autoridades asumió competencia, tal como se explicará en el análisis del caso concreto. 2.
Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) ordena: «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»14. 14 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001030600020230022700 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la mencionada Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Análisis del caso concreto El conflicto de competencias planteado inicialmente ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, surgió con ocasión de la información registrada por el Instituto Departamental de Bellas Artes en la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados, CETIL número 7101400080352 de fecha 4 de abril de 2017, en la que se señaló que el departamento del Valle del Cauca era el responsable de los tiempos laborados en dicho Instituto por parte del señor Carlos Alberto Pontón Delgado, comprendidos entre el 8 de enero de 1985 y el 15 de marzo de 1992.
Conforme lo anterior, y tras la solicitud de reconocimiento y pago del respectivo bono pensional por parte de Porvenir S.A. ante el departamento del Valle del Cauca, esta entidad territorial objetó la información certificada por el Instituto Departamental de Bellas Artes, y advirtió que el Instituto departamental de Bellas Artes no se encontraba «afiliado» al Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC) creado con el fin de sustituir al departamento y a sus entidades descentralizadas en el pago de las pensiones que con anterioridad a la expedición del Decreto 1045 del 19 de junio de 1995 asumían de manera directa.
En curso del trámite del conflicto, el Instituto Departamental de Bellas Artes manifestó que el 27 de junio de 2023 suscribió el Convenio número 0971 con el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), a efectos de que dicho fondo lo sustituyera en el pago de sus obligaciones pensionales, al tiempo que informó y acreditó haber modificado la certificación Radicación 11001030600020230022700 CETIL, registrando a dicho Instituto como entidad responsable de los tiempos laborados por el señor Pontón Delgado.
En virtud de lo anterior, solicitó a la Sala declarar la inexistencia del conflicto de competencias. Adicionalmente, para efectos del reconocimiento y pago del bono pensional a que haya lugar en favor del señor Pontón Delgado por los tiempos laborados en el Instituto Departamental de Bellas Artes, este celebró convenio con el Fondo Departamental de Pensiones Públicas del Valle del Cauca (FODEPVAC), encargado del pago del pasivo pensional del departamento del Valle del Cauca y de sus entidades descentralizadas según lo previsto en el Decreto 1045 del 19 de junio de 1995.
En virtud de lo anterior, el asunto particular y concreto que dio lugar al trámite del conflicto perdió su objeto, y sería contrario al principio de eficiencia referirse a la autoridad competente para atender una cuestión ahora inexistente. Así, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, dado que, en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 no se configura la existencia de uno de los requisitos (simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular), pues una de las autoridades involucradas asumió competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre el Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir S.A., al Instituto Departamental de Bellas Artes del Valle del Cauca, al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Procuraduría General de la Nación, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al señor Carlos Alberto Pontón Delgado.
TERCERO. RECONOCER personería jurídica a la abogada Ana María Perea Linares, portadora de la tarjeta profesional 348.332 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir S.A, al abogado Mateo Floriano Carrera, portador de la tarjeta profesional 99.707 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del departamento del Valle del Cauca.
Radicación 11001030600020230022700 CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado (Salvamento de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.