L Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello Demandado: Luz Elena Arango Palacio y otros Referencia: Medio de control de repetición Tema: Repetición. Subtema 1: Presupuestos para la prosperidad del medio de control de repetición. Subtema 2: Régimen legal anterior a la Ley 678 de 2001.
Subtema 3: Elemento subjetivo - Culpa grave- no acreditado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Subsección, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión del 5 de mayo de 20051 procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 21 de julio de 2017, que negó las pretensiones de la demanda.
1. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Bello, Antioquia, fue condenado a pagar sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, reconocidas a Adriana Castaño el 26 de diciembre de 2000, que fueron canceladas efectivamente el 9 de mayo de 2003. El ente territorial pretende que la suma pagada en cumplimiento de la sentencia condenatoria sea reembolsada por Luz Elena Arango Palacio, José Angel Avendaño Villegas y Adolfo León Gutiérrez, quienes desempeñaron el cargo de tesorero municipal durante el lapso en que se mantuvo la mora, pues, a su juicio, actuaron con culpa grave al no incluir en el presupuesto municipal el monto correspondiente a las prestaciones sociales.
It.
ANTECEDENTES 2.1. El veintiséis (26) de febrero de dos mil ocho (2008), el representante del municipio de Bello, Antioquia, presentó demanda en ejercicio de la acción de repetición, en contra de Luz Elena Arango Palacio, José Angel Avendaño Villegas y Adolfo León Gutiérrez, para que se declare su responsabilidad, a título de culpa grave, por el retraso en el pago de un auxilio de cesantías definitivas y que, como consecuencia, se les condene al pago de treinta y un millones ciento cincuenta y siete mil treinta y dos pesos ($31.157.032), suma que el ente territorial debió cancelar en cumplimiento de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 16 de mayo de 2005, en el marco de un proceso de reparación directa2. 2.1.1.
Como fundamento.«; fácticos de las anteriores pretensiones, el organismo demandante expuso, ensíntesis: (i) que la Contraloría municipal de Bello, por resolución núm. 162 de 26 de diciembre de 2000, reconoció las prestaciones sociales a la señora Adriana Castillo Sierra con motivo de la terminación de la 1 Según consta en el acta núm. 15 v.uscrita en esa fecha por la Sección Tercera de esta Corporación. 2 Folio 4 del c. 1. 1 Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01(60279) Demandante: Municipio de Bello relación laboral;
(u) que Castaño Sierra presentó demanda de reparación directa en contra del municipio de Bello y de la Contraloría municipal, para que se les declarara administrativamente responsables por el daño causado por el retraso en el pago de la cesantías presentado desde el 1 de marzo de 2001 hasta el 9 de mayo de 2003; y (iii) que el Tribunal Administrativo de Antioquia condenó al ente territorial al pago de la sanción moratoria derivada del retraso en el pagqde las cesantías, por ser el organismo encargado de la administración de los recursos de la contraloría3. 2.1.2.
A modo de sustento jurídico de la pretensión de reembolso, el ente territorial hizo referencia al artículo 90 de la Constitución Política y a la Ley 678 de 2001, para sustentar la atribución de responsabilidad en contra de los demandados, a título de culpa grave, por haber retrasado el pago de las cesantías definitivas reconocidas a favor de Adriana Castaño durante el periodo en que cada uno ejerció el cargo de tesorero municipal, as í4: (i) Luz Elena Arango Palacios, del 22 de diciembre de 2000 al 23 de enero de 2001;
(u) José Ángel Avendaño Villegas, del 30 de enero de 2001 al 4 de noviembre de 2002 y, (iii) Adolfo León Gutiérrez, desde el 5 de noviembre de 2002 hasta el 9 de enero de 2004. 2.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda por auto de 12 de marzo de 2008, providencia que fue notificada personalmente al señor Adolfo León Gutiérrez5.
Posteriormente, el magistrado sustanciador ordenó el emplazamiento de los demandados Luz Elena Arango Palacios y José Angel Avendaño Villegas; trámite que se realizó a través de publicación en un diario de circulación nacional el 23 de agosto de 2015. El Tribunal surtió la diligencia de notificación personal con el apoderado de José Angel Avendaño Villegas y con el curador ad litem de Luz Elena Arango6. 2.3.
José Ángel Avendaño y Adolfo León Gutiérrez, quien actúa en su propio nombre y como apoderado judicial del primero, presentaron senos escritos de contestación de la demanda en los que propusieron las excepciones de: (i) caducidad, sustentada en el hecho de que transcurrieron más de dos años eitre la fecha de pago de la condena y la diligencia de notificación de la demanda;
(u) prescripción, ya que pasaron más de 10 años desde la época en que ejercieron el cargo de tesorero y la notificación de la acción de reembolso; y (iii) inexistencia de la obligación, por no encontrarse acreditada la conducta gravemente.culposa atribuida a los demandados. Afirmaron, además, que para la época en que ejercieron el cargo de tesorero, el municipio se encontraba en una crisis económica que requirió de un plan de ajuste fiscal conforme a la Ley 617 de 2000, implementado a partir del año 2003; circunstancia esta por la cual la responsabilidad por el retraso en el pago de las cesantías no es atribuible a los demandados7. 2.3.1.
El curador ad litem de Luz Elena Arango Palacios se opuso a las pretensiones y propuso la excepción de "inexistencia de la obligación", con el argumento de que el ejercicio del cargo de tesorera no es suficiente para demostrar la culpabilidad que se le atribuye a título de culpa grave, máxime cuando el presupuesto municipal lo determinan instancias superiores 8. 2.4.
En la etapa probatoria, el Tribunal tuvo como,pruebas los documentos aportados por las partes, decretó la práctica de testimonios y ordenó expedir oficios Folio 1 del c. 1. 4 Folio 3 de¡ c. 1. Folios 37 y 63. 6 Folios 74, 84, 120 y 128. Folios 75 y 87. 6 Folio 129. 2 a la alcaldía municipal de Bello para que informara sobre los ajustes fiscales realizados desde el año 2001.
En la etapa de alegaciones10, el curador ad-litem de Luz Elena Arango Palacios afirmó que el ente territorial no demostró el supuesto de hecho en el que sustentó la atribución de responsabilidad patrimonial a título de culpa grave, pues no allegó información sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrió el daño que debió reparar.
Adolfo León Gutiérrez, en su propio nombre y en representación de José Ángel Avendaño, afirmó que el retraso en el pago de las cesantías que ocasionó la condena judicial no devino por la conducta culposa de los tesoreros municipales sino por la crisis económica que sufrió el municipio desde el año 2000, como lo expuso el ente territorial en el proceso de reparación directa.
Por su parte, el apoderado del municipio de Bello afirmó que la causa del daño fue la conducta culposa de los demandados en su condición de tesoreros encargados de la programación del gasto, no la crisis financiera del municipio11. 2.5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 21 de julio de 2017, negó las pretensiones, al considerar, en síntesis, que 12: 2.5.1.
El municipio de Bello fue condenado, en el marco de un proceso de reparación directa al pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas a una servidora de la Contraloría municipal. 2.5.2. Las órdenes de pago, la copia del "movimiento financiero", la certificación bancaria y la constancia de recibo expedida por el apoderado de Adriana Castaño acreditaron suficientemente el pago de la condena. 2.5.3.
La condición de exservidores públicos de los demandados fue acreditada con la certificación expedida por la auxiliar administrativa de la Dirección de Talento Humano, en la que consta que ellos ejercieron el cargo de tesorero municipal en los siguientes periodos: (i) Luz Elena Arango Palacios, desde el 22 de diciembre de 2000 hasta el 23 de enero de 2001;
(u) José Ángel Avendaño Villegas, del 30 de enero de 2001 al 4 de noviembre de 2002 y, (iii) Adolfo León Gutiérrez Bedoya, del 5 de noviembre de 2002 al 9 de enero de 2004. 2.5.4. El ente accionante no demostró que la conducta de los demandados encuadrara en la definición de culpa grave establecida en el artículo 63 del Código Civil, "por el contrario, reposan documentos que respaldan lo contestado por los accionados, en lo que concierne a la difícil situación económica por la que atravesaba el municipio de Bello para los años 2000 a 2004 [ ], debido a la falta de planeación presupuestal pues el gasto era mayor a los ingresos, [ ] cuestión que por ningún motivo puede ser imputada a los funcionarios". 2.6.
El ente demandante interpuso recurso de apelación, en sustento del cual afirmó que la condena judicial en su contra constituye prueba suficiente para demostrar el actuar gravemente culposo de los demandados, pues la sanción moratoria devino precisamente porque el municipio de Bello no canceló oportunamente las cesantías de la señora Adriana María Castaño Sierra, función que estaba a cargo del tesorero municipal13.
Folio 135. 10 Folio 458. 11 Folios 459, 460 y 467. 12 Folio 393 del c. ppal. 13 Folio 502. 3 1 Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello 2.7. La apelación fue concedida por el Tribuna 114 y admitida por esta Corporación mediante auto de 2 de febrero de 201815.
En auto posterior, se corrió traslado para alegaciones de las partes y el concepto del Ministerio ?úb1ico16. Esta oportunidad sólo fue aprovechada por el Ministerio Público que, a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales —quien actualmente forma parte de esta Subsección— soliçitó confirmar la sentencia apelada pues, a su juicio, el ente territorial no allegó prueba alguna para acreditar el elemento subjetivo de la pretensión17. 2.8.
El Magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó su impedimento, por haber rendido concepto en este asunto en condición de agente del Ministerio Público, Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado18. Los magistrados Guillermo Sánchez Luque y Jaime Enrique Rodríguez Navas —sin la intervención del magistrado Nicolás Yepes Corrales, quien se apartó de la Sala cuando este punto fue debatido— mediante auto de 14 de enero de 2020, resolvieron declarar fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, porque la situación descrita se enmarcá en la causal prevista en el artículo 141.12 del Código General del Proceso19.
III. PROBLEMA JURÍDICÓ 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP) - aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudenciaunificada20— el "recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juez de segundo grado, consiste en "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuiciode las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley" como lo establece el artículo 328 del CGP. 3.2. Como lo consideró el a qu021, la estimación de las pretensiones de repetición pende de la constatación de la concurrencia de cuatro (4) presupuestos, a saber: (i) la condición de servidor o exservidor público de la persona contra la que se repite;
(u) la obligación reparatoria a cargo del Estado; (iii) el pago efectivo de la obligación reparatoria; y (iv) la conducta dolosa o gravemente culpósa del servidor o exservidor público. Siendo los primeros tres elementos de carácter objetivo y el último de carácter subjetiv022. Siguiendo el anterior lineamiento, se verifica que en la sentencia recurrida el juzgador de primera instancia encontró acreditados los tres presupuestos objetivos de estimación de las pretensiones de repetición, esto es, la condición de 14 Folio 508 vto. 15 Folio 514. 16 Folio 519. 17 Folio 521.
Folio 530. 19 Folio 532. 20 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49299. 21 Apartado 2.5. 22 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2006, exp. 22056; Sección Tercera, sentencia del 27 de diciembre de 2006, exp. 22099; Sección Tórcera, sentencia del 3 de octubre de 2007, exp. 24844;
Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 21109, exp. 30329; Sección Tercera, sentencia del l 3 de mayo de 2009, exp. 25694; Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2011, exp. 33407; Sección Tercera, Subsección C, sentencia de del 19 de julio de 2017, exp.55025; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de junio del 2018, exp. 54692;
Sección Tercera, Subsección C; sentencia del 9 de julio de 2018, exp. 58789; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de enero de 2020, exp. 42037. 4 exservidores públicos de los demandados, la obligación reparatoria derivada de una condena judicial y el pago efectivo de la obligación, sin que la configuración de esos elementos hubiera sido rebatida en esta instancia. Así las cosas, al haber quedado zanjada la litis sobre tres de los cuatro presupuestos requeridos para la prosperidad de la pretensión de repetición, la Subsección procederá a dar respuesta al siguiente problema jurídico que surge en razón al cargo único de la apelación. 3.2.2.
¿Los accionados incurrieron en una conducta gravemente culposa en ejercicio del cargo de tesorero municipal, al postergar el pago del auxilio de cesantías definitivas de una servidora de la Contraloría, reconocido por acto administrativo expedido el 26 de diciembre de 2000 y pagado efectivamente el 9 de mayo de 2003? IV. CONSIDERACIONES 4.1.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos de repetición, según lo prescrito por el artículo 7 (inciso 11) de la Ley 678 de 200123. En consonancia con lo anterior, esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, conforme lo establecido por el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 199824, así como el mencionado artículo 7 (inciso 3°) de la Ley 678 de 200125. 4.2.
