Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 13001-33-33-006-2018-00206-01 (0941-2025) Demandante: Luis Jesús Orozco Pico Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) Tema: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Rechazo de plano Decisión: No repone auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia porque las sentencias invocadas como desconocidas no son de unificación jurisprudencial.
La Sala decide la súplica interpuesta por la parte demandante contra el auto del 13 de junio de 2025 que rechazó de plano el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia1. I.
ANTECEDENTES Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 1. El señor Luis Jesús Orozco Pico interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia del 28 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2. La parte recurrente pretende que se declare que la providencia cuestionada desconoció las sentencias del 7 de marzo de 2013 identificada con el radicado No.11001- 33-31-010-2007-00575-01 (2108-2010) y del 10 de julio de 2014 proferida bajo el No. 11001-33-31-702-2009-00041-01 (2602-2011), las cuales resolvieron recursos extraordinarios de revisión. 3.
Como fundamento de la solicitud se adujo que en las sentencias mencionadas se reconoció el carácter de derecho adquirido de la prima de actividad para los miembros de la Policía Nacional retirados de esa institución con posterioridad a la expedición del Decreto 2070 de 2003 y antes del fallo de la Corte Constitucional que lo declaró inexequible.
En este orden, el demandante alegó que al haber sido retirado del servicio en condiciones equivalentes a las analizadas en dichas providencias, el Tribunal Administrativo de Bolívar debió aplicar la regla establecida en las decisiones invocadas como desconocidas. 1 Providencia proferida por el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 13001-33-33-006-2018-00206-01 (0941-2025) Demandante: Luis Jesús Orozco Pico Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Auto que rechazó de plano el recurso extraordinario 4.
Mediante auto del 13 de junio de 2025, el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves rechazó de plano el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia porque consideró que el mismo no cumplía con el requisito previsto en el artículo 262 del CPACA, relativo a la indicación precisa de una sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada. 5.
Para arribar a esta conclusión, explicó que las decisiones invocadas por la parte demandante no tienen la naturaleza de sentencias de unificación, pues las mismas no fueron emitidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ni por el pleno de la Sección Segunda con el propósito de unificar jurisprudencia. Recurso de reposición y en subsidio súplica contra auto que rechazó de plano 6.
Contra el auto de rechazo la parte actora interpuso recurso de reposición y súplica. Sostuvo que se incurrió en una indebida interpretación del artículo 270 del CPACA, al concluir que las sentencias del 7 de marzo de 2013 y 10 de julio de 2014 no constituían sentencias de unificación. Argumentó que, tras la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, la norma reconoce como sentencias de unificación a las dictadas al resolver los recursos extraordinarios, de modo que considera que las decisiones que invocó como desconocidas dan lugar a que sea procedente el presente recurso.
Auto que resolvió el recurso de reposición y concedió la súplica 7. Mediante auto de 22 de agosto de 2025, el despacho del consejero Luis Eduardo Mesa Nieves decidió no reponer el auto de rechazo. Para fundamentar su decisión, explicó nuevamente que el recurso extraordinario carece de los requisitos legales exigidos por el artículo 262 del CPACA toda vez que la sentencias invocadas, aunque resolvieron recursos extraordinarios de revisión, no tienen la condición de sentencias de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA porque no fueron proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, ni por el pleno de la Sección Segunda con la finalidad de unificar jurisprudencia. 8.
Adicionalmente, se explicó que el recurso extraordinario de unificación no está llamado a operar como una tercera instancia ni a reabrir el debate probatorio o jurídico del proceso, sino que su finalidad es preservar la uniformidad en la interpretación del derecho y la igualdad en la aplicación de las reglas jurisprudenciales. En ese sentido, al no existir un criterio unificado sobre el alcance del Decreto 2070 de 2003, las decisiones citadas por el recurrente no se pueden considerar como un precedente vinculante.
II. CONSIDERACIONES Competencia Radicado: 13001-33-33-006-2018-00206-01 (0941-2025) Demandante: Luis Jesús Orozco Pico Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. De conformidad con las reglas procesales previstas en el literal d) del artículo 246 del CPACA, esta Sala es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto del 13 de junio de 2025. 10.
De igual manera, de conformidad con lo establecido en el artículo 246 y el numeral 2 del artículo 243 del CPACA, el presente recurso de súplica es procedente por haberse interpuesto en tiempo y contra una decisión que pone fin al proceso. Problema jurídico 11. Para establecer si el rechazo de plano del presente recurso fue adecuado, la Sala deberá determinar si las sentencias invocadas como desconocidas tienen la naturaleza de sentencias de unificación y, en consecuencia, pueden ser invocadas para efectos de interponer un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Análisis del problema jurídico 12.
Para resolver el problema planteado es importante resaltar que los artículos 257 y 258 del CPACA establecen que la única circunstancia que da lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es el desconocimiento de una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado por parte de una providencia de única o segunda instancia proferida por un tribunal administrativo. 13.
En este orden, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia supone la existencia de una regla jurídica de unificación establecida por esta Corporación en los términos del artículo 270 del CPACA, que debiendo ser aplicada de manera uniforme a todos los casos con iguales características fue desconocida por el operador judicial que emitió la sentencia controvertida. 14.
La Sala confirmará la decisión de rechazar el presente recurso extraordinario porque las sentencias que la parte demandante considera contrariadas no reúnen los presupuestos exigidos para ser calificadas como sentencias de unificación en los términos que establece el artículo 270 del CPACA. 15. Lo anterior dado que las providencias invocadas como desconocidas no fueron proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por las salas especiales de decisión de esta Corporación o por la Sección Segunda en pleno con el propósito de unificar jurisprudencia. En efecto, las decisiones invocadas por la parte recurrente resolvieron recursos extraordinarios de revisión tramitados bajo el CCA y en los que se invocó la causal de nulidad originada en la sentencia (artículo 188.6 del CCA). 16.
Es importante resaltar que tanto en el CCA como en el CPACA el recurso extraordinario de revisión no tiene como propósito principal que se establezcan reglas de unificación, sino que se infirme una providencia ejecutoriada por haber incurrido en ciertas irregularidades procesales o porque la decisión no corresponde con la realidad Radicado: 13001-33-33-006-2018-00206-01 (0941-2025) Demandante: Luis Jesús Orozco Pico Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que evidencia alguna circunstancia que solo pudo ponerse en conocimiento del juez con posterioridad a la fecha en que se adoptó la providencia2. 17.
Si bien es cierto que el artículo 270 del CPACA establece que las providencias que resuelvan los recursos extraordinarios tienen la naturaleza de sentencias de unificación jurisprudencial, esta disposición debe interpretarse armónicamente con lo dispuesto en los artículos 36 de la Ley 270 de 1996 y el 110 del CPACA que establecen que la Sección Segunda del Consejo de Estado está conformada por dos subsecciones, cada una integrada por tres magistrados.
Igualmente, se debe tener en cuenta el artículo 15 del Reglamento Interno de esta Corporación que dispone que las subsecciones sesionarán conjuntamente para efectos de unificar la jurisprudencia. 18. En consecuencia, el solo hecho de que una subsección emita una providencia en la que se resuelve un recurso extraordinario de revisión no le otorga el carácter de sentencia de unificación a esa decisión en los términos que establece el artículo 270 del CPACA porque, como se explicó, la principal finalidad del recurso extraordinario de revisión es establecer si la sentencia del tribunal debe ser infirmada por haber incurrido en las causales establecidas en los artículos 186 del CCA o 250 del CPACA. 19.
Así, por ejemplo, en una providencia que se establezca que la sentencia del tribunal debe ser infirmada por haberse dictado con fundamento en pruebas falsas o adulteradas no se unifica ninguna cuestión en derecho; situación similar se presenta cuando se resuelve si se configura la nulidad originada en la sentencia por algunas de las irregularidades que ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación. En estos casos más que unificar se resuelve un problema que acata en el caso particular la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. 2 Así, por ejemplo, el artículo 188 del CCA establecía como casuales del recurso extraordinario de revisión: Son causales de revisión: «1.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». Igualmente, el artículo 250 del CPACA establece como causales de revisión: «1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». Radicado: 13001-33-33-006-2018-00206-01 (0941-2025) Demandante: Luis Jesús Orozco Pico Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20.
Por ende, solo en los casos en que expresamente la Sala Plena de esta Corporación, las salas especiales de decisión o las salas plenas de las secciones decidan establecer de manera clara y precisa una regla de unificación jurisprudencial en una providencia que resuelve un recurso extraordinario de revisión, la respectiva decisión adquirirá la naturaleza de sentencia de unificación, en los términos que establece el artículo 270 del CPACA. 21.
Es relevante poner de presente que en casos similares esta Sala ha establecido que incluso sentencias que formalmente son providencias de unificación de jurisprudencia no tienen materialmente esta naturaleza cuando no establecen una regla clara y precisa que pueda ser aplicada en casos similares3 o cuando no reconocen un derecho4. 22.
En definitiva, la Sala considera acertado el razonamiento del despacho sustanciador que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia porque las sentencias invocadas como desconocidas no tienen la naturaleza de providencias de unificación en los términos que establece el artículo 270 del CPACA. En efecto, en estas las subsecciones resolvieron recursos extraordinarios de revisión porque la sentencia del tribunal habría incurrido en la causal de nulidad originada en la sentencia 23.
Por lo tanto, al no tener el carácter de sentencias de unificación y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 del CPACA, se confirmará la decisión que rechazó de plano el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A III.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR el auto del 13 de junio de 2025 mediante el cual se rechazó de plano el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, dar cumplimiento a lo resuelto en el numeral tercero del auto impugnado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto del 14 de septiembre de 2025, Rad.
No. 11001- 03-25-000-2019-00200-00, CP Juan Camilo Morales Trujillo. 4 Al respecto, véase, entre otros, el auto del 16 de mayo de 2025, Rad No. 11001-03-25-000-2018-01347- 00 (4520-2018), CP Jorge Iván Duque Gutiérrez.