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Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y Jhonatan Felipe Córdoba Fajardo Demandado: Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio del Trabajo Auto __________________________________________________________________ Asunto Procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. 1.

Antecedentes 1.1. De la demanda 1. Carlos Mario Salgado Morales y Jhonatan Felipe Córdoba Fajardo presentaron demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo1, con el fin de que se declarara la nulidad del inciso 1, el numeral 1 y el parágrafo 5 del artículo 7del Decreto 1225 de 20242, que dispone: «Artículo 7.

Elección de la Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual. Quienes a la promulgación de la Ley 2381 de 2024 se encuentren afiliados a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, no tengan la expectativa de estar cobijados por el Régimen de Transición y coticen por encima de los dos puntos tres (2.3) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMLMV), deberán seleccionar una Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual 1 En adelante CPACA 2 «Por el cual se reglamenta el parágrafo transitorio del artículo 12 y los artículos 57, 75 y 76 de la Ley 2381 de 2024, relacionados con las entidades administradoras del componente complementario de ahorro individual y la selección de estas por parte de los afiliados, el régimen de transición y la oportunidad de traslado, respectivamente». 2 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro dentro de los primeros seis (6) meses, contados desde la promulgación de la ley.

Para lo anterior se deberán considerar los siguientes aspectos: 1. El afiliado deberá por una sola vez dentro de los primeros seis (6) meses a partir de la promulgación de la Ley seleccionar la respectiva ACCAI. Una vez la seleccione, se deberá registrar una marcación conjunta en las bases de datos entre las administradoras mencionadas y la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, donde se registre esta primera selección, a fin de centralizar la información, garantizar su conservación y se eviten futuras multivinculaciones entre las Administradoras del componente complementario de Ahorro Individual. […] Parágrafo 5.

Colpensiones y las Administradoras de Fondos de Pensiones brindarán asesoría con campañas de divulgación y socialización para aquellos afiliados de COLPENSIONES que no estén cobijados por el régimen de transición y que coticen por encima de dos puntos tres (2.3) smmlv, quienes deberán seleccionar una Administradora del Componente complementario de ahorro individual a más tardar el 16 de enero de 2025. […]» 2.

Mediante autos del 18 de febrero de 20253, se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. 3. Como concepto de violación se sostuvo lo siguiente: 3.1. El inciso 1, el numeral 1 y el parágrafo 5 del artículo 7 del Decreto 1225 de 2024 «constituye una grave vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, en tanto se obliga a los ciudadanos a tomar decisiones vinculantes sobre su afiliación y selección de Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual (ACCAI) antes de que la Ley 2381 de 2024 entre en vigor, y sin contar con los mecanismos legales definidos de manera clara, precisa e informada para los ciudadanos». 3.2.

Es incomprensible que «se expida un decreto reglamentando el artículo 12 de la Ley 2381 de 2024, sin previamente hacer un análisis y estudio de las consecuencias jurídicas, económicas y sociales que implicaría el cumplimiento de una norma que no ha entrado en vigor, derivando en una antinomia jurídica, pues claramente se establece la existencia de una contradicción entre dos disposiciones jurídicas (los términos “expedición” y “vigencia/vigor”) que pertenecen al mismo ordenamiento jurídico y que regula la misma materia, sin embargo, ofrecen interpretaciones opuestas o incompatibles, lo que conlleva a un conflicto normativo en su interpretación y debida aplicación, acaeciendo en una contraposición palpable, puesto que, si la ley entra en vigor el 1 de julio de 2025, no tiene sentido jurídico ni práctico la exigencia de cumplir una obligación (seleccionar una ACCAI) antes de dicha calenda». 3 Índice 6 de Samai. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro 3.3.

Además, se genera una antinomia jurídica entre la expedición y la vigencia de la norma, ya que el decreto exige cumplir obligaciones antes de que la ley entre en vigor, lo que contraviene el artículo 94 de la Ley 2381 de 2024 y los principios constitucionales de previsibilidad y certeza jurídica. 3.4. Se viola el principio «lex posterior derogat priori», pues el artículo 94 de la Ley 2381 de 2024, que establece la entrada en vigor de la reforma pensional el 1 de julio de 2025, debe prevalecer sobre el parágrafo transitorio del artículo 12 ibidem, que fija un plazo de seis meses a partir de su expedición, pues aquella es «posterior dentro de la estructura de la Ley».