El plazo para el ejercicio oportuno de la presente acción comenzó a correr cuando se encontraba en vigor la Ley 678 de 2001, esto es, después del cuatro (4) de agosto de dos mil uno (2001)26, pues la sentencia por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la responsabilidad del municipio de Bello fue expedida el dieciséis (16) de mayo de dos mil cinco (2005)27.
Ahora, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición tiene un término de caducidad de dos (2) años contados a partir del día siguiente a aquel en el que el organismo hubiera pagado la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de las condenas, en este caso, dieciocho (18) meses, según el inciso 4° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativ028, vigente a la fecha de expedición de la sentencia condenatoria. 23 LEY 678 DE 2001.
"Artículo 7. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición [ ]". 24 CCA. "Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales administrativos [.3". 25 LEY 678 DE 2001.
"Artículo 7. Jurisdicción y competencia. Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto».
En el presente asunto, se observa que la primera instancia del presente asunto fue resuelta por el mismo Tribunal que emitió la sentencia condenatoria de la cual surgió la obligación de pago del ente estatal y que ahora pretende le sea reembolsada. 26 Según el artículo 31 de la Ley 678 de 2001, "La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias", y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44.509 de 4 de agosto de 2001. 27 Folio 24. 28 CCA.
"Articulo 177. [ ] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria". Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello 5 Se encuentra acreditado con la certificación expedida por el tesorero general del municipio de Bello, que ese ente territorial efectuó el p1ago total de la condena el veintiocho (28) de febrero de dos mil seis (2006), fecha en la que consignó la suma de treinta y un millones ciento cincuenta y siete mil, cincuenta y dos pesos ($311.157.032)29.
El pago se produjo así dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la expedición de la sentencia condenatoria de segunda instancia. Por lo tanto, como la demanda que inició este proceso fue radicada el veintisiete (27) de febrero de dos mil ocho (2008)30, la acción de repetición fue incoada oportunamente. 4.3. En cuanto a la legitimación en la causa por activa, está acreditado que la acción de repetición fue ejercida a través del apoderado designado por el funcionario a cargo de la oficina jurídica del municipio de Bello, Antioquia31, por lo que, al ser el órgano que realizó el pago de la condena, le asiste legitimación para presentar la pretensión de reembols032.
Con respecto a los demandados, se encuentra demostrado que durante el lapso transcurrido entre el reconocimiento de las cesantías definitivas (26 de diciembre de 2000) y la fecha de pago efectivo del monto reconocido por ese concepto (9 de mayo de 2003), los demandados ejercieron sucesivamente el cargo de tesorero en el municipio de Bello, como consta en la certificación expedida por la auxiliar administrativa de la dirección de Talento Humano del municipio33: (i) Luz Elena Arango Palacios, desde el 22 de diciembre de 2000 hasta el 23 de enero de 2001;
(u) José Ángel Avendaño Villegas, del 30 de enero de 2001 al 4 de noviembre de 2002 y, (iii) Adolfo León Gutiérrez Bedoya, del 5 de noviembre de 2002 al 9 de enero de 2004. En ese orden, los demandados se encuentran legitimados en la causa por pasiva. Régimen jurídico aplicable al asunto 4.4. Esta Corporación ha precisado que, en virtud del principio de irretroactividad, la Ley 678 de 2001 se aplica a los hechos ocurridos a partir de su vigencia y hasta el momento de su derogación sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos34.
En ese orden, silos hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, continuarán rigiéndose por la normativa anterior 36, pero si ocurrieron con 29 Folio 6 y 14. 30 Folio 107 vto. 31 Folios 7 a 13. 32 Ley 678 de 2001, articulo 8. "Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la Ley.
Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitarla acción de repetición: 1. El Ministerio Público. 2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o quien haga sus veces". 33 Folio 22. 34 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 8 de mano de. 2007, exp. 30330. 35 Ley 678 de 2001, articulo 31.
"La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación' realizada en el Diario Oficial No. 44.509 de 4 de agosto de 2001. 36 "Las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que contituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil //Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitara las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 60 y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. 1/Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por éjemplo contratos, bienes y familia 1 Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello 6 posterioridad, será la ley citada la que rija el análisis del dolo o la culpa grave del demandado y no las nociones generales aplicables en el régimen anterior, "sin perjuicio de que, dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2° de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política) ".
Como en este caso el hecho que dio lugar a la condena se concretó a partir del vencimiento del plazo de cuarenta y cinco (45) días dispuesto en la ley37 para el pago de las cesantías definitivas reconocidas por acto administrativo expedido el veintiséis (26) de diciembre de dos mil (2000), esto es, el primero (1°) de marzo de dos mil uno (2001)38, no es aplicable la Ley 678 de 2001 para los aspectos los aspectos sustanciales, la cual entró en vigor el cuatro (4) de agosto de dos mil uno (2001).
Consideraciones relativas al problema jurídico planteado 4.5. En sustento de la alzada, el órgano apelante adujo que la sentencia condenatoria que sustenta la pretensión de reembolso es suficiente para acreditar el actuar gravemente culposo de los demandados, porque la condena devino "por no haber cancelado oportunamente las cesantías de la señora Adriana María Castaño". 4.5.1.
Como se dijo anteriormente, el régimen jurídico aplicable para determinar la responsabilidad del demandado y, por ende, establecer si actuó con culpa grave, es el vigente a la fecha en que los hechos ocurrieron, por tanto, no hay lugar a acudir a las presunciones establecidas en esta materia por la Ley 678 de 2001. En los términos del artículo 63 dei Código Civil, la culpa es una conducta reprochable por violación al deber de cuidado, al no prever los efectos nocivos de los actos o al confiar imprudentemente en poder evitar aquellos que se previeran40.
Con el juicio sobre la culpa se imputa así la obligación de reparar un daño previsto o que, siendo previsible, confió imprudentemente en su capacidad de evitarlo, teniendo en cuenta que el ejercicio de una función o servicio público implica unos deberes expresamente establecidos en la ley o reglamento, o derivados de las funciones detalladamente definidos en estos41, que el funcionario o servidor se ha CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 18 de junio de 2018.
Expediente No. 54692 37 Ley 244 de 1995, articulo 2. "La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste". 38 Folio 129, sentencia condenatoria. 39 Según el artículo 31 de la Ley 678 de 2001, "La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias", y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44.509 de 4 de agosto de 2001. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 26 de febrero de 2015, exp. 32.207; del 30 de agosto de 2017, exp. 45.295; del 1 de octubre de 2018, exp. 46.328; del 29 de noviembre de 2019, exp. 43056; y del 7 de septiembre de 2020, exp. 49069, entre otras. 41 Constitución Política.
Articulo 122, inc. i°. "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente". 1 Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello 7 comprometido a cumplir 42.
En consecuencia, este no podrá excusar su responsabilidad arguyendo la ignorancia de los conocimientos necesarios para su ejercicio, ya que ello lo colocaría en una culpa inicia l43. La culpa grave, a su vez, al tenor del referido artículo 63 del Código Civil, implica un comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario en la causación del daño. En esa perspectiva, la sola condena al Estado no equivale automáticamente a la culpa grave del funcionario, pues el criterio del juez contencioso administrativo —en el fallo que lo condenó al pago de la sanción moratoria— no ata al juez de la repetición44, el cual debe centrarse en un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del agente; circunstancia esta que imposibilita extrapolar las conclusiones en torno a las circunstancias que motivaron la condena del organismo y exige centrarse en la valoración de pruebas legalmente acopiadas, cuyo mérito y resultados pueden diferir del que tuvieron los medios probatorios allegados al proceso judicial que sustentó la pretensión de reembols045.
El elemento subjetivo implica que la actuación del servidor público, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico, hubiera sido negligente, despreocupada, imprudente o carente del deber objetivo de cuidado (culpa grave), o se hubiera realizado con la intención positiva de desconocer los deberes propios del empleo (dolo).
En este juicio, resulta oportuno establecer: (i) si la actuación está directamente relacionada con el daño que motivó la condena judicial objeto de la pretensión de reembolso, (u) si el comportamiento fue determinante en la ocurrencia de esa afectación', teniendo en cuenta las funciones contempladas en la ley y el grado de diligncia atribuible al servidor público en razón de los requisitos del cargo, la jerarquía o la retribución económica recibida y, (iii) cuál fue el grado de participación del agente 1;
Además, como lo ha sostenido por la Sección Tercera desde el 3 de octubre de 200746, la administración tiene la carga de probar la conducta irregular (dolosa o culposa) del agente o exagente que ocasionó la condena —y este tiene la oportunidad de demostrar en el juicio de la acción de repetición que su actuación no fue con dolo o con culpa grave—, sin que para ello sea suficiente con aportar las sentencias correspondientes al proceso primigenio ---en el que se profirió la condena en su contra—, pues no puede desconocerse por el juez de la repetición que "[ ] las sentencias son pruebas documentaIe legalmente admisibles y valora bies de hechos, que prueban la decisión judicial y las actuaciones procesales, pero no sirven para probarlos hechos que le sirvieron de fundamento.
En cada proceso el juez debe fundarse en las pruebas allegadas al mismo (art. 174 CPC — hoy 164 del CGP—) y las partes deberán tener la oportunidad para contradecirlas. Los fallos disciplinarios también son pruebas documentáles que prueban la decisión 42 Constitución Política. Artículo 122, inc. 20. "Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben". ' "Culpa profesional.- La culpa profesional, o sea, aquella en que pueden incurrir los profesionales (abogados, médicos, matronas, farmacéuticos, ingenieros, etc.) y ciertos funcionarios (notarios, conservadores, archiveros, oficiales del Registro Civil, receptores, secretarios de los tribunales, etc.) en ejercicio de sus respectivas profesiones o cargos, puede ser contractual y delictual o cuasidelictual. [ ] La responsabilidad profesional delictual o cuasidelictual civil queda regida por el derecho común: el profsional o funcionario es responsable del dolo y de toda especie de culpa que cometa en ejercicio de su respectiva profesión o cargo, de acuerdo con los principios expuestos en los número anteriores, y no únicamente de la culpa lata o grave.
La ley no ha hecho distinciones" (Alessandri Rodríguez, Arturo. De la Responsabilidad Extra-Contractual en el Derecho Civil Chileno, T. 1, 2a edición, Ed. Conosur, 1983, pp. 201-203). 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, exp. 29.222. 45 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de noviembre de 2019, exp.43056. 11 Radicado: 41001-23-31-000-1995-08354-01, actor: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (l.C.B.F.). 1 Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01(60279) Demandante: Municipio de Bello 8 y las actuaciones procesales, pero no los hechos que le sirvieron de fundamento1,47 (negritas de la Sala). 4.6.
En línea con el breve derrotero normativo y jurisprudencia¡ expuesto, le corresponde a la Sala determinar si el pago de la sanción moratoria impuesta al municipio de Bello por causa de la mora en el pago de las cesantías definitivas reconocidas a una servidora de la contraloría municipal revela una conducta gravemente culposa atribuible a los demandados en su condición de extesoreros municipales. 4.6.1.
Pues bien, de acuerdo con las pruebas relacionadas en la sentencia condenatoria, la Contraloría municipal de Bello, por acto administrativo nro. 01-161 de 26 de diciembre de 2000, reconoció las prestaciones sociales de Adriana Castaño por terminación de la relación laboral, en cuantía de cuatro millones doscientos diecisiete mil ochocientos setenta y cuatro pesos ($4.217.874), suma que fue pagada en forma parcial, ya que quedó pendiente el auxilio de cesantías, el cual debía pagarse a más tardar el 1 de marzo de 2001, pero se aplazó hasta el 9 de mayo de 200348.
La sentencia también precisó que, si bien las contralorías municipales tienen autonomía administrativa y financiera, la Contraloría del municipio debía "acudir a la Tesorería municipal de Bello para que se hiciera los pagos; ni la personería ni la contraloría contaban con una tesorería propia que arbitre sus recursos, sino que estos, al igual que la Administración central se administran por la tesorería general del municipio".
En ese escenario, la providencia condenatoria concluyó que 49: "[ ] no se reúnen las condiciones de imprevisibilidad e irresistibilidad para concluir que circunstancias de fuerza mayor impidieron la consignación oportuna de la cesantía. Debería haber actuado el municipio con más diligencia al momento de cumplir con los mandatos legales y los términos establecidos, sin esperar en este caso, a que la actora iniciara un proceso en su contra para proceder a realizar el pago de las cesantías definitivas, ocasionando con esto el deber de cancelar la sanción por mora, establecida por cada día de retraso en el pago de las cesantías definitivas, como lo exige la ley" En ese orden, la reparación del daño consistente en el reconocimiento de la sanción moratoria ordenada en la sentencia condenatoria devino porque se encontró demostrado el pago tardío de las cesantías, "sin que pudiera el municipio exonerarse de responsabilidad por la crisis financiera supuestamente ocasionada por la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000" ni por la falta de recursos para asumir el pago, pues "las acreencias laborales tienen prioridad, como quiera que existe un plazo debidamente reglamentado para su cumplimiento".
La providencia no precisó si existía o no certificado de disponibilidad presupuestal ni quien era el servidor a cargo del pago. 4.6.2. En lo atinente a la valoración de la conducta de los demandados en su condición de tesoreros municipales durante el periodo de mora, el ente accionante sólo aportó al expediente la sentencia condenatoria bajo el argumento de que la demostración del retraso que dio lugar al reconocimiento de la sanción moratoria era suficiente para acreditar la conducta gravemente culposa de los servidores públicos.
Ningún medio de prueba se aportó para constatar: (i) las funciones del cargo de tesorero como ordenador del gasto y/o pagador, (u) la fecha en que el acto administrativo de ' consejo de Estado — Sala de lo Contencioso Administrativo — Sección Tercera — Subsección C, sentencia del 19 de noviembre de 2021, radicado: 13001-23-31-000-2006-00358-02, expediente 46393.
Este mismo criterio ha sido reiterado por la Subsección C" en sentencias de¡ 12 de abril y 25 de junio de 2021, radicados: 15001- 23-31-000-2011-00567-01(63984) y 13001-23-31-000-2002-00680-02 (42103), respectivamente. 48 Folio 31. 49 Folio 30. 9 Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello reconocimiento de las cesantías fue radicado en la oficina de tesorería y, (u) la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal y la orden de pago de la cuenta.
Sobre las circunstancias que, según los demandados, fueron determinantes en la causación del daño por la mora en el pago de las cesantías, se allegaron los informes contables municipales, en los que aparecen los saldos pendientes de pago por concepto de "servicios personales asociados a la nómina" y "contribuciones asociadas a la nómina"desde el primer trimestre de 2001 hasta el último trimestre del año 2003 0.
También se aportaron los decretos municipales expedidos en el año 2003 con motivo del saneamiento fiscal y financiero del municipio de Bello, derivado de la aplicación de las garantías de la Nación previstas en la Ley 617 de 2000, en los que se menciona la crisis financiera de la siguiente manera 51:, "a) La creciente acumulación de pasivos correspondiente a obligaciones laborales, pensionales, parafiscales, bancarias y de proveedores, la incapacidad de financiar la totalidad de los gastos de funcionamiento con ingresos corrientes de libre destinación, la imposibilidad de acceder a recursos del crédito en los términos previstos en la Ley 358 de 1997 y la existencia de una estructura administrativa con poca claridad sobre las funciones y competencias de las dependencias que la conforman, lo que origina una planta de personal sobredimensionada e imposible de pagar con los ingresos corrientes de libre destinación, llevaron a que el municipio de Bello presentara el 2 de abril de 2001, solicitud ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para acceder a las garantías de la Nación consagradas en los artículos 62y 63 de la Ley 617 de 2000" 4.6.3.
En igual sentido, los testimonios decretados y practicados en este contencioso por solicitud de la parte demandada, dan cuenta de la crisis financiera que sufrió el municipio desde inicios del año 2001, así: 1 4.6.3.1 José Alejandro Muños Palacio manifestó haber desempeñado el cargo de contralor municipal desde en enero de 2001, época en.:la que se enteró de que "el municipio no tenía con que pagar sueldos, parafiscales; obligaciones laborales [ ] funcionaba a media marcha, tan es así que dejó a llegar de pagar seis quincenas a sus empleados, [ ] conocí las afugias de los señores, tesoreros y pagadores del municipio cogiendo plata de donde no había para cumplir con sus obligaciones [ ] a pesar de la prohibición legal, muchas cuentas del Sistema General de Participaciones fueron embargadas"52. 4.6.3.2.
Ángela María Morales Uribe manifestó haber desempeñado el cargo de contadora general del municipio desde 2001 hasta 2003 y secretaria de hacienda desde 2004, por lo que afirmó tener conocimiento de qu9 el manejo presupuestal de los años 1997 a 2000 fue el que generó "un déficit bastante representativo" que llevó al ente territorial a acogerse a la Ley 617 de 2000 a partirdel año 2001. 4.6.3.3.
Luis Francisco Rincón Gutiérrez afirmó que tuvo conocimiento de la crisis financiera por motivo del ejercicio de sus funciones como profesional especializado en la oficina de presupuesto del municipio de Bello entre el 2001 y el 2004, periodo en el que también se afectó el programa de caja de la Tesorería, "porque e/presupuesto se ejecuta a través del PAC, no puede pagarse ninguna orden de pago que no esté contemplado en el plan anualizado mensualizado de caja PAC", el déficit generó el ° Folios 149, 224 y 305. 51 Folio 427, Decreto municipal 341 de 28 de agosto de 2003. 52 Folio 364. 53 Folio 367. 10 L Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) Demandante: Municipio de Bello atrasó en el pago de muchas cuentas, inclusive los salarios, la seguridad social y los pa raf isca les54. 4.6.3.4.
Álvaro de Jesús Barco Gallo afirmó haber ejercido el empleo secretario de hacienda desde enero de 2001 hasta diciembre de 2003, por lo que tuvo conocimiento de la crisis financiera que llevó al municipio de Bello a solicitar el ajuste fiscal de que trata la Ley 617 de 2000, porque "hasta las cuentas del sistema general de participaciones, que supuestamente son inembargables' fueron embargadas, "a partir de allí empezó un desfase en el pago de las cuentas ( ), en ningún momento se dejó de reconocerla necesidad de pagar sino que simplemente se entraba en mora, incluso los pagos de los salarios de los funcionarios".
Afirmó que esa circunstancia llevó a priorizar "cuentas que se consideraron inaplazables por las consecuencias que podían traer sobre el municipio que era el pago de la deuda pública [. La priorización de pagos de acuerdo con un plan anualizado de caja en muchas ocasiones no se pudo llevara cabo precisamente por los embargos1,55. 4.6.3.5.
Por último, el testigo Germán Antonio Londoño Roldán manifestó haber sido concejal municipal durante el periodo 2004-2007, por lo que tuvo conocimiento de la crisis financiera que llevó al municipio de Bello a acogerse a un plan de ajuste fiscal, pero no tuvo cocimiento de los detalles de la situación deficitaria56. 4.6.4. El relato de los testigos ofrece credibilidad, ya que fueron rendidos de manera espontánea y coherente por personas que tuvieron conocimiento directo de los hechos por razón del ejercicio de sus funciones en la administración municipal durante el periodo en el que se estructuró el daño antijurídico imputado al ente territorial (2001- 2003).
Además, su valoración conjunta denota coincidencia frente a la ocurrencia de la crisis financiera que sufrió el municipio de Bello y las consecuencias que generó en el pago de salarios y prestaciones sociales desde enero de 2001. 4.6.5. Lo anterior permite concluir que, si bien los medios de prueba referidos dan cuenta de que el municipio de Bello era el organismo encargado del pago de las prestaciones sociales de los servidores de la contraloría a través de la tesorería municipal, y de que en la época en que sucedió el hecho dañoso el ente territorial sufría una crisis financiera que impidió el cumplimiento de sus obligaciones, esas circunstancias son insuficientes para calificar la conducta de los demandados como gravemente culposa, pues no se demostró que su actuar fuera determinante en la configuración del daño. 4.6.6.
Bajo esta perspectiva, resulta forzoso concluir que la respuesta al segundo problema jurídico planteado es negativa, pues en el sub examine el organismo accionante no demostró el actuar gravemente culposo de los demandados en el pago tardío de las cesantías que motivó la sentencia condenatoria que impuso el pago de que una sanción moratoria. 4.7.
En definitiva, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, porque no se encontró acreditado el supuesto de hecho constitutivo de culpa grave atribuido por el municipio de Bello a los demandados Luz Elena Arango Palacio, José Angel Avendaño Villegas y Adolfo León Gutiérrez, en su condición de extesoreros municipales. 51 Folio 369. 55 Folio 371. 56 Folio 373. 11 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado V. COSTAS De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, vigente para la época de presentación de la demanda, sólo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente.
Como en este caso no se observa que las partes hubiesen actuado de esa manera, no hay lugar a condena alguna en ese sentido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMAR la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 21 de julio de 2017, que negó las pretensiones de repetición presentadas por el municipio de Bello, Antioquia, contra Luz Elena Arango Palacio, José Ángel Avendaño Villegas y Adolfo León Gutiérrez.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase GUILLERMO SÁNCH • LUQUE M rado Expediente: 05001-23-31-000-2008-01603-01 (60279) - Demandante: Municipio de Bello 12