1 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Actor: Carlos Eduardo Ossa Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Transporte – Superintendencia de Puertos y Transporte Tesis: No es nula por falta de competencia la reglamentación expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, si fue proferida con posterioridad al plazo otorgado por el legislador para tal fin.
No es cierto que con el acto censurado la Superintendencia de Puertos y Transporte desconociera el objeto del mandato que el Congreso de la República le otorgó para definir las características técnicas de seguridad documental en los centros de diagnóstico automotor. No es cierto que la resolución demandada ampliara o modificara los requisitos de habilitación y funcionamiento de los centros de diagnóstico automotor.
NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por el señor Carlos Eduardo Ossa Hernández en contra de la Resolución núm. 0009304 del 24 de diciembre de 2012, “Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad documental, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”, proferida por la Superintendencia de Puertos y Transporte (en adelante la Superintendencia). 2 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I. LA DEMANDA 1.1.
Pretensiones Figura como pretensión la siguiente: “Que se decrete la nulidad de la resolución No. 09304 del 24 de diciembre de 2012, publicada en el diario oficial No. 48660, del 31 de diciembre de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte (…) por infracción de la norma en que debería fundarse y carecer de competencia para expedir el acto administrativo reglamentario, de conformidad a lo señalado en el art. 137 del CPACA.1. 1.2.
El acto cuestionado A continuación, se transcribirá el acto acusado, de la siguiente manera: “RESOLUCIÓN Núm. 9304 DE 24 DE DICIEMBRE DE 2012 Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad documental, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación. EL SUPERINTENDE DE PUERTOS Y TRANSPORTE En ejercicio de las facultades legales y en especial las que le confiere el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
(…) En mérito de lo expuesto el Superintendente de Puertos y Transporte
RESUELVE
CAPITULO I Objeto y ámbito de aplicación Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto determinar en todo el territorio nacional la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deben aplicar los Centros de Diagnostico Automotor. CAPITULO ll Implementación del Sistema de Control y Vigilancia 1 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 46 de Samai. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 2.
Sistema de Control y Vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia es una infraestructura tecnológica operada por cualquier ente público o privado que el CDA contrate y que será previamente homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, para asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos mínimos y de otra índole dictados en la presente resolución y de los que se fijen posteriormente, que le permita prestar con calidad el servicio para garantizar la expedición segura del certificado; la presencia del vehículo en el Centro de Diagnostico Automotor; la realización de las pruebas; que el certificado se expida desde la ubicación geográfica del Centro de Diagnóstico y que las pruebas se hagan desde los computadores de los Centros de Diagnostico con el fin de evitar un posible fraude en la expedición del mencionado certificado; el registro del pago; la correlación o trazabilidad para el cruce de información y que estén conectados con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte y el RUNT.
Parágrafo. El presente Sistema será articulado con las condiciones del CICTT una vez este entre en funcionamiento. Artículo 3. Requisitos del Sistema de Control y Vigilancia. Para la realización de la revisión todos los Centros de Diagnostico Automotor en virtud del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 del 2011 y conforme lo previsto en el artículo 2º de la presente resolución se deberá dar cumplimiento a los siguientes protocolos de seguridad: 1.
Los Centros de Diagnostico Automotor deberán implementar un sistema de captura de video compatible con el Centro de Monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte, el cual deberá contar con el uso de cámaras de video en sus instalaciones, las cuales tendrán que estar ubicadas de forma estratégica que permita cubrir visualmente el 100% de la inspección técnico mecánica y de emisión de gases contaminantes efectuada a los vehículos en la línea de revisión del CDA, así como el ingreso y salida de los mismos al Centro donde se permita la visualización de las placas de los vehículos para su plena identificación. De igual forma se deberá monitorear el área de ingreso de datos al Sistema frente al reporte que se haga de los mismos ante las autoridades. 2.
En relación a la grabación del funcionamiento, los dispositivos que sean implementados por los CDA tendrán que garantizar la grabación de manera digital del 100% de las operaciones enunciadas en el numeral primero del presente articulo realizadas en cada uno de los Centros de Diagnostico Automotor las veinticuatro (24) horas del día durante los siete (7) días de la semana, permitiendo a la Superintendencia de Puertos y Transporte tener acceso en línea a este registro cuando así lo requiera vía web.
Cabe aclarar que podrán grabarse las operaciones y actividades detectadas por sensores de movimiento o actividad dispuestos para dicho fin. Cada grabación debe quedar registrada por número de placa. 3. El sistema de captura de video implementado por los CDA deberá disponer de un backup en discos ópticos o cualquier otro dispositivo con características de no borrables ni modificables de toda la información registrada por el sistema de monitoreo, los cuales podrán ser requeridos por la Superintendencia en cualquier tiempo o momento.
Así mismo, deberá garantizarse su permanencia y estar a disposición de la Superintendencia de Puertos y Transporte vía Web mínimo durante un (1) año. El CDA deberá garantizar la seguridad e integridad de la información (video) dispuesta en los 4 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medios utilizados para su resguardo y el Backup de la misma.
De igual manera el CDA deberá adoptar los procedimientos de seguridad de la información y tomar las medidas necesarias para proteger el sistema a través de internet de posibles intrusos y de robo de la información. 4. Las cámaras implementadas deben permitir el acceso remoto a la Superintendencia mediante web site teniendo como requerimientos mínimos los siguientes: Formato día/noche HD, iluminadores con tecnología IR, resistente a la humedad, compresión H264, alcance de cada cámara debe ser máximo de 15 metros, lente de 2,7 a 9 mm, conectividad IP, cumplir con mínimo alguno de los siguientes tipos de certificación: (FCC, UL, CE), ángulo de visualización mínimo de 90º, autoenfoque y estabilizador automático de imagen, deben ser a color y fijas.
Así mismo las cámaras deberán poder tener la opción de detección de movimiento para comenzar o suspender la grabación de las actividades en el CDA. 5. Se deberá implementar un Software para administración de las cámaras y con funciones de video analítica para detección de placa, así como la opción de poder vincular al video la información entregada por el sistema durante el recorrido del vehículo por los diferentes equipos durante su revisión, sin que en este proceso intervenga el Centro de Diagnostico.
En concordancia con las normas que regulan la materia, este software debe contar con las respectivas licencias para su utilización. 6. Los Centros de Diagnostico Automotor deben contar con un sistema de geo posicionamiento, para garantizar que los equipos enunciados en esta resolución y los demás propios del funcionamiento y operación del Centro estén ubicados dentro de las instalaciones del CDA. 7.
Los CDA deberán contar con una plataforma web que permita la consulta por fechas y que garantice la conexión en tiempo real de la Superintendencia de Puertos y Transporte en concordancia con el artículo 2º del presente artículo, en la cual se podrán visualizar cada una de las cámaras fijadas en las instalaciones a través de cualquier navegador de internet.
La dirección de este sitio Web dispuesto por los Centros de Diagnóstico de Automotor debe permanecer en la página oficial del respectivo Centro y/o ser enviado a la Superintendencia para tener conocimiento del mismo, además deberá remitirle a la entidad las IP de todas las cámaras utilizadas. 8. El Sistema de Control y Vigilancia se conectará por medio de una Red Privada Virtual (VPN — Virtual Private Network) la cual tendrá dispositivos de seguridad y comunicaciones que permitan controlar y validar geográficamente la ubicación de los sistemas antes mencionados los cuales estarán instalados en cada Centro de Diagnostico Automotor.
La finalidad de lo anterior es poder tener certeza de que los certificados que se expidan realmente sean resultado de la realización de las pruebas desde la sede acreditada y en la dirección que se reporta, pudiendo controlar y autorizar los equipos en mención de cada Centro de Diagnostico Automotor. La información transmitida deberá ser cifrada desde el punto de origen y en el punto de recepción. 9.
Habrá una conexión por parte de los Centros de Diagnostico Automotor al Sistema de Control y Vigilancia por medio de canales de Internet óptimos para la operación, con una dirección IP Pública Fija. Deberá existir un canal dedicado suficiente entre el Sistema de Control y Vigilancia y los Centros y entre este y el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y 5 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte, de tal forma que permita la conexión óptima para que esta ejerza sus actividades de inspección, vigilancia y control.
Parágrafo 1º. El RUNT debe entregar la información o permitir el acceso a todos los registros de los certificados y a las FUPAS en tiempo real a la Superintendencia de Puertos y Transporte, con el fin de confrontar y comparar con la información que se encuentra almacenada en el Sistema de Control y Vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia deberá entregar al Centro de Monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte un informe de conciliación diario de toda la información suministrada legítimamente por cada uno de los actores.
La Superintendencia de Puertos y Transporte tendrá acceso en tiempo real a las fuentes de información para hacer sus propios procedimientos de inspección vigilancia y control. Parágrafo 2º. Además de dar cumplimiento a Io requerido en la resolución 3500 de 2005 expedida por el Ministerio de Transporte o por las normas que la modifiquen, sustituyan, deroguen o adicionen el Sistema de Control y Vigilancia descrito en este capítulo deberá ser homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, tomando en cuenta las especificaciones técnicas mínimas que se expidan.
Artículo 4. Conectividad y Acceso del Sistema de Control y Vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia deberá permitir a la Superintendencia de Puertos y Transporte para el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, realizar consulta en línea de los certificados y de las bases de datos conforme a los criterios de auditoría y de búsqueda que esta requiera; así mismo, estará obligado a conectarse al Centro de Monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte y al RUNT y a entregar alarmas automatizadas al Centro de Monitoreo, bajo los criterios, estructura y periodicidad definidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual podrá solicitar la generación de nuevos tipos de alarmas cuando así lo requiera.
Artículo 5. Bases de Datos: Sin perjuicio de Io estipulado en el numeral 5 del artículo 9 de la resolución 3500 de 2005 los Centros de Diagnostico Automotor deben contar con una base de datos de los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos automotores, así como de los vehículos que adelanten el proceso de revisión técnico-mecánica y de gases, con el fin de dar estadísticas periódicas dependiendo de los requerimientos que la Superintendencia de Puertos y Transporte le haga.
Dicha base deberá cumplir con los requerimientos previstos en la resolución 5111 del 28 de noviembre de 2011 y demás normas legales y/o reglamentarias que regulen la materia. CAPITULO III Disposiciones finales Artículo 6. Investigación Administrativa: El Centro de Diagnóstico Automotor deberá cumplir con las condiciones de seguridad señaladas en esta Resolución y las demás normas que las modifiquen, sustituyan o adicionen, para la expedición y reporte de los certificados de su competencia, so pena de iniciar por parte de esta Superintendencia las investigaciones administrativas a que haya lugar. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 7º.
Termino para la exigibilidad de las disposiciones contenidas en la presente resolución: Se dispondrá de un periodo de seis (6) meses para la implementación y aplicación de todas las disposiciones técnicas contenidas en esta resolución, contados a partir de la publicación de los requisitos de homologación del Sistema por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte.”2 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostuvo que el acto acusado desconoce los artículos 121, 209 y 211 de la Constitución Política, el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 53 de la Ley 769 de 2002, modificado por la Ley 1383 de 2010, y el Decreto Ley 19 de 2012. A continuación, se realizará una síntesis del concepto de violación esgrimido: Primer cargo: violación de los artículos 121, 209 y 211 de la Constitución Política 1.3.1.
Indicó que la Superintendencia cumple funciones relacionadas con la inspección, vigilancia y control sobre entidades que se encargan de la prestación de los servicios públicos. Explicó que dichas funciones son completamente distintas a las de regulación que, conforme a la estructura del Estado, se encuentra reservadas a otras entidades, como a los ministerios o departamentos administrativos. 1.3.2.
Afirmó que en el acto demandado se invocó como fundamento el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, que confirió la potestad reglamentaria a la Superintendencia para fijar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental de sus vigilados por el termino de quince (15) meses. Señaló que la Ley 1450 de 2011 fue publicada en el diario oficial núm. 48.102 del 16 de junio de 2011, la cual entró a regir al día siguiente, de conformidad con su artículo 276.
Por su parte, la Resolución núm. 0009304 del 24 de diciembre de 2012, fue publicada en el diario oficial núm. 48.660 del 31 de diciembre de 2012, es decir, dieciocho (18) meses después de la expedición de la Ley 1450 de 2011. Motivo por el cual era dable concluir que el acto demandado se expidió cuando la potestad 2 Ibidem. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentaria había fenecido. 1.3.3.
Manifestó que las funciones encomendadas a la Superintendencia corresponden estrictamente a la inspección, vigilancia y control que deben ejercerse con sujeción a la ley. Por ello, la demandada carecía de facultades reglamentarias, toda vez que su competencia se encontraba limitada a expedir los actos propios de la administración para la gestión de la entidad.
No obstante, de manera excepcional, se le otorgó la facultad para reglamentar asuntos técnicos en materia de seguridad documentaria para garantizar la legitimidad y autenticidad de los certificados que expiden los vigilados, facultad que se ejerció por fuera de los límites temporales. Añadió que la potestad dada debía armonizarse con la competencia que ostentan los ministerios de Transporte y Ambiente y Desarrollo Sostenible, en cuanto a los requisitos de creación y operación de los centros de diagnóstico automotor (en adelante CDA). 1.3.4.
En este aspecto, aclaró que el acto demandado creó condiciones o requisitos de operación a los CDA, lo cual entra en conflicto con las facultades reglamentarias de los ministerios competentes y genera una duplicidad de requerimientos tecnológicos que buscan el mismo objetivo, tal y como se desprendía de la Resolución núm. 792 de 2013 del Ministerio de Transporte, mediante la cual se adoptó el procedimiento y las condiciones técnicas de homologación y rectificación de servicios web para la activación e interacción de actores en el registro RUNT.
Segundo cargo: violación del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 1.3.5. Argumentó que el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 facultó a la Superintendencia para expedir la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental, que refiere a los certificados que emiten los CDA una vez el vehículo aprueba la inspección conforme a las normas técnicas y no un procedimiento de captura por medio de video de toda la operación, por cuanto esta actividad ya está reglada por el Ministerio de Transporte a través de las Resoluciones nos. 5111 de 2011 y 792 de 2013, por la cual se adoptó el formato uniforme de resultados y el certificado de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes para vehículos automotores en el territorio nacional. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercer cargo: violación del artículo 53 de la Ley 769 de 2002 y el Decreto Ley 19 de 2012 1.3.6.
Alegó que la Ley 769 de 2002 les confió a los ministerios de Transporte y de Ambiente y Desarrollo Sostenible la reglamentación técnica sobre los CDA y a la cartera de transporte la habilitación. Con fundamento en dicha norma, se expidieron las Resoluciones nos. 3500 de 2005, 2200 de 2006, 5975 de 2006, 0015 de 2007, 4062 de 2007, 4606 de 2007, 5111 de 2011, 3768 de 2013 y 792 de 2013, que fijan los requisitos mínimos de constitución y operación, desde las distintas autorizaciones de construcción ambiental hasta la acreditación como organismos de inspección, las características físicas, técnicas, tecnológicas, de personal, equipos y los procedimientos de inspección. Precisó que las cámaras técnicas reglamentadas con el acto demandado, tal y como se encuentran concebidas, harían parte de los requisitos mínimos de operación y de habilitación, al ser un requisito para la expedición del certificado de revisión técnico-mecánica, razón por la cual la Superintendencia se abrogó una competencia que por mandato de la ley le fue entregada al Ministerio de Transporte.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. La Superintendencia, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 12 de diciembre de 2014, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de la pretensión de nulidad, al considerar que el acto acusado se ajustaba a derecho y fue expedido de conformidad con las facultades legales otorgadas a esa entidad3. 2.1.1.
En cuanto al primer cargo, indicó que la potestad reglamentaria de la administración no admitía limitaciones temporales, manifestación que sustentó en algunos apartes de las sentencias C-066 de 2009 y C-765 de 2012 de la Corte Constitucional. En consecuencia, alegó que no podía entenderse que el término de quince (15) meses otorgados por el legislador para expedir la reglamentación 3 Ibidem. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atacada fuese preclusivo y que, en caso de que se le conceda tal naturaleza, dicho plazo debía ser inaplicado por inconstitucional.
Adicionalmente, señaló que la resolución demandada fue proferida en ejercicio de la competencia de inspección, vigilancia y control que esa entidad debe ejercer respecto de sus vigilados, según lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 489 de 1998. Como fundamento de esa afirmación explicó que, por medio de la Ley 1ª de 1991, se creó la Superintendencia General de Puertos, que posteriormente fue denominada como en la actualidad, al ser reestructurada por los Decretos 101 de 2000 y 2741 de 2001, mediante los que se le confirió la función de inspección, vigilancia y control de los actores en el sector transporte.
Sostuvo que esa entidad ejerce dos clases de control sobre sus vigilados, a saber: el subjetivo, respecto de la administración y funcionamiento de las entidades que presten servicios o desarrollen su actividad en ese sector; y el objetivo u operativo, relacionado con la función del servicio público y la infraestructura de transporte, en el cual va implícita la aludida función de inspección, vigilancia y control, dentro de la cual, de conformidad con lo señalado en los artículos 9º de la Ley 105 de 1993, 3º de la Ley 769 de 2012 y 31 de la Resolución núm. 3500 de 2012 expedida por el Ministerio de Transporte, se encuentran los CDA como sujetos vigilados, lo que explica que el ejercicio de su potestad reglamentaria en la materia objeto de debate fue legítimo. 2.1.2.
Respecto del segundo cargo, adujo que las medidas adoptadas por el acto demandado estaban encaminadas a reglamentar la seguridad documental, como lo ordeno la Ley 1450 de 2011, y no un procedimiento de captura en video de toda la operación, como lo manifestó el demandante. Expresó que, de conformidad con la definición dada por el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, la seguridad documental debía garantizar la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación. Así las cosas, el sistema de captura en video reglamentado resultaba compatible con la finalidad de esta disposición normativa.
Expuso también que, como la ley no estableció un procedimiento específico por el cual tuviera que reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental de los CDA, esa entidad tuvo libertad para decidir la forma 10 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de garantizar que la expedición de los certificados se hiciera de manera correcta con el fin de evitar su falsificación, razón por la cual el sistema de captura por medio de video, así como el sistema de vigilancia y control reglamentado, era compatible con la finalidad del legislador. 2.1.3.
En relación con el tercer cargo, reiteró que el acto administrativo demandado materializó la facultad confiada a la Superintendencia por mandato del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, para reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental. Precisó que la reglamentación permite cumplir con los objetivos perseguidos por el legislador, esto es, garantizar la legitimidad de los certificados y especialmente, proteger a los usuarios de su falsificación. Manifestó que de ninguna forma se abrogó, en contravía del principio de legalidad, la potestad reglamentaria que ejerció. Por último, solicitó que se condenara en costas, agencias en derecho y demás gastos procesales al demandante.
III. AUDIENCIA INICIAL El 19 de octubre de 2018, se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera: “El Despacho observa que, en relación con los hechos, las partes están de acuerdo en lo siguiente: En que la Superintendencia de Puertos y Transporte expidió la Resolución No. 00009304 del 24 de diciembre de 2012.
En que se expidió con base en las facultades conferidas en el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, pero por fuera de los quince (15) meses allí establecidos para ese efecto. Ahora bien, mientras que para el demandante es relevante el hecho de que la Resolución censurada haya sido expedida por fuera del enunciado termino, para la Superintendencia de Puertos y Transporte no lo es.
En ese escenario, la Sala habrá de determinarse si el haberse dictado la Resolución No. 9304 de 2012, fuera de los quince (15) meses a que se ha aludido, configura un exceso en la potestad reglamentaria o la nulidad por falta de competencia. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, observa el Despacho que la parte actora alude a que con la expedición de la decisión impugnada se han infringido las disposiciones que en adelante se citan, razón que impondrá a la Sala pronunciarse si hay lugar a decretar la nulidad por el desconocimiento de uno, varias o todos los siguientes preceptos; los artículos 189 numeral 11, 120, 121 y 209 Constitucionales, articulo 1 de la Ley 105 de 1993, articulo 31 de la Ley 336 de 1996, articulo 54 de la Ley 756 de 2002, Ley 1383 de 2010, articulo 89 de la Ley 1450 de 2011, Decreto Ley 19 de 2012, Decreto 2741 de 2001 y Resolución 5111 de 2011.
Si la respuesta fuere afirmativa, tendrá la Sala que precisar si hay lugar a acceder a la pretensión de nulidad que nos ocupa.”4. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Antes de finalizar la audiencia inicial, se les concedió a las partes e intervinientes diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto.
Dicho término inició el 22 de octubre de 2018 y finalizó el 2 de noviembre del mismo año, dentro del cual la entidad demandada realizó las siguientes manifestaciones: La Superintendencia presentó alegatos de conclusión5. En relación con el primer cargo, trajo a colación apartes extensos de la sentencia C-066 de 1999 de la Corte Constitucional, con el fin de señalar que, aunque las Resoluciones nos. 9304 del 24 de diciembre de 2012 y 13830 del 23 de septiembre de 2014 se emitieron después de los quince (15) meses establecidos por el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, la Superintendencia conservó la facultad otorgada por el Legislativo mientras la norma mantuvo su vigencia. Precisó que solo hasta el 9 de junio de 2015, el artículo 267 de la Ley 1753 derogó expresamente el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.
Respecto del segundo cargo, argumentó que el Decreto 101 de 2000, modificado por el Decreto 2741 de 2001, delegó a la Superintendencia la función de inspeccionar, vigilar y controlar la aplicación y el cumplimiento de las normas del sistema de tránsito y transporte. Además, el artículo 3 de la Ley 769 de 2002 le asignó la tarea de vigilar y controlar a las autoridades, los organismos de tránsito, así como a entidades públicas o privadas que actúen como organismos de apoyo. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la facultad reglamentaria otorgada se orientó a la expedición de actos administrativos de carácter general, tales como decretos, resoluciones o circulares, con el propósito de materializar lo dispuesto en la Ley 1450 de 2011.
Explicó que era importante destacar que no ejerce potestad reglamentaria de manera exclusiva, pues, según el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, es el presidente de la República quien ostenta tal facultad y las autoridades administrativas pueden dictar normas de carácter general para regular aspectos técnicos u operativos dentro de su ámbito competencial.
Por ello, el demandante carecía de razón, en la medida en que la Superintendencia ejerció la potestad reglamentaria conforme a lo establecido en el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, de manera complementaria y subordinada, es decir, emitiendo regulaciones secundarias para asegurar el cumplimiento de disposiciones superiores con contenido técnico específico, conforme a las funciones conferidas en los Decretos 101 de 2000 y 769 de 2002.
Sobre el tercer cargo de la demanda no presentó manifestación alguna. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se denegaran las pretensiones. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el 2 de noviembre de 20186, en el que expuso los siguientes argumentos: En primera medida, relató los antecedentes del proceso de la referencia. A renglón seguido, en el acápite denominado consideraciones del Ministerio Público, aludió al acto administrativo enjuiciado y como problemas jurídicos planteó los siguientes: “la Resolución No. 00009304 del 24 de diciembre 2012 (…) fue expedida con infracción de las normas superiores en que debió fundarse, porque a juicio del actor: 2.2.1.
El parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, confirió a la Superintendencia de Puertos y Transporte, por el termino de quince (15) meses la facultad reglamentaria para fijar las características técnicas de los sistemas 6 Ibidem. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de seguridad documental de sus vigilados.
Ahora, la Resolución No. 00009304 del 24 de diciembre 2012 se expidió por fuera del límite temporal consagrado en la citada norma. 2.2.2. La Ley 1450 de 2011 ordenó la reglamentación de las características técnicas del sistema de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de los certificados y proteger al usuario de la falsificación; por su parte, con la Resolución No. 00009304 del 24 de diciembre 2012, la Superintendencia de Puertos y Transporte creó condiciones o requisitos mínimos de operación a los CDAs, competencia que, para el actor, se encuentra asignada a los Ministerios de Transporte y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la Ley 769 de 2002, Ley 1383 de 2010 y el Decreto Ley 19 de 2012, la cual ha sido materializada a través de diversos actos administrativos.”7 Para resolver los anteriores interrogantes, inició por exponer la competencia residual de las superintendencias para ejercer la potestad reglamentaria.
Enseguida, afirmó que dicha facultad no se encontraba sujeta a ningún límite temporal. Posteriormente, abordó el origen de la competencia reglamentaria de la otorgada por el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 y luego desarrolló el estudio de los cargos propuestos. Así, expuso que, si bien el legislador estableció un plazo de quince (15) meses para que la Superintendencia emitiera la regulación sobre las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deben implementar los sujetos bajo su vigilancia, lo cierto era que este término no tenía carácter preclusivo sino más bien impulsor.
En otras palabras, el término fue diseñado para motivar a la Superintendencia a emitir dicha regulación en un periodo considerado prudente para garantizar la correcta aplicación de la norma, pero no limitaba la facultad de regulación de dicha entidad. Esto significaba que la entidad demandada no perdió la competencia para regular la materia por el simple transcurso del tiempo o la expiración del plazo.
En consecuencia, a pesar de que el acto demandado se publicó el 24 de diciembre de 2012, es decir, dieciocho (18) meses y ocho (8) días después de la promulgación de la Ley 1450 de 2011, cumplía con el marco legal, aunque se hubiese expedido fuera del término estipulado por la norma. 7 Ibidem. 14 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al otro punto objeto de la discusión, advirtió que la autoridad cuestionada gozaba de la habilitación legal para expedir la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deben aplicar sus vigilados, entre ellos, los CDA.
Con todo, solicitó que se denegaran las pretensiones. VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 7.2.
Planteamiento De acuerdo con el contenido del libelo introductorio, la contestación de la demanda y el escrito de alegatos de conclusión de la entidad demandada, son tres (3) los aspectos que deben ser estudiados en el presente caso: El primero tiene que ver con la falta de competencia o el exceso en la potestad reglamentaria. De lo expuesto en los antecedentes de esta providencia se advierte que las partes están de acuerdo en que el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 confirió a la Superintendencia de Puertos y Transporte la facultad de reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental 15 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que debían implementar los sujetos sobre los cuales dicha entidad ejercía la función de inspección, vigilancia y control.
También convienen en que el acto acusado fue expedido por fuera del término allí establecido, es decir, pasados los quince (15) meses. Así pues, para el demandante la anotada circunstancia se traduce en la nulidad de la Resolución núm. 0009304 del 24 de diciembre de 2012. Mientras que para la autoridad cuestionada tal situación no comporta esa consecuencia debido a que se está en presencia del ejercicio de la potestad reglamentaria y, por ende, no es posible predicar un límite en el tiempo para desempeñar esa función. El segundo se encuentra relacionado con el desconocimiento del objeto de la facultad reglamentaria.
Para la parte actora con la resolución demandada se reguló un procedimiento de captura por medio de video de toda la operación de los CDA que nada tiene que ver con la autorización legalmente otorgada a la accionada. Mientras que la Superintendencia es del criterio que el acto demandado estaba encaminado a reglamentar la seguridad documental, en los términos dispuestos y permitidos en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.
El tercero de los reproches también está ligado a la falta de competencia. El señor Carlos Eduardo Ossa Hernández argumentó que, con el sistema de control y vigilancia de captura de video, la autoridad cuestionada se atribuyó una facultad propia del Ministerio de Transporte, comoquiera que, en últimas, estableció un requisito de habilitación y operación de los CDA.
A su turno, la Superintendencia insistió en que con la regulación materializó la facultad confiada por el legislador para reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental, lo que permitía garantizar la legitimidad de los certificados y proteger a los usuarios de su falsificación. Los cargos se pasarán a resolver en el orden propuesto. 7.3.
Primer cargo. De la falta de competencia o el exceso en la potestad reglamentaria La Sala deberá definir si es nula por falta de competencia la reglamentación expedida por la Superintendencia, si fue proferida con posterioridad al plazo otorgado por el legislador para tal fin. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para responder al anterior interrogante la Sala se servirá de las consideraciones expuestas por esta Sección en la sentencia del 16 de abril de 20208, en la cual, al resolver la demanda de nulidad instaurada en contra de la Resolución núm. 7034 del 14 de octubre de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, “por medio de la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”, se pronunció sobre el carácter intemporal de la potestad reglamentaria, de la siguiente manera: “es claro que cuando el ejercicio de una atribución de reglamentación por parte de una autoridad administrativa ha sido sometido a un límite temporal, el mismo debe ser entendido como una manera de apremiar la actuación que resulte o la manera de impulsar la necesaria regulación de un preciso tópico para lograr la debida ejecución de las funciones que le son propias.
En otras palabras, la habilitación de la Superintendencia de Puertos y Transporte para la expedición de una norma que fijara las características técnicas del sistema de seguridad de sus vigilados, entre los cuales se encuentran los CRC, pudo haber sido ejercida en cualquier tiempo en tanto que tal atribución no cuenta con un límite temporal.
Así lo ha reconocido esta Corporación en múltiples sentencias dentro de las cuales vale la pena resaltar la siguiente: “Tampoco tiene éxito la argumentación del demandante relativa a que el Ejecutivo se excedió en el tiempo de seis meses que le había otorgado el legislador para promulgar el Decreto 2772 de 2005, “con lo cual usurpó las competencias del Congreso de la República”, toda vez que la potestad reglamentaria no se agota, pues no tiene limitaciones temporales, en virtud de que es una facultad constitucional no sujeta al tiempo cuya finalidad es hacer posible la aplicación de las leyes, como bien lo anotan el señor Procurador Primero Delegado para esta Corporación y la entidad demandada.
Por consiguiente, los artículos 4º, 13, 29 y 150 numeral 10 de la Constitución Política, concordantes con el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 que cita el actor, no fueron vulnerados. Igualmente, sostiene el demandante que la expedición del Decreto 2772 de 2005 constituye una ampliación temporal indebida de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 909 de 2004, lo cual tampoco es de recibo dicha aseveración, en virtud de que el acto acusado no se fundamenta en tales facultades sino en la potestad reglamentaria general concedida al ejecutivo por el numeral 11 del 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicación núm.: 11001 03 24 000 2013 00231 00. Actor: Sebastián Sandoval Pérez. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 189 de la Constitución Política, el cual se expidió dentro de los presupuestos previstos en el Decreto Ley 770 de 2005.
En conclusión, la norma acusada, no es contraria a lo dispuesto en los artículos 4º, 29, 150 numeral 10, 189 numerales 10 y 11 de la Constitución Política, toda vez que la expedición del Decreto Reglamentario 2772 de 2005, obedece a las facultades conferidas por la Constitución al Ejecutivo para reglamentar. Quizás como afirma el Ministerio Público, el actor se equivoca al confundir un Decreto Ley con un Decreto Reglamentario, así como fundamentarse en las facultades otorgadas por el Congreso a través del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, para indicar que “habían expirado”, cuando lo cierto, es que las facultades para reglamentar el artículo 5º del Decreto Ley 770 de 2005 a través del acto acusado, se reitera, fueron otorgadas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
En otras palabras, el ejecutivo es competente por la potestad constitucional para expedir Decretos Reglamentarios, cuyos requisitos y condiciones son diferentes a la expedición de un Decreto Ley.”9 Lo propio ha hecho la Corte Constitucional: “En cuanto al límite temporal cuestionado por el demandante, debe la Corte recordar que el artículo 189, numeral 11 de la Carta, no contiene ninguna limitación temporal para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, como quiera que la cumplida ejecución de la ley requiere que “ella sea permanente, que pueda adaptarse a las circunstancias sociales de suyo cambiantes, y, en consecuencia que permanezca en el Presidente de la República mientras dure la vigencia de la ley sin que se extinga por su ejercicio, pues el reglamento inicial puede ser objeto de variación posterior cuando ello se requiera; cuando el legislador fija un plazo para que el Gobierno ejerza su facultad de reglamentar una ley, dicho término puede ser considerado como impulsor con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de las leyes, en caso que el legislador considere que por la materia de que se trata se requiere de una pronta y urgente reglamentación. Pero dicho plazo, en todo caso no limita ni agota la posibilidad de que el Presidente de la República reglamente la ley en cualquier tiempo durante su vigencia.” Sobre la utilización de este tipo de cláusulas temporales, esta Corporación señaló lo siguiente en la sentencia C-805 de 2001: “[T]al potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna.
Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo.
Tampoco implica que 9 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 7 de abril de 2011. Radicado número 11001 03 24 000 2005 00288 00. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Tal postura también fue consignada, entre otras en la sentencia del 12 de junio de 2008. Radicado número 11001 03 24 000 2003 00492 01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos.
La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo. Esta interpretación, que en su aspecto central guarda armonía con lo expresado por la Corte en Sentencia C-066 de 1999, en cuanto que en aquella oportunidad se dijo que la potestad reglamentaria no es susceptible de limitarse en el tiempo por el legislador, se aparta, sin embargo de dicha providencia en el alcance de tal restricción para el legislador, puesto que entiende ahora la Corte que no es contrario a la Constitución que la ley señale un término dentro del cual el Presidente deba expedir un determinado reglamento.
Esta posibilidad es congruente con una serie de disposiciones y principios constitucionales, en particular con aquellos que se orientan a lograr la efectividad de la legislación, tales como los numerales 10 y 11 del artículo 189, en cuanto que establecen para el Presidente de la República el deber de velar por el estricto cumplimiento de la ley, así como el de ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes.
Así mismo, el artículo 2 de la Carta establece para las autoridades del Estado el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el artículo 87 habilita a toda persona para acudir ante cualquier autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley. Dentro de ese contexto resulta claro para la Corte que en determinadas leyes, para cuya aplicación sea imprescindible la expedición de un reglamento, no puede reputarse contrario a la Constitución que el legislador, para lograr la efectividad de una ley dentro de un límite temporal, establezca un plazo para la reglamentación de la misma”.
De conformidad con lo expuesto, considera la Corte que el plazo de 12 meses fijado por el legislador para que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones reglamente los requisitos de tipo patrimonial y de mitigación de riesgos, que se deberán acreditar los operadores postales para la obtención del respectivo Título Habilitante, adicionales a los contemplados en los literales a, c y d del artículo 4, no viola el artículo 189, numeral 11 superior, siempre y cuando se entienda que dicho límite temporal tiene como finalidad señalar la urgencia de dicha reglamentación, pero no impedir el ejercicio futuro de dicha potestad, lo cual sería violatorio de la Constitución. En consecuencia, la Corte Constitucional declarará exequible el parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 1369 de 2009, bajo el entendido de que dicho término no se convierte en una limitación temporal para el ejercicio de dicha facultad constitucional, pues como ha quedado establecido esa potestad no se agota y, en consecuencia puede ser ejercida en cualquier tiempo”.
Bajo tales premisas, no hay lugar a declarar próspero el reproche del actor, como quiera que la competencia para la expedición de la Resolución 7034 de 2012 no expiró al cabo de los quince (15) meses de que trataba el parágrafo 19 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, sino que se extendía hasta la vigencia de la mencionada norma legal.”.
(Negritas de la Sala). Teniendo en cuenta que el antecedente que se acaba de citar analizó la legalidad de un acto administrativo por medio del cual la entidad accionada, en uso de la misma facultad conferida por el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, reglamentó las características técnicas de los sistemas de seguridad de los centros de reconocimiento de conductores, la Sala prohijará las mencionadas consideraciones.
Lo anterior, por cuanto permiten reiterar el criterio pacífico de las jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo10 y Constitucional11, según el cual la potestad reglamentaria no tiene límites temporales para ser ejercida, toda vez que no se agota, pues es una facultad constitucional cuya finalidad es hacer posible la aplicación de las leyes; por lo que debe entenderse que el acto acusado, más allá de fundamentarse en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, encuentra su justificación en la facultad general concedida al ejecutivo.
En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que, si bien la Resolución núm. 0009304 del 24 de diciembre de 2012, no fue expedida dentro del término de los quince (15) meses siguientes a la promulgación de la Ley 10 También se pueden consultar, entre otras, la sentencia de 1° de octubre de 2004. Radicado núm. 11001-03-24-000-2002-0385-01.
Actor: Eduardo García Chacón; C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. “el legislador no puede imponerle al Ejecutivo cortapisas de índole temporal, cuando es la propia Constitución, norma de normas y, por lo tanto, prevalente sobre cualquiera otra, quien le otorgó sin límite de tiempo la facultad de expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.”.
En el mismo sentido se puede ver la sentencia 11 de junio de 2009. C.P.: Martha Sofia Sanz Tobon. Radicado núm. 11001-03-24-000-2004-00431-01. Actor: Alfredo Vanegas Montoya. “La potestad reglamentaria de las leyes, de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., que se ha confiado al Presidente de la República tiene la restricción de que no es posible modificar, ampliar, adicionar, enervar ni suprimir por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el único objeto de la norma reglamentaria es lograr el cumplimiento y efectividad de la ley que desarrolla.
No le es posible al Presidente de la República, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador, pues los límites de esta facultad los señala la necesidad de cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene sí la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva pues de lo contrario ésta quedaría escrita pero su efectividad nula.”.
Otro pronunciamiento que confirmó tal entendimiento fue el contenido en la sentencia de 10 de abril de 2014. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00644-00. Actor: Alfredo Enrique Villadiego Lora. 11 Ver entre otras las sentencias: C-066 de 1999. C-805 de 2001, C-1005 de 2008 y C- 823 de 2011. 20 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1450 de 2011, lo cierto es que resulta del ejercicio de la potestad reglamentaria que no se encuentra sujeta a un límite temporal diferente al de la vigencia de la ley que es objeto de reglamentación y, de cualquier forma, el plazo previsto debe entenderse como promotor de la necesidad de contar con la regulación y no como preclusivo de la comentada autoridad. 7.4.
Segundo cargo. Del desconocimiento del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 La Sala deberá determinar si es nula, por violación de norma superior, la reglamentación expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, si, en criterio del demandante, no atendió el objeto de la facultad de reglamentación encomendada por el legislador.
Pues bien, de la lectura del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 se desprende que la reglamentación a cargo de la entidad demandada debía definir las características técnicas de los sistemas de seguridad documental de cada uno de sus vigilados, dentro de los cuales se encuentran los CDA, para garantizar su legitimidad y proteger al usuario de la falsificación. Vale la pena traer a colación la citada disposición: “Artículo 89.
Amplíese el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1ª de 1991, a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento y/o inversión. Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.
Parágrafo. Facúltese a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.”.
(Negritas de la Sala). También resulta indispensable aludir al objeto y ámbito de la resolución objeto del presente proceso, a efectos de verificar si responde a tal atribución: 21 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 1.
Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto determinar en todo el territorio nacional la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deben aplicar los Centros de Diagnostico Automotor. Artículo 2. Sistema de Control y Vigilancia. El Sistema de Control y Vigilancia es una infraestructura tecnológica operada por cualquier ente público o privado que el CDA contrate y que será previamente homologado por la Superintendencia de Puertos y Transporte o por quien esta delegue, para asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos mínimos y de otra índole dictados en la presente resolución y de los que se fijen posteriormente, que le permita prestar con calidad el servicio para garantizar la expedición segura del certificado; la presencia del vehículo en el Centro de Diagnostico Automotor; la realización de las pruebas; que el certificado se expida desde la ubicación geográfica del Centro de Diagnóstico y que las pruebas se hagan desde los computadores de los Centros de Diagnostico con el fin de evitar un posible fraude en la expedición del mencionado certificado; el registro del pago; la correlación o trazabilidad para el cruce de información y que estén conectados con el centro de monitoreo de la Superintendencia de Puertos y Transporte y el RUNT.” La Sala observa que la atribución otorgada por el legislador a la Superintendencia consiste en establecer las características técnicas del sistema de seguridad que deben cumplir los CDA.
En ejercicio de esta facultad, la Superintendencia puede adoptar cualquier medida que contribuya a cumplir con este mandato, siendo la elección de protocolos de seguridad y un sistema de captura de video una de las formas elegidas. Esta decisión en modo alguno contradice lo dispuesto en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, pues más allá de la forma en que se determine la seguridad documental, lo relevante es que la demandada acató la orden conforme al criterio permitido y a la pertinencia al caso.
Por consiguiente, la Sala no encuentra fundamento que permita justificar el reproche del demandante. El objeto descrito formalmente en el acto demandado coincide con lo dispuesto tanto en la normativa legal como en su implementación material, configurando lo que la Superintendencia ha denominado un sistema de control y vigilancia cuya finalidad concuerda con lo perseguido por el legislador.
En consecuencia, se asegura que se respetan las disposiciones establecidas, ya que se requieren ciertos protocolos para asegurar la legitimidad de los certificados emitidos por los CDA, conforme a los sistemas diseñados e implementados en los artículos 3 y siguientes de la Resolución núm. 0009304 del 24 de diciembre de 2012. 22 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, si para alcanzar este propósito es necesario implementar sistemas de video, esto representa una ejecución adecuada de la intención legislativa.
Es importante destacar que esto no implica que la Superintendencia esté delegando las funciones de vigilancia y control que le corresponden, sino que está estableciendo un método para garantizar la autenticidad y legitimidad de los certificados emitidos por los sujetos vigilados. Corolario de lo dicho, el cargo no prospera. 7.5. Tercer cargo.
De la violación del artículo 53 de la Ley 769 de 2002 y el Decreto Ley 19 de 2012 La Sala deberá establecer si es nula, por falta de competencia, la reglamentación expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, si, en palabras del actor, la implementación del sistema de control y vigilancia de captura de video se constituyó como uno de los requisitos de habilitación de los CDA, facultad atribuida al Ministerio de Transporte.
Con miras a dar respuesta al anterior interrogante, en primer lugar, la Sala se ocupará de resolver si es cierto que, con la expedición del acto censurado, que dispuso cámaras de video como parte del sistema de seguridad documental que deben aplicar los CDA, se ampliaron o modificaron los requerimientos de funcionamiento de tales centros.
Sobre el particular, luego de estudiar el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 que, como antes se dijo, otorgó a la Superintendencia la facultad para establecer la normativa sobre las especificaciones técnicas de los sistemas de seguridad documental para las entidades bajo su supervisión, y tras comprobar el contenido de la Resolución núm. 0009304 del 24 de diciembre de 2012, la Sala evidencia que de forma alguna puede entenderse alterada la regulación que contiene las condiciones de operación de los CDA y mucho menos que se generara por parte de la Superintendencia una intromisión en las competencias que corresponden al Ministerio de Transporte. 23 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala considera que el cargo no tiene vocación de prosperidad, comoquiera que el sistema de vigilancia y control establecido en el acto discutido, se insiste, consiste en reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental, más no en señalar que el procedimiento con los parámetros técnicos del sistema de captura en video se convierta en un requisito para el funcionamiento de los CDA.
Vistas así las cosas, no se defrauda la norma en la cual se sustenta la potestad normativa, sino que, por el contrario, se evidencia la formulación de técnicas, métodos y procedimientos que garantizan el cabal cumplimiento de su objeto, que no es otro que garantizar la seguridad documental para proteger a los usuarios. Por las razones esgrimidas el cargo no prospera.
En todo caso, resulta importante precisar que, de la lectura del acto enjuiciado, no se desprende ninguna previsión que atente contra las normas superiores invocadas en la demanda y que se delimitaron en la audiencia inicial en la etapa de fijación del litigio, toda vez que la Resolución núm. 0009304 del 24 de diciembre de 2012 tuvo como fin la protección del usuario ante eventuales falsificaciones, con lo que es factible concluir que la Superintendencia no infringió el marco que le permitió la regulación ni ninguna de las disposiciones que fundamentaron los reproches de la parte actora.
Costas Visto el artículo 188 del CPACA12, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas a la parte demandante teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad. 12 “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 24 Radicado: 11001 03 24 000 2014 00192 00 Demandante: Carlos Eduardo Ossa Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.
TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 9 de agosto de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.