Sin embargo, el decreto reglamentario contradijo lo dispuesto en el artículo 94, lo cual genera una inseguridad jurídica al imponer obligaciones antes de la vigencia de la ley. 3.5. Transgresión del principio «lex specialis derogat generali» pues el artículo 94 de la Ley 2381 de 2024, al ser una norma específica que regula la entrada en vigor de la reforma pensional, debería prevalecer sobre disposiciones más generales, como del parágrafo transitorio del artículo 12 ejusdem.

Sin embargo, el decreto no respeta este principio, lo que genera una contradicción normativa y afecta la coherencia del ordenamiento jurídico. 3.6. El aparte acusado vulnera el derecho a la seguridad social al obligar a los afiliados a tomar decisiones sobre su ahorro pensional sin que la ley esté plenamente vigente y sin garantizar la información suficiente para una elección. 3.7.

El decreto contraviene la supremacía constitucional al imponer obligaciones sin fundamento legal vigente, lo cual afecta los principios de legalidad, debido proceso e interés general. Además, genera un trato desigual al exigir a los afiliados cumplir con cargas antes de que la modificación del sistema entre en plena operación, lo que viola el derecho a la igualdad y la protección de los derechos fundamentales. 1.2.

Solicitud de medida cautelar 4. Los demandantes solicitaron como medida cautelar que se suspendieran provisionalmente los efectos de las disposiciones demandadas con fundamento en los argumentos expuestos en la demanda, así: 4.1. El inciso 1, el numeral 1 y el parágrafo 5 del artículo 7 del Decreto 1225 de 2024, viola y desconoce los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 48, 83, 89 y 209 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 153 de 1887; 11 y 13 de la Ley 100 de 1993; 13 de la Ley 797 de 2003; 1 de la Ley 962 de 2005; 94 de la Ley 2381 de 2024; así como los principios de interés general, legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, confianza legitima y buena fe desarrollado por la jurisprudencia constitucional. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro 4.2.

Es improcedente «que se haya expedido un decreto reglamentando el artículo 12 de la Ley 2381 de 2024, sin previamente hacer un análisis y estudio de las consecuencias jurídicas, económicas y sociales que implicaría el cumplimiento de una norma que no ha entrado en vigor». 4.3. Además, la implementación del plazo «promulgación o, a más tardar» en el inciso 1, numeral 1 y parágrafo 5 del artículo 7 del Decreto 1225 de 2024 «crea una confusión pues genera la expectativa de que el Decreto empieza a aplicar sus efectos incluso cuando la Ley 2381 de 2024 no ha entrado en vigor, lo cual, choca y difiere directamente con el artículo 94 ibidem, el cual, fija de manera diáfana la entrada en vigor de la reforma pensional». 4.4.

De igual forma «[…] el interés público se ve gravemente afectado si se […] mantiene la eficacia del inciso 1, numeral 1 y parágrafo 5 del artículo0 7 del Decreto 1225 de 2024, ya que la imposición prematura de la obligación de seleccionar una ACCAI, sin la entrada en vigor total de la Ley 2381 de 2024, socava la confianza legítima de los ciudadanos en el sistema de seguridad social, por lo que, este acto administrativo (Decreto 1225 de 2024) crea una incertidumbre jurídica que perjudica tanto a los afiliados como a la administración pública, que podría enfrentarse a una avalancha de demandas si las disposiciones del Decreto son finalmente declaradas inconstitucionales». 1.3.

Oposición 5. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Trabajo y el DAPRE4 solicitaron que se desestimara la medida cautelar, bajo los siguientes argumentos: 1.3.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público 6. Los demandantes no cumplieron con la carga probatoria que le impone el principio de presunción de legalidad, pues sus argumentos carecen de sustento probatorio.

Además, el fundamento de la medida cautelar no guarda una relación directa y necesaria con el mecanismo de control judicial. 6.1. De tal manera que, los demandantes exponen la vulneración directa de la constitución política, de ser así, que tal enjuiciamiento corresponde al medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. 1.3.2.

El Ministerio del Trabajo 7. Las disposiciones cuestionadas del Decreto 1225 de 2024 no se orientan a generar efectos jurídicos inmediatos, sino a cumplir una función exclusiva, organizada y preparatoria. 4 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro 7.1.

Además, los «demandantes no han aportado elemento probatorio alguno que sustente la existencia real e inmediata del perjuicio alegado. Toda la argumentación presentada al respecto es eminentemente especulativa y se basa en supuestos abstractos sobre potenciales afectaciones futuras». 1.3.3. DAPRE 8. Los demandantes no desarrollaron los cargos de violación en la solicitud de suspensión provisional, por lo tanto, estos no cumplieron con los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA ni lo dispuesto en la «providencia del 17 de marzo de 2015, dentro del expediente 2014-03799». 8.1.

Lo pretendido por los demandantes es demostrar la presunta ilegalidad de las disposiciones demandas, pero sin justificar «con suficiencia el presunto perjuicio irremediable para suspender provisionalmente los efectos del inciso 1, del numeral 1 y del parágrafo 5 del artículo 7 del Decreto 1225 de 2024, sin que se agote el trámite procesal pertinente».

II. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 9. Se circunscriben a establecer lo siguiente: 9.1. ¿Resulta procedente suspender de manera provisional el inciso 1, el numeral 1 y el parágrafo 5 del artículo 7 del Decreto 1225 de 2024, por vulnerar el principio de seguridad jurídica, la confianza legítima y la buena fe, al haber dispuesto el deber de seleccionar una Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual dentro de los primeros 6 meses, contados desde la promulgación de la Ley 2381 de 2024? 9.2.

¿Deben suspenderse provisionalmente las disposiciones en comento por desconocer los principios de «lex posterior derogat priori» y «lex specialis derogat generali»? 10. Con miras a resolver los interrogantes planteados, el despacho precisará algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y luego de ello, se analizará el caso concreto. 2.2.

Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo 11. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa 6 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 12.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 13.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 14. De las normas antes analizadas5 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos6.

Veamos: 14.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso-administrativo7;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio8. 14.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del 5 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 6 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Auto de 6 de abril de 2015. Expediente: 11001-03-25-000-2014-00942-00 interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 7 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro proceso y la efectividad de la sentencia9; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda10. 14.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda11 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud12; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios13. 14.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas14- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios15. 15.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que 9 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 11 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 12 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 13 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 14 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 15 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. 16.

Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 17.

Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el reparo expuesto en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud del cuales se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.3.

Estudio del caso en concreto 18.. El Congreso de la República expidió la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, mediante la cual «se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 19. Esta ley estructuró el Sistema de Protección Social Integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común en cuatro pilares: (i) solidario, (ii) semicontributivo, (iii) contributivo, integrado por el componente de prima media y el componente complementario de ahorro individual, y (iv) de ahorro voluntario. 20.

Por su parte, el numeral 3 del artículo 3 de esa normativa señaló que el pilar contributivo esta «dirigido a los(as) trabajadores(as) dependientes e independientes, servidores(as) públicos y a las personas con capacidad de pago para efectuar las cotizaciones, que les permita acceder a una pensión integral de vejez, invalidez o sobrevivientes en el sistema y demás prestaciones establecidas en la presente ley». 21.

Dentro del pilar contributivo se encuentra el componente complementario de ahorro individual el cual se encuentra integrado «por todas las personas afiliadas al sistema cuyo ingreso sea superior a los dos punto tres (2.3) smlmv y recibirá las cotizaciones por la parte del ingreso base de cotización que exceda los dos punto tres (2.3) smlmv y hasta los veinticinco (25) smlmv, cuyas prestaciones se financian con el monto del ahorro individual alcanzado y sus respectivos rendimientos financieros». 22.

Ahora, el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 2381 de 2024 dispuso que para aquellos que «a la entrada en vigor de la presente ley se encuentren afiliados a COLPENSIONES y no estén cobijados por el Régimen de Transición consagrado el artículo 76 de esta ley, que coticen por encima de los dos punto tres (2.3) smlmv deberán seleccionar una Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual dentro de los primeros seis (6) meses, contados a partir de la expedición de la presente ley.

Vencido el plazo, en caso de no hacerlo, serán asignados aleatoriamente, a través del mecanismo que establezca el Gobierno Nacional». 10 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro 23. Se advierte que, el artículo 57 de la ley definió las Administradoras del Componente Complementario de Ahorro Individual como las entidades habilitadas para administrar los recursos correspondientes al excedente de cotización sobre los 2.3 smlmv.

Allí se indicó lo siguiente: «Articulo 57 Entidades Administradoras del Componente Complementario de Ahorro Individual del Pilar Contributivo. El Componente Complementario de Ahorro Individual del Pilar Contributivo Podrá ser administrado por las administradoras de fondos de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad previsto en la Ley 100 de 1993, las sociedades fiduciarias, las compañías de seguros de vida, y las sociedades comisionistas de bolsa, por Col pensiones o la entidad que haga sus veces, así como por entidades sin ánimo de lucro autorizadas para ello y vigiladas por la Superintendencia Financiera.

Todas las entidades que participen en la administración del ahorro pensional lo harán bajo las mismas reglas y requisitos, de tal manera que se garantice la libre y leal competencia y el manejo profesional de los recursos». 24. Cabe destacar que la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024 no fue uniforme para todas sus disposiciones.

De conformidad con el artículo 94 de esa normativa que abordó su vigencia, «[e]l Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 01 de julio de 2025». 25. Lo anterior permite concluir que las disposiciones que conformaron la regulación del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común entrarían en vigor a partir del 1 de julio de 2025, diferente de lo que ocurre con aquellas que no perteneciendo a este sistema y por no tener una fecha en particular para su entrada en vigor, empezaron a regir desde la promulgación de la Ley 2381 de 2024, siendo este el caso, por ejemplo, de aquellos artículos comprendidos en el capítulo XVII de disposiciones finales. 26.

Ahora bien, el 3 de octubre de 2024 se profirió el Decreto 1225 «[p]or el cual se reglamenta el parágrafo transitorio del artículo 12 y los artículos 57, 75 Y 76 de la Ley 2381 de 2024, relacionados con las entidades administradoras del componente complementario de ahorro individual y la selección de estas por parte de los afiliados, el régimen de transición y la oportunidad de traslado, respectivamente». 27.

El artículo 12 de este estableció lo relativo a la elección de las ACCAI en los siguientes términos: «Artículo 7. Elección de la Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual. Quienes a la promulgación de la Ley 2381 de 2024 se encuentren afiliados a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, no tengan la expectativa de estar cobijados por el Régimen de Transición y coticen por encima de los dos puntos tres (2.3) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMLMV), deberán seleccionar una Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual dentro de los primeros seis (6) meses, contados desde la promulgación de la ley.

Para lo anterior se deberán considerar los siguientes aspectos: 11 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro i. El afiliado deberá por una sola vez dentro de los primeros seis (6) meses a partir de la promulgación de la Ley seleccionar la respectiva ACCAI. Una vez la seleccione, se deberá registrar una marcación conjunta en las bases de datos entre las administradoras mencionadas y la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, donde se registre esta primera selección, a fin de centralizar la información, garantizar su conservación y se eviten futuras multivinculaciones entre las Administradoras del componente complementario de Ahorro Individual. ii.

Cuando los afiliados realicen traslados entre las ACCAI, las mismas deberán informar a Colpensiones a fin de tener actualizada la información. Seleccionada la ACCAI, solo se podrá trasladar a otra cuando hayan transcurrido por lo menos seis meses, en armonía con lo dispuesto por el literal i) del artículo 19 de la Ley 2381. III. En caso de no seleccionarse la Administradora por parte de los afiliados dentro del plazo establecido, será asignada aleatoriamente por el sistema de reparto definido en el artículo 10 del presente decreto por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Parágrafo 1 La selección de la Administradora de este componente complementario de ahorro individual tendrá efectividad a partir del 1 de julio de 2025.

Parágrafo 2. Las personas que se afilien por primera vez al pilar contributivo del Sistema de Protección Social Integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, es decir, a partir del 1 de julio del 2025, deberán seleccionar una de las administradoras del Componente Complementario de Ahorro Individual, para lo cual la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones y las ACCAI dispondrán los mecanismos que permitan dicha selección y el suministro de información al afiliado para que tome una decisión libre e informada.

Parágrafo 3. Desde el momento de la expedición de la Ley 2381, Colpensiones debe compartir a las ACCAI la información de los afiliados con cotizaciones superiores al umbral de los 2.3. SMLMV para que asesoren a la persona que seleccionará ACCAI a más tardar el 31 de octubre de 2024 Parágrafo 4. Para ejercer el derecho de retracto o cambiarse de ACCAI seleccionada, de conformidad con el literal i del artículo 19 de la Ley 2381 de 2024, los términos se contarán a partir de la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común. Parágrafo 5.

En el caso bajo examen, la parte demandante formuló pretensión de nulidad y solicitó la suspensión provisional del inciso primero, el numeral 1 y el parágrafo 5 del artículo 7 del Decreto 1225 de 2024 pues a su juicio la disposición reglamentaria demandada vulneraba los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, al imponer a los ciudadanos la obligación de adoptar decisiones con efectos jurídicos respecto de su afiliación y selección de la Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual (ACCAI) antes de que la Ley 12 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro 2381 de 2024 entrara en vigor, y sin que existieran mecanismos legales definidos de forma clara, precisa e informada para orientar dicha elección. 29.

Sostuvo que era irrazonable que se expidiera un decreto para reglamentar el artículo 12 de la Ley 2381 de 2024 sin realizarse previamente un estudio sobre las consecuencias jurídicas, económicas y sociales derivadas de exigir el cumplimiento de un mandato que aún no surte efectos. Ello, a su entender, generó un conflicto normativo, porque se presentó una tensión entre las nociones de “expedición” y “vigencia”.

De igual forma, se planteó que dicha contradicción derivaba en una aplicación incoherente del marco jurídico, pues si la ley inicia su vigencia el 1 de julio de 2025, carece de sustento jurídico y práctico exigir que los ciudadanos realicen la selección de una ACCAI antes de esa fecha. 30. Los demandantes consideraron además que los apartes demandados del artículo 7 del Decreto 1225 de 2024 desconocen y transgreden los mandatos constitucionales previstos en los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 29, 48, 83 y 89, de la Constitución Política de Colombia, así como los principios de prevalencia del interés general, legalidad, igualdad, seguridad jurídica, debido proceso, confianza legítima y buena fe desarrollado por la jurisprudencia constitucional. 31.

Al respecto y a partir de un estudio preliminar, no se advierte que el artículo 7 del Decreto 1225 de 2024 desconozca las disposiciones constitucionales invocadas, pues si bien estableció la obligación de selección para quienes a la fecha de promulgación de la Ley 2381 de 2024 cumplieran determinadas condiciones, dicha exigencia constituye una medida preparatoria orientada a permitir la implementación efectiva del Sistema de Protección Social Integral desde el 1 de julio de 2025. 32.

Además, se observa que la selección de la ACCAI no adquirió efectos inmediatos, en tanto solo operaría desde el 1 de julio de 2025. Por lo tanto, no se aprecia la afectación de derechos constitucionales, sino que, por el contrario, se encuentra que la escogencia anticipada del ACCAI estaba llamada a facilitar la articulación entre las administradoras involucradas, la depuración de bases de datos y la adecuada puesta en marcha del sistema pensional previsto por el legislador. 33.

De otra parte, se observa que la parte demandante parte de una imprecisión relativa a que toda la Ley 2381 de 2024 empezaba a regir en su integridad a partir del 1 de julio de 2025, lo cual no es acertado, pue a partir de esta fecha solo empezaba a regir propiamente el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común, sin que ello implicara que lo relativo a la escogencia del ACCAI también tuviera que supeditarse hasta esa fecha. 34.

De igual forma, se resalta que lo dispuesto en el artículo 7 del decreto 1225 de 2024, no hizo cosa distinta que reglamentar el parágrafo del artículo 12 de la Ley 2381 de 2024 que de manera expresa estableció el deber de «seleccionar una 13 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual dentro de los primeros seis (6) meses, contados a partir de la expedición de la presente ley.

Vencido el plazo, en caso de no hacerlo, serán asignados aleatoriamente, a través del mecanismo que establezca el Gobierno Nacional». En ese sentido, no se avisora que la norma enjuiciada haya extralimitado lo dispuesto por la ley que reglamentó. 35. Ahora, a diferencia de lo sostenido por los demandantes, no se advierte que la no suspensión de los apartes demandados genere los riesgos alegados, pues estos se sustentan en conjeturas sobre eventuales afectaciones derivadas de la elección de la ACCAI. 36.

Finalmente, se destaca que la Corte Constitucional, mediante el Auto A-841/25 del 17 de junio de 2025, resolvió «SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley. […]».

Por lo tanto, se comprende que el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común no ha entrado en videncia aún. 37. Por lo expuesto, en esta etapa preliminar resulta procedente negar la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte demandante. 38. