w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Naturaleza del cargo. Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 15 de marzo de 2019, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones El señor Orlando Herrera Ramírez por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, 1 En adelante UGPP. 2 Folios 26 a 38. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 peticionó declarar la nulidad de las Resoluciones PAP 033954 del 24 de enero de 2011 y 047352 del 7 de abril de 2011, por medio de las cuales, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia y confirmó la decisión al resolver el recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia liquidada la inclusión de todos los factores salariales devengados el año anterior al 27 de marzo de 1999, fecha de adquisición del estatus pensional;
(ii) reconocer y pagar intereses moratorios conforme a lo establecido en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; (iii) pagar intereses corrientes durante los seis (6) primeros meses contados a partir de la ejecutoria del fallo e intereses moratorios después de ese tiempo sobre las condenas, sumas que deberán ajustarse tomando como base el índice de precios al consumidor; y (iv) cumplir la sentencia de acuerdo con lo establecido en los artículos 189 y 195 del CPACA. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda El señor Orlando Herrera Ramírez indicó que nació el 27 de marzo de 1949 y «prestó sus servicios al MUNICIPIO DE ARMENIA durante el año 1971 hasta el año 1981, y al servicio de la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL GUAVIARE desde el año 1985 hasta el año 1994» así: El 5 de noviembre de 2008, el demandante solicitó ante la UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Mediante la Resolución PAP 033954 del 24 de enero de 2011 le Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 fue negado el derecho por considera que el periodo comprendido entre el 2 de julio de 1971 y el 26 de octubre de 1981 fue como profesor del Centro de Capacitación de Menores EMJ, por lo que no podía computarse en la medida en que se trató de un cargo administrativo.
El accionante recurrió la decisión, y fue resuelta a través de la Resolución 047352 del 7 de abril de 2011, que confirmó la decisión con base en la certificación del 6 de enero de 1999 y del 25 de agosto de 2008 expedidas por la Alcaldía de Armenia, en las que se establece que el Centro de Capacitación de Menores corresponde a una correccional de menores, y en ese orden, no hace parte del grupo de instituciones de educación formal certificadas por el Ministerio de Educación Nacional.
Adicionalmente, adujo que en el mencionado documento se indicó que el peticionario, además de cumplir funciones de profesor, era también vigilante, siendo este un cargo administrativo, por lo cual, no es posible computarlo para la pensión gracia. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación El actor argumentó que cumplió los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia pues se vinculó como docente al magisterio oficial y laboró por más de 20 años como docente en primaria.
Para sustentar su solicitud, invocó y transcribió sentencias proferidas por la Corte Constitucional tales como la T-174/2005, que señaló que la pensión gracia hace parte de un régimen especial por lo que no le son aplicables las normas contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985; la SU-640/98 que impone que las sentencias que resulten de demandas de inconstitucionalidad tienen efecto erga omnes por lo que debe dar aplicación a la sentencia del 24 de enero de 2008 emanada del Consejo de Estado, radicado 25000-23-25- 000-2004-90767-01 (1275-06), en la cual se analiza el contenido Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 del Decreto 88 de 1976 y el Decreto 2277 de 1979 en relación con el Sistema Educativo Nacional y que analizó el carácter de docentes de los educadores del Colegio de Empleados de la Contraloría General de la República.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos, toda vez que, de la documentación obrante en el expediente administrativo, como son los certificados del 6 de enero de 1999 y del 25 de agosto de 2008, expedidos por el alcalde de Armenia, Quindío, se observa que el demandante laboró como profesor del CENTRO DE CAPACITACIÓN DE MENORES E. M.J., desde el 2 de julio de 1971 hasta el 26 de octubre de 1981.
Indicó que, de acuerdo con la certificación del 6 de enero antes referida, se establece que la institución a la que se hace referencia es una correccional de menores, y que el accionante, además de cumplir las funciones de profesor, también se desempeñó como vigilante. Al respecto, señaló que la correccional relacionada no se encuentra dentro de las instituciones de educación formal certificadas por el Ministerio de Educación y a las cuales deben estar vinculados los docentes que pretendan acreditar su calidad como educador nacionalizado para reclamar la pensión gracia. Añadió que el cargo ocupado de profesor–vigilante, no tiene carácter de docente.
En ese orden, expuso que el accionante no cuenta con los 20 años de docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o 4 Folios 114 a 121. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 nacionalizado, dado que no es posible computar tiempos de servicio desempeñados en cargos de carácter administrativo, tal y como ocurre en el presente caso.
En consecuencia, no cumple con el requisito de haberse vinculado como docente antes del 31 de diciembre de 1980. Propuso las siguientes excepciones, (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado; (ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión; (iii) cobro de lo no debido; (iv) prescripción; e (v) imposibilidad de condena en costas.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 El 15 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Meta, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo audiencia inicial concentrada, oportunidad en la que fijó el problema jurídico en los siguientes términos: «[…] si se encuentra satisfecho el requisito de la vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, con el tiempo laborado en el CENTRO DE CAPACITACIÓN DE MENORES en del MUNICIPIO DE ARMENIA, por el periodo comprendido entre el 2 de julio de 1971 y el 26 de octubre de 1981, para lograr la pensión gracia.»
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En desarrollo de la audiencia inicial, el Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia para lo cual, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante. La autoridad judicial advirtió respecto del periodo comprendido entre el 2 de julio de 1971 y el 26 de octubre de 1981, que éste no podía ser tenido en cuenta toda vez que de acuerdo con el certificado expedido por el Departamento Administrativo de 5 Folios 98 a 109.
CD allegado a folio 110. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Fortalecimiento Institucional – Fondo Territorial de Pensiones del 11 de julio de 2011, el actor laboró en el municipio de Armenia en el cargo de profesor del Centro de Capacitación de Menores.
Advirtió que en el expediente administrativo reposa un certificado emitido por el coordinador del Archivo Municipal de la Secretaría General –Sección Archivo– del municipio de Armenia del 6 de enero de 1999, el cual hace constar que en el accionante se desempeñó en ese periodo, en calidad de «PROFESOR VIGILANTE» de la Correccional de Menores E. M. J. de ese ente territorial.
En ese orden, concluyó que en efecto, de acuerdo con los certificados y las razones expuestas por la UGPP en los actos demandados, el actor debía acreditar las funciones que cumplió en la correccional de menores para establecer si la labor se equipara con el ejercicio de la docencia o si se trató de un cargo administrativo. Adicionalmente, afirmó que la institución en la que laboró – Correccional de Menores– en principio no corresponde a una autorizada por el Ministerio de Educación Nacional, lo que tampoco demostró el accionante.
En conclusión, el a quo, señaló que el demandante no demostró su condición de docente en el tiempo laborado para el municipio de Armenia, ni la naturaleza de la institución, siendo ello de su cargo pues, le correspondía dar plena certeza y claridad de esos elementos por ser precisamente esos los puntos de discusión con la entidad demandada.
Con base en lo anterior indicó que el actor no cumplió con los requisitos de vinculación que exige el Decreto 2277 de 1979 y la Ley 114 de 1913 con antelación al 31 de diciembre de 1980. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Condenó en costas al demandante por haber sido vencido en el proceso, atendiendo lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso –CGP–.
La parte demandante interpuso en audiencia recurso de apelación la cual sustentó con posterioridad.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 6 La parte demandante presentó escrito con el fin de argumentar las razones del recurso interpuesto en audiencia oral celebrada del 15 de marzo de 2019. Al efecto, manifestó que se ratifica en lo enunciado «[c]onforme a los hechos de la demanda, a las pretensiones formuladas, las declaraciones y condenas solicitadas, a las pruebas allegadas al expediente, la fundamentación normativa tanto de orden constitucional, legal como jurisprudencial, expuesta en la parte que represento».
Seguidamente solicitó al «al Despacho ad quo, dictar sentencia de primer grado, de acuerdo a la controversia a decidir en el presente asunto […]». Para el efecto realizó un breve recuento normativo y finalmente indicó que, «[…] teniendo en cuenta que mi representado, se vinculó como docente al Magisterio Oficial y laboró por espacio de más de 20 años, es incuestionable que la PENSION GRACIA debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las Leyes que regulan la materia, y citadas en estos alegatos.» (sic)
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6 Folios 114 y 115. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 6.1 La parte demandante 7 reiteró los mismos argumentos del recurso de apelación y agregó que los tiempos servidos al municipio de Armenia deben tenerse en cuenta, pues, aunque no existieron cotizaciones al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, la norma que dio origen a la pensión gracia (Ley 114 de 1913) no estableció tal requisito, tan solo que hubiese demostrado su vinculación como docente nacionalizado antes de 1981 y 20 años de servicio. 6.2 La entidad demandada 8 solicitó desatender las pretensiones de la parte demandante y exonerar a la demandada por encontrarse de acuerdo con los argumentos expuestos por el tribunal.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio según el informe secretarial obrante a folio 155. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por 7 Folios 152 a 154. 8 Folios 148 a 151. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 el apelante. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿El señor Orlando Herrera Ramírez, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación? Para resolver el asunto, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) la pensión gracia y (ii) el análisis del caso concreto. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.º de enero de 1981. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sente ncia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202213 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicación 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa I) El 5 de noviembre de 2008, el demandante solicitó ante la UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. II) La UGPP, mediante la Resolución PAP 033954 del 24 de enero de 201114, negó la petición, por considera que el periodo comprendido entre el 2 de julio de 1971 y el 26 de octubre de 1981 lo desempeñó como profesor del Centro de Capacitación de Menores EMJ, es decir, en un cargo administrativo, por lo que dicho periodo no puede ser tenido en cuenta a efectos de la pensión gracia. III) El accionante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución 047352 del 7 de abril de 2011 15, que confirmó la decisión con base en los documentos aportados por el recurrente, y con base en las certificaciones del 6 de enero de 1999 y 25 de agosto de 2008 expedidas por la Alcaldía de Armenia, corroboró que la institución en la cual realizó labores corresponde a una correccional de menores, cuya naturaleza no atañe al grupo de instituciones de educación formal certificadas por el Ministerio de Educación Nacional a las cuales deben estar vinculados los docentes que pretendan acreditar su calidad como educa dores nacionalizados.
Adicionalmente, adujo que en el mencionado documento se indicó que el peticionario, además de cumplir funciones de profesor, era también vigilante, «cargo que no tiene el carácter de docente» según la normatividad relacionada en el acto administrativo (Leyes 14 Folios 4 a 6. 15 Folios 10 a 13. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y Decreto 2277 de 1979). 2.5 Caso concreto En lo concerniente a la procedencia y finalidad del recurso de apelación, se recuerda que el principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que consagre la ley; esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia de un superior funcional, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa.
Este principio encierra una de las más caras garantías establecidas en la Constitución Política, por ello, es deber del juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción que subyacen del mismo. No obstante, el acceso a dicho derecho no opera de manera deliberada; por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad, que deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron preceptuados en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011.
El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia dictadas por los Jueces y Tribunales Administrativos; el segundo establece, el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación señalando el término para la sustentación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 De otra parte, la Ley 1564 de 2012 16 aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, señala los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar lo que a continuación se transcribe: «Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]. […] Artículo 322.
Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de a udiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.» [Negrilla y subrayado fuera del texto] Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que, al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que haya incurrid o la primera instancia. El Consejo de Estado ha señalado que el marco de la decisión del recurso de apelación se debe circunscribir a lo considerado en la providencia de primera instancia, en este caso, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 15 de marzo de 16 Código General del Proceso – CGP.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 2019 y a lo alegado y argumentado en el recurso de apelación por parte del actor. En efecto, esta Corporación ha reiterado dicho marco de decisión de la segunda instancia en varias providencias, entre ellas, mediante la sentencia de 9 de marzo de 2017 proferida por la Subsección A17, oportunidad en la que se expresó: «Esta Corporación ha sostenido que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia.» [Negrilla fuera del texto] En este orden de ideas, esta Sala ha establecido que solo se estudiará lo decidido en la sentencia de primera instancia y lo alegado en el recurso de apelación en cuanto se evidencien argumentos y cargos claros de inconformidad frente a lo decidido por el a quo. 18 17 Radicado interno 1832-15;
C.P William Hernández Gómez. Reiterado en sentencia del 12 de septiembre de 2019 Radicado interno 1860 -2015, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 18 Argumento reiterado recientemente por esta Sala en sentencia del 1 de septiembre de 2022, radicado 52001233300020180022201 (0549 -2022). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Todo lo precedente, permite respetar una de las garantías del debido proceso consistente en el límite que tiene la judicatura de no introducir sorpresivamente alegaciones o cuestiones de hecho, de manera que las partes no hayan podido ejercer su plena y oportuna defensa, toda vez que la litis fija los límites de los poderes del juez.
