REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Demandante: CTNE1 Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA.

ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORDENÓ EL RETORNO DEL TITULAR A LA SEDE DEL JUZGADO. MEDIDAS DE PROTECCIÓN DE LA UNP. CONSEJO DE SEGURIDAD. Síntesis del caso: el demandante indicó que se vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto se ordenó su retorno definitivo a la sede judicial del juzgado, sin tener en cuenta la realidad ni la gravedad de la situación, dada la presencia continua de grupos armados ilegales y la violencia en la región que amenaza su seguridad.

La Sala modificará la decisión de primera instancia que accedió al amparo invocado y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales del actor, suspenderá el acto administrativo que ordenó su retorno presencial y ordenará la UNP que culmine el estudio de reevaluación del riego; por otra parte, negará las solicitudes, relacionadas con la integración del contradictorio y la procedencia de la coadyuvancia elevada por un tercero. La Sala decide las impugnaciones interpuestas por el demandante, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca y el señor Henry Walter Medina Ulloa en contra de la sentencia de 31 de julio de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales fundamentales (sic) a la vida y seguridad personal de CTNE. 1 Mediante auto de 4 de julio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación ordenó “a la Secretaría General de esta corporación que, de manera inmediata, limite el acceso al público del expediente digitalizado de la acción de tutela con radicado No. 11001-03- 15-000-2025-04098-00 y, adicionalmente, reemplace el nombre de la parte accionante por las letras CTNE, en los sistemas de gestión procesal donde obre el proceso de la referencia y su expediente digitalizado”, por razones de seguridad personal del demandante. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo SEGUNDO. En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que culmine el estudio de riesgo que inició sobre la situación de seguridad del accionante en los términos dispuestos en el Decreto 1139 de 2021 y con la mayor celeridad posible.

TERCERO. SUSPENDER el Oficio No. CSJNSOP25-788 del 17 de junio de 2025, mediante el cual el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca ordenó al accionante retornar a la sede del Juzgado (…), hasta tanto se resuelva el procedimiento administrativo mencionado.

CUARTO. EXHORTAR al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca adoptar las medidas que considera necesarias para garantizar la prestación del servicio de justicia.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, índice 21, mayúsculas y negrillas del original). I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 20 de junio de 2025, el señor CTNE promovió proceso de acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte Santander y Arauca, la Unidad Nacional de Protección (UNP), la Administradora de Riesgos Laborales Positiva y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, dignidad humana, seguridad e integridad personal y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales a LA VIDA, LA SEGURIDAD, LA INTEGRIDAD Y LA DIGNIDAD HUMANA, que me están siendo vulnerados.

SEGUNDO: Ordenar se realice la reevaluación de riesgo por parte de la UNP que actualmente se encuentra pendiente atendiendo a las amenazas recibidas y hechos de violencia con las instalaciones del despacho los días (08 y 11 de abril 2025) en el municipio (…).

TERCERO: Ordenar al Consejo Superior de la Judicatura / Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca se revoque, deje sin efectos o suspenda la decisión del “Retorno presencial a la sede del Juzgado (…)”, tal como lo han indicado en oficio del diecisiete (17) de junio de 2025, con radicado No. CSJNSOP25-788.

CUARTO: Que se adopten las medidas de protección necesarias que permitan garantizar mis derechos fundamentales, en aras de no aumentar el riesgo advertido.

QUINTO: Las demás que sean pertinentes para garantizar mis derechos y los de mi familia.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI, 2 mayúsculas y negrillas del original). 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo 2. Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El demandante ostenta el cargo en provisionalidad de juez promiscuo municipal en un municipio2 del departamento de Arauca, desde del 5 de abril de 2021. 2) Debido a la compleja situación de orden público en el municipio, el demandante solicitó a la UNP la evaluación del riesgo y la recomendación de medidas para la prevención y protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad. 3) Por medio de la Resolución DGRP no. 7535 del 5 de agosto de 2024, la UNP adoptó las recomendaciones del Comité de Evaluación Del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM de Servidores y Exservidores Públicos, por lo cual ordenó: “Consejo Superior de la Judicatura, para que adopte las siguientes medidas de protección, para lo cual podrá aunar esfuerzos con la Unidad Nacional de Protección, en virtud a los dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.6 en concordancia con el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 del 2015 adicionado y modificado.

Ratificar esquema tipo 1 conformado por un (1) vehículo convencional y dos (2) personas de protección. Ratificar un (1) chaleco blindado”, de acuerdo con el resultado del estudio del nivel del riesgo, el cual fue ponderado como riesgo extraordinario. 4) El 21 de marzo de 2025, mediante oficio CSJNSO25-602, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca ofició al gobernador de Arauca, al alcalde del municipio, al director Seccional de Fiscalía de Arauca, al comandante de la Estación de Policía, al personero municipal y al director de la Unidad Nacional de Protección, con la finalidad de que suministraran información sobre la situación de seguridad de ese municipio. 5) El 11 de abril del 2025, el Juzgado Promiscuo Municipal, mediante oficio no. 098, dirigido a la directora administrativa coordinación Arauca y al director de oficina de 2 En virtud de las medidas de protección de la intimidad y la seguridad que fueron adoptadas desde la primera instancia, la Sala tampoco hará referencia expresa a qué municipio ni en qué juzgado se desempeñaba el actor; en su lugar, se referirá a ello como “el municipio” o “el juzgado”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo seguridad de la Rama Judicial, informó sobre los hechos de afectación de la instalación del juzgado y las situaciones que pusieron en riesgo a las personas del despacho. 6) El 21 de abril de 2025, el demandante solicitó trasladar de manera transitoria el juzgado del municipio o, en su defecto, concederle trabajo en casa, por los hechos ocurridos el 8 de abril de este año, puesto que recibió un mensaje, a través de la aplicación de mensajería instantánea WhatsApp, en el cual fue víctima de una amenaza extorsiva por parte de las “disidencias de las FARC” y, posteriormente, el 11 de abril del mismo año, fue vandalizada la puerta de vidrio del despacho judicial en el que labora3. 7) El 22 de abril de 2025, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, mediante el Oficio no. CSJNSOP25-587, mientras se adelantaba la verificación correspondiente “le informó que debía continuar prestando sus funciones desde la ciudad de Arauca en la modalidad virtual bajo el uso de las tecnologías de la información, entre tanto la secretaria del despacho deberá permanecer atendiendo las labores de manera presencial desde la sede del Juzgado”4. 8) El 2 de mayo de 2025, mediante oficio CSJNSOP25-633 dirigido al director de la Oficina de Seguridad de la Rama Judicial, se remitieron las respuestas de las autoridades locales respecto de la seguridad del municipio, para el conocimiento y el análisis pertinente, al tiempo que se informó que el señor juez contaba con un CERREM realizado el 25 de junio de 2024 por la UNP, lo cual generó que se profiriera la Resolución no. 7535 del 5 de agosto de 2024, mediante la cual se le asignaron como medidas de protección, un esquema tipo 1, consistente en vehículo convencional, dos hombres de protección y un chaleco blindado. 9) El 7 de mayo siguiente, mediante oficio CSJNSOP25-665, se realizó una solicitud al alcalde, con la finalidad de convocar a un consejo extraordinario de seguridad para analizar y atender de manera articulada la situación. 3 En sede de tutela no se aportaron las pruebas que demostraran las presuntas amenazas recibidas vía WhatsApp ni los daños a la puerta del juzgado. 4 A raíz de estos nuevos hechos, que tuvieron lugar luego de habérsele reconocido las medidas iniciales, se encuentra a la espera del estudio de seguridad por parte de la UNP, por estar pendiente la decisión por parte del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) referente a que se mantiene el esquema de protección, se refuerza o, por el contrario, se finaliza. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo 10) El 16 de mayo de 2025, se celebró el consejo extraordinario de seguridad (Acta no. 009), en el cual participaron, además del alcalde municipal, la Fiscal 11 Local, el personero municipal, el comandante de la Estación de Policía, el inspector de Policía, el comandante del Ejército, el director de seguridad de la Rama Judicial y dos magistrados de Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, quienes expresaron que ese municipio era uno de los territorios más tranquilos de Arauca, razón por la cual el juzgado debía permanecer allí y prestar el servicio de justicia. 11) Por esa razón, el 17 de junio de 2025, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte Santander y de Arauca, mediante el Oficio no. CSJNSOP25-788, ordenó el retorno definitivo del demandante a la sede del juzgado, para garantizar que la prestación del servicio de administración de justicia no se viera afectado, en la medida que contaba actualmente con medidas de protección asignadas por la UNP. 12) El demandante solicitó un nuevo estudio de riesgo por parte de la Unidad Nacional de Protección sobre la situación de seguridad por las amenazas recibidas el 8 y 11 de abril del año en curso (párr. 6), el cual se encuentra en trámite. 3.

El fundamento de la vulneración El demandante señaló que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, por cuanto, si bien se encuentra a la espera de un estudio de riesgo actualizado por parte de la UNP para que se reconozcan las nuevas amenazas que enfrenta, se ordenó su retorno definitivo a la sede del juzgado, sin tener en cuenta la realidad ni la gravedad de la situación, dada la presencia continua de grupos armados ilegales y la violencia en la región. Las demandadas pasaron por alto los riesgos presentados, los cuales han generado la renuncia de su esposa al trabajo y el traslado, junto a sus hijas, a otra ciudad; además, la afectación de su estado de salud mental y físico, debido a que padece de estrés, claustrofobia y obesidad. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo 4.

Actuación de primer grado Mediante providencia 27 de junio de 20255, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia remitió por competencia la acción de tutela al Consejo de Estado. Por auto del 4 de julio de 20256, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Consejo Superior de la Judicatura, al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte Santander y Arauca, a la Unidad Nacional de Protección (UNP), a la Administradora de Riesgos Laborales Positiva, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación, a la Corte Suprema de Justicia y a la Oficina de Seguridad de la Rama Judicial con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción; asimismo, decretó la medida provisional de suspensión provisional de los efectos del Oficio núm. CSJNSOP25-788, emitido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca. 5.

Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20257, accedió al amparo invocado, en atención a que la tardanza en la resolución de las medidas de protección por parte de la UNP configuraba una amenaza cierta e inminente de los derechos fundamentales del demandante, pues, se trataba de un operador judicial que, por razón de su función, se encontraba en una situación de particular vulnerabilidad frente a presuntos actores armados ilegales o estructuras delincuenciales.

En consecuencia, ordenó a la UNP que culminara el estudio de riesgo sobre la situación de seguridad en los términos dispuestos en el Decreto 1139 de 2021, con la mayor celeridad posible y, además, suspendió el Oficio no. CSJNSOP25-788 del 17 de junio de 2025, mediante el cual el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca ordenó al demandante retornar a la sede del juzgado hasta tanto se resolviera el procedimiento administrativo. 5 Índice 2, Samai, primera instancia. 6 Índice 4, samai, primera instancia. 7 Índice 21, Samai, primera insancia. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo Asimismo, se abstuvo de pronunciarse sobre la solicitud de coadyuvancia del señor Henry Walter Medina Ulloa, secretario del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, en la medida que centraba sus reparos en la controversia que se estaba discutiendo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho8 sobre la legalidad del acto administrativo que nombró en provisionalidad al demandante. 6.

Solicitud de nulidad El Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca solicitó decretar la nulidad9 de lo actuado por no haberse vinculado a la Alcaldía Municipal, a la Personería y a la Estación de Policía Municipal, a la Dirección de Fiscalías de Arauca, a la Secretaría de Seguridad de la Gobernación de Arauca y a la Oficina de Asesoría para la Seguridad de la Rama Judicial, quienes también participaron en el Consejo de Seguridad que sustentó la orden de retorno y quienes pueden emitir los conceptos técnicos que el juez considera que hacen falta para acreditar que el actor no se encuentra en riesgo.

Por su parte, la Personería Municipal10 solicitó la nulidad de lo actuado, a partir del momento en que debió ordenarse su vinculación, puesto que en el curso del proceso, varias autoridades e intervinientes, entre ellos el secretario del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca y el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca expresaron la necesidad de vincularla a ella y al municipio para que participaran en defensa de la comunidad y del derecho de acceso a la administración de justicia. Por auto del 28 de agosto de 202511 se negaron las solicitudes de nulidad, en la medida que el despacho sustanciador de primera instancia, dentro de su autonomía judicial, no estimó necesaria la vinculación de esas autoridades, por cuanto la controversia jurídica no recaía sobre sus actuaciones ni se observó que tuvieran un interés legítimo y directo en el resultado del proceso. 8 Proceso con radicación no. 81001-23-39-000-2021-000088-00. 9 Índice 25 Samai, primera instancia. 10 Índice 31, samai. 11 Índice 35 Samai, primera instancia, decisión que fue notificada el 2 de septiembre de 2025. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo El Consejo Seccional de la Judicatura fue quien impartió la orden de regreso presencial, de manera que era esa autoridad la que debía acreditar que las condiciones de seguridad del demandante eran suficientes para garantizar su integridad. 7.

Impugnación La parte demandante, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca y el señor Henry Walter Medina Ulloa presentaron impugnaciones en contra del fallo de primera instancia, las cuales fueron concedidas por auto de 28 de agosto de 202512. El demandante13 afirmó que, si bien se accedió al amparo de sus derechos fundamentales, se supeditó su retorno al municipio al estudio de riesgo que realice la UNP, sin tener en cuenta su estado de salud mental y física y la de su familia.

Es claro que el tema de seguridad en el municipio, a la fecha, es complejo por el conflicto armado por parte de los grupos al margen de la ley que operan en esa región del país, lo cual ha afectado la tranquilidad de la comunidad, aunado a su situación puntual por ostentar el cargo de juez en esa municipalidad. Dejar su seguridad solo en manos de un concepto o acto administrativo de la UNP no es oportuno, en atención a que existen otros conceptos de otras autoridades, como la Defensoría del Pueblo y la Unidad de Victimas, que dan cuenta de que su salud se ha deteriorado como consecuencia de las amenazas y los problemas de seguridad y orden público en la zona.

El señor Henry Walter Medina Ulloa14 puso de presente que su solicitud de coadyuvancia busca que se vincule al Tribunal Administrativo de Arauca, con el fin de que resuelva la medida cautelar de suspensión provisional del acto de nombramiento provisional del 12 Índice 35, Samai. 13 Índice 29, Samai. 14 Secretario del Tribunal Superior de Arauca, quien presentó una solicitud de coadyuvancia de la parte demandada, a la cual no se le dio trámite debido a que se centraba en reparos de una controversia de nulidad y restablecimiento del derecho, índice 30, Samai. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho15, en orden a que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca pueda proveer nuevamente el cargo con una persona que esté en condiciones de prestar el servicio público de administración de justicia. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca16 sostuvo que, aunque en diciembre de 2024, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca dispuso el retorno presencial a partir del 13 de enero de 2025, dicho restablecimiento no llegó a concretarse, lo cual ha dado como resultado la ausencia institucional que afecta de manera directa a los habitantes del municipio.

La ausencia prolongada del juzgado desconoce el mandato legal y constitucional que impone la existencia, al menos, de un despacho judicial en cada municipio del país, tal como lo establece la Ley 270 de 1996 y la Ley 2430 de 2024. La situación de seguridad actual evidencia que el funcionario puede prestar nuevamente sus servicios en la autoridad territorial, máxime cuando cuenta con un esquema de seguridad asignado por la UNP, el cual busca mitigar cualquier riesgo.

El fallo impugnado no tuvo en cuenta que la nueva evaluación de riesgo por parte de la UNP está en curso, por lo tanto, suspender una orden administrativa hasta que culmine dicho estudio introduce una incertidumbre temporal indeterminada y crea un precedente inconveniente para la gestión de recursos humanos en zonas con riesgo. La primera instancia omitió dar trámite a la solicitud de integración del contradictorio y dejó por fuera de la acción constitucional a autoridades locales y de seguridad cuya intervención es crucial para un conocimiento integral del contexto, por lo cual solicita que se vincule a la Alcaldía, al comandante del Departamento de Policía de Arauca, al comandante de la Décima Octava Brigada del Ejército Nacional, al comandante de la Base Militar del municipio, al comandante de la Estación de Policía Municipal y al Personero e Inspector de Policía. 15 Proceso con radicación no. 81001-23-39-000-2021-000088-00. 16 Índice 25, Samai. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo El Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca17 manifestó que es necesario que se vinculara a la Alcaldía, a la Personería, a la Comandancia de Policía de dicho municipio, a la Dirección de Fiscalías de Arauca y a la Secretaría de Seguridad de la Gobernación de Arauca, quienes también participaron en el Consejo de Seguridad que sustentó la orden de retorno. Si bien se adelantaron las verificaciones ante autoridades locales como la Alcaldía Municipal, la Personería y la Secretaría de Seguridad de la Gobernación de Arauca, en criterio del juez de primera instancia los elementos probatorios allegados no fueron suficientes para acreditar, de forma concluyente, que las condiciones de seguridad del demandante no se encontraban en riesgo, supuestamente porque no se aportó un estudio técnico y de seguridad realizado por tales entidades para sustentar dicha conclusión. Un traslado transitorio no se puede convertir en permanente, máxime cuando las condiciones de seguridad cambiaron, las cuales permiten que se preste el servicio de justicia de manera presencial desde el municipio, tal como lo vienen haciendo los otros juzgados del departamento de Arauca.

En cuanto a las presuntas amenazas recientes, señaló que las autoridades competentes son quienes deben aclarar los hechos de los cuales surgieron, porque en el mensaje se hace alusión al demandante como “contratista” y no como juez de la República. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el deber estatal de salvaguarda de la vida y la seguridad de las personas cuando se encuentran en situación de amenaza, y 3) el caso concreto. 17 Índice 33, Samai. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo 1.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El deber estatal de salvaguarda de la vida y la seguridad de las personas cuando se encuentran en situación de amenaza La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que el Estado colombiano tiene un deber prevalente de salvaguarda de los derechos fundamentales de todas las personas, deber que se concreta en obligaciones positivas de proteger, prevenir y garantizar efectivamente la vigencia de tales derechos, en particular cuando se encuentran en riesgo la vida y la integridad personal.

En la Sentencia SU-546 de 202318, la Corte resaltó que la vida y la integridad constituyen ejes centrales del enfoque de seguridad humana, lo que obliga al Estado a desplegar todas las medidas necesarias para evitar su afectación. En este sentido, el juez constitucional ha precisado que la acción de tutela adquiere una dimensión especial como mecanismo transitorio, orientado a evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 18 Sentencia del 6 de diciembre de 2023, MP José Fernando Reyes Cuartas. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo Así pues, cuando las autoridades competentes no han definido todavía las medidas de protección, o cuando el procedimiento administrativo resulta insuficiente para atender la urgencia de la situación, la tutela se erige en una herramienta legítima y necesaria para disponer medidas inmediatas que garanticen la salvaguarda de los derechos en riesgo, tal como se dispuso en la sentencia T-107 de 202519, en la cual la Corte reiteró que la tutela procede transitoriamente cuando se trata de conjurar amenazas graves a la vida o la integridad personal, así: “119.

En vista de lo expuesto, la Sala entiende que la amenaza a los derechos a la vida y a la integridad física de los actores persiste. Más aún, esta Corporación ha establecido en casos anteriores que, en principio, la tutela no procede contra las decisiones de la UNP en materia de esquemas de protección, pues las mismas pueden impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sin embargo, también ha determinado que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones adoptadas por esta entidad. Lo anterior, dado el creciente escenario de victimización contra líderes sociales y defensores de derechos humanos. Además, debe tenerse en cuenta que los actores son parte de una población a la que se le han vulnerado sus derechos de forma masiva y sistemática.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que resulta irrazonable exigir a estas personas que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma. En ese sentido, la acción de tutela resulta ser un mecanismo idóneo para evitar un daño consumado en casos en que está en riesgo la vida de los accionantes. 120.

Con base en lo anterior, el presente asunto no puede solventarse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ante la amenaza a los derechos a la vida, integridad física y seguridad personal de los actores, el único mecanismo capaz de garantizar una protección oportuna es la acción de tutela. Como puede observarse, si bien la UNP argumenta que Josué no está ante un riesgo extraordinario, el actor sostiene que ha recibido múltiples amenazas de parte del grupo Galbadia y del grupo Trabia, de lo cual dan cuenta 42 denuncias que se han presentado en distintas fiscalías del país. Por su parte, Joanna fue obligada a trasladarse a Sotoblanco junto con su familia, para escapar de los grupos armados al margen de la ley que la habían amenazado.

Además, pese a que la actora ya interpuso una acción de tutela por los mismos hechos, esta fue declarada improcedente. Por consiguiente, no puede entenderse que la jurisdicción constitucional ya se ha pronunciado sobre las pretensiones de la actora. Adicionalmente, la Sala debe tener en cuenta el estado de indefensión en el que se encuentra la actora y su necesidad de que sea protegida su vida.

Por último, luego de haber acudido ante la jurisdicción constitucional, Joanna ha sido víctima de nuevas amenazas. En ese sentido, no puede entenderse que exista temeridad en la nueva acción de tutela interpuesta o que ya se haya configurado una cosa juzgada.”. 19 Sentencia del 25 de marzo de 2025, MP Jorge Enrique Ibáñez Najar. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo La jurisprudencia ha resaltado que este deber de garantía cobra una relevancia aún mayor en aquellos eventos en los que el afectado es un funcionario judicial, por lo cual en la Sentencia T-038 de 202420, se enfatizó que frente a un operador de justicia amenazado la omisión estatal en adoptar medidas urgentes configura una vulneración directa a los derechos fundamentales, en tanto su seguridad personal es condición indispensable para el ejercicio independiente e imparcial de la función jurisdiccional.

De esta manera, la Corte ha concluido que la obligación estatal de proteger a quienes se encuentran en situación de riesgo no puede reducirse a un plano meramente formal o declarativo, sino que exige acciones concretas, inmediatas y proporcionadas, que permitan conjurar el peligro y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales comprometidos, tal como se precisó en la Sentencia T-457 de 202421, en la cual se dispuso que la dilación injustificada en la adopción de medidas de protección puede derivar en la vulneración directa de la vida y la integridad, razón por la cual el juez de tutela está habilitado para impartir órdenes de cumplimiento inmediato y transitorio, con el fin de evitar la consumación de un daño irreparable 3.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Consejo Superior de la Judicatura, al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte Santander y Arauca, a la Unidad Nacional de Protección (UNP), a la Administradora de Riesgos Laborales Positiva y al Tribunal Superior de Arauca, por la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales, por cuanto, si bien el demandante se encuentra a la espera de un estudio de riesgo actualizado por parte de la UNP para que se reconozcan las nuevas amenazas que enfrenta, se ordenó su retorno definitivo a la sede del juzgado sin tener en cuenta la realidad ni la gravedad de la situación, dada la presencia continua de grupos armados ilegales y la violencia en la región. En la sentencia de primera instancia la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado accedió al amparo invocado. 20 Sentencia del 16 de febrero de 2024, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 21 Sentencia del 29 de octubre de 2024, MP Natalia Ángel Cabo. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala modificará la decisión de primera instancia que accedió al amparo invocado y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales del actor y suspenderá respecto del acto administrativo que ordenó el retorno y la reevaluación del riego por parte de la UNP; por otra parte, negará las solicitudes relacionadas con la integración del contradictorio y la procedencia de la coadyuvancia elevada por un tercero, por las razones que aquí se expondrán. 3.1 En cuanto el acto administrativo que ordenó el retorno y la reevaluación del riego por parte de la UNP 1) El demandante señaló que, si bien se encuentra a la espera de un estudio de riesgo actualizado por parte de la UNP para que se reconozcan las nuevas amenazas que enfrenta, se ordenó su retorno definitivo a la sede del juzgado, sin tener en cuenta la realidad ni la gravedad de la situación, dada la presencia continua de grupos armados ilegales y la violencia en la región. 2) Las demandadas pasaron por alto los riesgos presentados, los cuales han generado la renuncia de su esposa al trabajo y el traslado, junto a sus hijas, a otra ciudad; además, la afectación de su estado de salud mental y físico, debido a que padece de estrés, claustrofobia y obesidad. 3) Por su parte, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca y el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca afirmaron que la situación de seguridad actual evidencia que el funcionario puede prestar nuevamente sus servicios en la autoridad territorial, máxime cuando actualmente ya cuenta con un esquema de seguridad asignado por la UNP, el cual busca mitigar cualquier riesgo. 4) Así pues, a partir de la revisión de las pruebas aportadas al expediente, para la Sala resulta claro que, en principio, existe un mecanismo judicial idóneo como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar el acto administrativo que ordenó que el actor debía reincorporarse a prestar el servicio presencial, el cual constituye el medio idóneo para cuestionar los actos administrativos particulares y concretos. 5) Sin embargo, dadas las particularidades de este caso y la delicada y compleja situación de seguridad que atraviesa el funcionario judicial demandante, dicho medio no 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo es efectivo para lograr conjurar la amenaza que se cierne sobre su vida e integridad; efectivamente, en este caso quedó plenamente acreditada la existencia de un perjuicio irremediable porque las amenazas que recibió el actor en contra ponen en grave riesgo su vida e integridad personal, por lo que demandan del juez de tutela medidas impostergables, improrrogables y pertinentes para protegerlo, pues, como se explicó en el acápite precedente, la jurisprudencia constitucional exige que las medidas de protección no sean meramente formales, sino que exigen acciones concretas, inmediatas y proporcionales que conjuren el peligro y garanticen el goce efectivo de los derechos fundamentales. 6) En esos términos, la acción de tutela resulta procedente en el presente caso, por cuanto el demandante alega una amenaza cierta e inminente contra sus derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal, derivada del riesgo que enfrenta en el ejercicio de sus funciones como juez en una región con presencia activa de grupos armados ilegales, por lo cual, la tardanza en la culminación del estudio de riesgo por parte de la Unidad Nacional de Protección genera una situación de incertidumbre que amerita la intervención inmediata del juez constitucional, en aplicación del principio de eficacia de los derechos fundamentales. 7) Si bien el acto administrativo que dispuso el retorno del funcionario podría ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que, se insiste, dicho medio no ofrece una respuesta inmediata frente a la amenaza denunciada, porque la interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la eventual solicitud de una medida cautelar no garantizan una protección oportuna frente a los riesgos que se ciernen sobre el demandante, por lo cual la acción de tutela se erige en el mecanismo idóneo y eficaz para salvaguardar los derechos del demandante y ordenar la suspensión de dicho acto, mientras se culmina el procedimiento administrativo a cargo de la UNP. 8) Adicionalmente, se observa la existencia de un perjuicio irremediable, pues, el retorno inmediato del demandante a la sede del juzgado, sin que exista un análisis actualizado del riesgo, implica someterlo a un peligro grave y actual que podría materializarse en un daño irreparable contra su vida e integridad. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo 9) Ahora bien, la Sala no pasa por alto que, según lo dicho por las autoridades impugnantes, si no se materializa el retorno del actor al juzgado que dirige se afecta también el servicio de administración de justicia, sin embargo, ello no puede ser patente de corso para exponerlo ante fundadas y demostradas amenazas que la delincuencia organizada ha enfilado en contra de su vida, por lo cual, en el marco de su autonomía e independencia y en su condición de nominadoras, empleadoras y responsables de la prestación del servicio de justicia en esa jurisdicción se plenamente encuentran facultadas para adoptar las medidas necesarias para evitar la consumación de un daño irreversible, a tal punto que en el pasado reciente le otorgaron la posibilidad de hacer trabajo remoto, sin que hayan acreditado que en la actualidad dicha medida no pueda ser ratificada. 10) La condición de operador judicial del actor lo convierte en un sujeto de especial protección constitucional, dada la relevancia de su función y la exposición particular frente a actores armados ilegales, motivo por el cual la suspensión del acto administrativo que ordenó su retorno presencial constituye una medida proporcional, necesaria y urgente para evitar la consumación del perjuicio, pues se encuentra plenamente demostrado que fue víctima de amenazas y que, inclusive, en la actualidad cuenta con medidas de protección otorgadas por la UNP en razón de esas amenazas. 11) No debe perderse de vista que la Constitución Política impone al Estado el deber de salvaguardar la vida e integridad de todas las personas (artículo 2), deber que se refuerza respecto de los funcionarios judiciales en tanto garantes del acceso a la justicia y del orden constitucional. 12) En esa medida, la decisión de primera instancia se ajusta a los mandatos constitucionales y a la jurisprudencia que ha sostenido que, en contextos de amenaza a la vida e integridad, la tutela procede de manera transitoria mientras se definen las medidas de fondo por las autoridades competentes. 13) En consecuencia, la Sala ratificará la sentencia de primera instancia que amparó los derechos fundamentales de la parte actora, en cuanto ordenó a la Unidad Nacional de Protección culminar con la mayor celeridad el estudio de riesgo sobre la situación de seguridad del juez y dispuso la suspensión del Oficio no. CSJNSOP25-788 del 17 de junio 17 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo de 2025, mediante el cual el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca había ordenado su retorno inmediato a la sede del juzgado. 14) Adicionalmente, se dispondrá que la Unidad Nacional de Protección cuenta con un término perentorio máximo de cinco (5) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para culminar el estudio de riesgo correspondiente, y, una vez la UNP expida los resultados de dicho estudio, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca deberán, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa decisión, proceder de conformidad con las conclusiones allí contenidas y adoptar las medidas que estime pertinentes con el fin de garantizar la seguridad del demandante y, al mismo tiempo, asegurar la prestación continua y efectiva del servicio de justicia. 3.2 En cuanto a la solicitud de coadyuvancia 1) El señor Henry Walter Medina Ulloa22 solicitó que se accediera a la solicitud de coadyuvancia, en la medida que esta tenía por objeto que se vinculara al Tribunal Administrativo de Arauca, con el fin de que se pronunciara sobre la medida cautelar de suspensión provisional del acto de nombramiento provisional del demandante que se presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento23, en orden a que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca pudiera proveer nuevamente el cargo con una persona que estuviera en condiciones de prestar el servicio público de administración de justicia en el municipio. 2) No obstante, esta Sala considera que la controversia sometida a estudio en la presente acción de tutela difiere sustancialmente del objeto planteado por el solicitante, en la medida que este asunto se circunscribe a la presunta vulneración de derechos fundamentales derivada de la orden de retorno de un juez a la sede de su despacho judicial y de las medidas de protección adoptadas por la Unidad Nacional de Protección, análisis que debe ceñirse exclusivamente a la verificación de dichas circunstancias, sin 22 Secretario del Tribunal Superior de Arauca, quien presentó una solicitud de coadyuvancia de la parte demandada, a la cual no se le dio trámite en primera instancia debido a que se centraba en reparos de una controversia que se estaba discutiendo en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 23 Proceso con radicación no. 81001-23-39-000-2021-000088-00 demandante: Henry Walter Medina Ulloa, demandados: Nación-Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura y otros, en el cual se cuestiona la legalidad del acto de nombramiento del aquí demandante. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo que le sea posible extender el debate a la legalidad del acto administrativo de nombramiento en provisionalidad del demandante, lo cual le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3) Así las cosas, la petición de coadyuvancia resulta incongruente e impertinente, en tanto persigue introducir en esta sede un debate jurídico ajeno al objeto de la acción constitucional, pues, el señor Medina Ulloa centra su planteamiento en la validez del nombramiento en provisionalidad, aspecto que no guarda conexidad alguna con la materia aquí debatida. 4) De igual manera, se advierte la ausencia de un interés jurídico directo y actual del solicitante frente al objeto de la presente acción; además, no se evidencia que la orden de retorno del juez a su sede ni las medidas de seguridad cuestionadas tengan incidencia inmediata en sus derechos fundamentales, de modo que carece de legitimación para intervenir como coadyuvante. 5) Finalmente, la Sala advierte que admitir la solicitud conllevaría a dilatar injustificadamente el trámite de la tutela, puesto que la incorporación de debates accesorios sobre medidas cautelares desnaturalizaría la finalidad de la acción de tutela, que no es otra que la salvaguarda urgente de los derechos fundamentales en riesgo. 6) Por las razones expuestas, la Sala negará la solicitud de coadyuvancia formulada por el señor Henry Walter Medina Ulloa, en tanto carece de conexidad con el objeto de la presente acción de tutela, no se advierte interés jurídico actual en el interviniente y su admisión atentaría contra la naturaleza expedita y sumaria de este mecanismo constitucional. 3.3 En cuanto a la integración del contradictorio 1) El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca y el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca manifestaron que supuestamente no se integró en debida forma el contradictorio, pues, se dejó por fuera de la acción constitucional a la Alcaldía del municipio, al comandante del Departamento de Policía de Arauca, al comandante de la Décima Octava Brigada del Ejército Nacional, al 19 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo comandante de la Base Militar del municipio, al comandante de la Estación de Policía, al Personero, al Inspector de Policía, a la Dirección de Fiscalías de Arauca y a la Secretaría de Seguridad de la Gobernación de Arauca, quienes también participaron en el Consejo de Seguridad que sustentó la orden de retorno. 2) Sin embargo, tal como lo resolvió el a quo constitucional, la Sala considera que no era procedente ordenar su vinculación, en la medida que la controversia no recayó sobre sus actuaciones, pues, su participación en el Consejo de Seguridad tuvo un carácter meramente consultivo y de apoyo interinstitucional, dadas las funciones que dichas autoridades ejercen en su jurisdicción, sin que el asunto aquí debatido requiera su necesaria e ineludible citación para definir la situación jurídica del demandante, pues, en esencia, la determinación sobre el traslado, la prestación del servicio de justicia presencial o remoto y la seguridad le corresponde a las autoridades que fueron vinculadas en condición de demandadas. 3) Además, la orden de retorno presencial al despacho judicial fue impartida de manera exclusiva por el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, autoridad que debía verificar y garantizar las condiciones de seguridad del funcionario judicial. 4) Por consiguiente, era a dicha autoridad a quien le correspondía asumir la carga argumentativa y probatoria para demostrar que las medidas de protección eran suficientes para salvaguardar la vida e integridad del demandante; la vinculación de las demás autoridades resultara innecesaria e impertinente, pues no tenían un interés legítimo ni directo en el resultado del proceso. 5) En esa medida, esta Sala comparte la decisión del a quo en el sentido de considerar suficiente la integración procesal con las autoridades directamente señaladas como presuntas vulneradoras, y de negar la vinculación de las demás entidades mencionadas. 6) En consecuencia, la Sala modificará la decisión de primera instancia que accedió al amparo invocado y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales respecto del acto administrativo que ordenó el retorno y la reevaluación del riego por parte de la UNP, y negará las solicitudes relacionadas con la integración del contradictorio y la procedencia de la coadyuvancia elevada por un tercero, por las razones hasta aquí expuestas. 20 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Modifícase la sentencia de primera instancia que accedió al amparo invocado y, en su lugar, se dispone: 1°) Concédese el amparo de los derechos fundamentales invocados y ratificase la suspensión del acto administrativo que ordenó el retorno presencial del actor a la sede del juzgado ordenada en primera instancia, hasta tanto la UNP culmine la reevaluación de su nivel de riesgo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Ordénase a la Unidad Nacional de Protección que, en el término perentorio máximo de cinco (5) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, culmine el estudio de riesgo del actor y en el mismo término notifique dicha decisión al actor, al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca. 3º) Una vez la UNP expida los resultados de dicho estudio, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca deberán, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, proceder de conformidad con las conclusiones allí contenidas y adoptar las medidas que estimen pertinentes con el fin de garantizar la seguridad del demandante y, al mismo tiempo, asegurar la prestación continua y efectiva del servicio de justicia. 4º) Niégase las solicitudes relacionadas con la integración del contradictorio y la procedencia de la coadyuvancia elevada por un tercero, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 5º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 21 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04098-01 Accionante: CTNE Acción de tutela – Impugnación fallo 6º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 7º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.