Bajo dicho hilo argumentativo, en el presente caso es claro para la Sala, que la decisión que se profirió se aludió principalmente a recabar en la ausencia de pruebas que permitieran verificar que las labores desempeñadas por el actor y la institución en las que realizó labores fueran de aquellas que permitan acreditar los tiempos requeridos para acceder a la pensión gracia. Observa la Sala que, en el recurso de apelación, el actor se limitó a «ratificar» los hechos, pretensiones y condenas solicitadas en la demanda, así como a las pruebas allegadas al expediente los argumentos expuestos en dicho escrito.
Es más, en su recurso se advierte que solicita al «[d]espacho ad quo (sic), dictar sentencia de primer grado de acuerdo a la controversia a decidir en el presente asunto […]», situación que en principio contradice los lineamientos establecidos por esta Corporación en el sentido de que debía evidenciar argumentos y cargos claros de inconformidad frente a lo decidido por el a quo.
A pesar de lo anterior, y ante la vaguedad de argumentos, esta Sala, en aras de garantizar el derecho al debido proceso y acceso a la justicia procede a realizar el análisis partiendo del entendido de que el actor se encuentra en desacuerdo con las razones expuestas. Al respecto es preciso señalar que el recurso presentado por la parte activa es claro en cuanto a que, lo que pretende, es controvertir la sentencia de primera instancia. Si bien sus Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 argumentos no resultan profundos, son consecuentes con el debate iniciado con la demanda.
Por lo tanto, a esta Sala no le cabe duda de que su intención es obtener un reexamen de las pruebas aportadas al plenario, y en general, obtener una decisión favorable a sus pretensiones y reafirmar la teoría del caso planteado en el libelo introductorio. En ese orden, atendiendo las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la parte demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente al tiempo de servicio acreditado. 2.5.1 Hechos probados y análisis 2.5.1.1 El demandante nació el 27 de marzo de 1949 19, por tanto, el mismo día y mes de 1999, cumplió 50 años de edad. 2.5.1.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: A) Del 2 de julio de 1971 al 26 de octubre de 1981. • De acuerdo con el certificado emitido por el coordinador del Archivo Municipal de la Alcaldía de Armenia del 6 de enero de 199920, consta que el accionante laboró al servicio del municipio de Armenia como «PROFESOR VIGILANTE, de la Correccional de Menores “E.M.J”», desde el 2 de julio de 1971 hasta el 23 de abril de 1981, así: 19 Así consta en la cédula de ciudadanía que se encuentra a folio 25. 20 Expediente digital allegado a folio 92.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 • Mediante constancia emitida por el Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional, Fondo Territorial de Pensiones de la Alcaldía Municipal de Armenia, emitida el 11 de julio de 201121, se informó que el accionante desempeñó el cargo de «Profesor del Centro de Capacitación de Menores EMJ del 2 de julio de 1971 al 26 de octubre de 1981», y «realizó aportes por IVM a la Caja de Previsión Social Municipal». • En el Formato No. (sic) 1, Certificado de Información Laboral emitido por la Alcaldía de Armenia el 25 de agosto de 2008 22 y el del 11 de julio de 2011 23 coinciden en informar que el actor estuvo vinculado al municipio de Armenia del 2 de julio de 1971 21 Folio 19. 22 Expediente digital allegado a folio 92. 23 Folio 15.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 al 26 de octubre de 1981 en el cargo de profesor EMJ, a saber: Respecto de este primer periodo, lo que constituye relevancia para determinar si el docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si fue nombrado docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación como docente de carácter territorial o nacionalizado.
Pues bien, del análisis de los documentos relacionados es posible determinar que el actor desempeñó labores al servicio de la Alcaldía de Armenia, y según se logra establecer, lo fue como profesor, o «profesor-vigilante», sin que se hubiese relacionado en ninguno de los documentos aportados el acto de nombramiento, posesión, contrato u otra forma de vinculación que permita verificar la forma en que fue trabada su relación con la entidad territorial.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 Se observa que el accionante tampoco aportó pruebas referidas a las funciones realizadas, aun cuando ello era de su cargo, más aún cuando lo que reclama en sede judicial, había sido debidamente resuelto por la entidad no solo en los actos que demanda, sino también por medio de las Resoluciones 007594 del 5 de mayo de 2000, y la que resolvió el recurso de reposición, 001561 del 28 de marzo de 2001, que fueron aportadas en el expediente administrativo digital.
Según se lee, en dicha ocasión la Caja Nacional de Previsión Social24 –hoy UGPP–, negó la prestación e indicó al actor las razones por las cuales tal periodo no podía tenerse en cuenta, y a pesar de ello el accionante no hizo mayor esfuerzo para que ello se aclarara, pues, no aportó pruebas que permitieran constatar que el objeto de las labores desarrolladas fueran de aquella que corresponde a la educación oficial, ni adjuntó certificaciones emitidas por las autoridades territoriales competentes que permitieran enervar la naturaleza del mentado correccional denominado Centro de Capacitación de Menores, y tampoco solicitó al juez de primera instancia que las practicara.
Así mismo, carece de fundamento el argumento expuesto en l a demanda mediante el cual afirmó que se trató de un docente nacionalizado pues, para esa data (1971) no se había dado inicio al proceso de nacionalización de la educación ocurrida con la Ley 43 de 1975, por lo que su argumento no resulta de recibo. En ese orden, de los documentos obrantes en el proceso es posible afirmar que el cargo profesor-vigilante que ejerció el accionante es de carácter administrativo, pues, si bien se integró al servicio del municipio de Armenia con anterioridad a la expedición del Decreto 2277 de 1979, este resulta concordante con lo expuesto en sus artículos 32 y 35, en la cual fueron establecidos los cargos que 24 En adelante CAJANAL.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 tienen carácter docente y los que son administrativos en la educación oficial, así: «Artículo 32.
Carácter docente. Tienen carácter docente y consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o Director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación. Artículo 35.
Cargos administrativos. Los cargos directivos de la educación oficial no previstos en el artículo 32, tienen carácter administrativo y sus titulares se regirán por las normas aplicables a los demás empleados públicos. Inciso adicionado por el Decreto 85 de 1980, artículo 4º. Por las mismas normas se regirá el personal docente comisionado para ejercer cargos administrativos en el sector educativo.» De lo transcrito, se observa que el cargo de profesor-vigilante no se encuentra enlistado dentro de los cargos taxativamente mencionados con carácter de docente.
Así las cosas, no es posible afirmar que el señor Herrera Ramírez se hubiese desempeñado como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980 pues ello no se encuentra probado, siendo responsabilidad de la parte actora allegar las piezas que consideraba pertinentes de acuerdo con el principio de la carga de la prueba, mandato que deriva del artículo 167 del Código General del Proceso que consagra lo siguiente: «Artículo 167.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» La normativa citada impone una carga procesal25 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de ésta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba, se compone de tres principios fundamentales: i) el onus probandi incumbit actori, esto es, al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) reus, in excipiendo, fit actor, relativo a que la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como actor y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) actore non probante, reus absolvitur, que predica la absolución del demandado 25 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 si el accionante no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda26.
Bajo esta línea de comprensión, se resalta que la inobservancia de la mentada carga trae consecuencias desfavorables para la parte que no la satisface, puesto que, al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. La Corte Constitucional en sentencia SU-182 de 201927 se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante.
Al respecto señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado” 28.
Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean” 29. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.» (Subraya de la Sala) En el presente caso, CAJANAL, por medio de la Resolución 007494 del 5 de mayo de 2000, expuso los argumentos por los que no podía otorgar la pensión gracia, razón por la cual, el actor, al presentar 26 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23-31-000-2003-01739-01(1634-13). 27 Sentencia del 8 de mayo de 2019, MP Diana Fajardo Rivera. 28 Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T-376 de 2018.
MP. José Fernando Reyes. 29 Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 el recurso de apelación en contra del mencionado acto administrativo, expuso: «La categoría de la certificación que expide [el] mencionado ente territorial no hace alusión a la real incidencia como sucedía el desarrollo de las actividades de carácter pedagógico en el establecimiento educativo donde imparta (sic) mi institución como profesor de primaria oficial.
La expedición VIGILANTE -PROFESOR no significa que tuviera un cargo administrativo porque ello aparejaría con los lineamientos de la ley 27 de 1992 y ley 443 de 1998, sino que como se trataba de un CENTRO EDUCATIVO donde los estudiantes permanecían internos en el desarrollo del calendario escolar y por ende bajo el cuidado y responsabilidad de los docente tanto por el comportamiento disciplinario, personal y académico, este ente territorial dedujo la certificación bajo estas con diciones, pero la actual situación y el único cargo desempeñado, a nivel pedagógico es el de docente de los servicios educativos estatales [ ]»30 (subraya original) Se observa que, en el presente caso, el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales y a más de su dicho, no allegó documento que lo soportara.
Si bien era de su cargo desvirtuar lo establecido por la entidad, demostrando que efectivamente ostentó la calidad de docente oficial, este se limitó a lo ya adjuntado, y reiteró la solicitud ante la entidad demandada el 5 de noviembre de 2008, en los mismos términos y sin añadir nuevas evidencias que pudieran dar certeza de la calidad de la vinculación y de la institución «Centro de Capacitación de Menores E.M.J.» tal y como había sido justificado por la entidad.
Sobre el tema, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una «censura fundada» de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los 30 Extraído de la parte considerativa de la Resolución 001561 del 28 de marzo de 2001, mediante la cual, CJANAL resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión recurrida.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 distintos medios probatorios a su alcance.31» (Negrilla de la Sala) Obsérvese que mediante los actos administrativos demandados, la UGPP nuevamente expuso de manera expresa y detallada las razones por las cuales le negaba la pensión gracia al accionante: (i) porque no ostentó el carácter de docente, sino que estuvo vinculado como PROFESOR – VIGILANTE, siendo este un cargo administrativo, y (ii) porque la correccional de menores no correspondía al grupo de instituciones certificadas por el Ministerio de Educación Nacional a las cuales deben estar vinculados los docentes que pretendan la pensión gracia. A pesar de lo anterior, en sede judicial el actor tampoco aportó material suficiente para desvirtuar los argumentos de la UGPP, y nada dijo al respecto en su escrito de demanda, sino que se limitó a relacionar jurisprudencia que tampoco articuló con su caso concreto.
En ese orden, es claro que el accionante, habiendo conocido las razones que llevaron a la administración a negar el reconocimiento de la pensión gracia, tenía la obligación de aportar el material que consideraba, podía enervar esos puntos oscuros y así, lograr la prosperidad de sus pretensiones. Conforme a lo anterior, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conteste a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que el accionante no colmó los requisitos necesarios para acceder a la 31 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.
En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 pensión gracia dado que no acreditó la vinculación como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980 del orden territorial o nacionalizado, situación que impide seguir adelante con el análisis de los restantes tiempos, y los requisitos contemplados en las normas que regulan la materia.
En estas condiciones, los argumentos expuestos por el apelante carecen de fundamento fáctico y legal por cuanto, como quedó demostrado, no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para ser beneficiario de la prestaci ón reclamada. 3. Conclusión Conforme a lo expuesto, al señor Orlando Herrera Ramírez no le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 15 de marzo de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 4.
Condena en costas Respecto de las costas procesales, se debe tener en cuenta el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, que señala expresamente que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación», presupuesto que fue desarrollado en providencia del 7 de abril de 2016.
No obstante, teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, no se impondrán costas con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 50001233300020150011001 (3048-2019) Demandante: Orlando Herrera Ramírez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 15 de marzo de 2019, que negó las súplicas de la demanda presentada por Orlando Herrera Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado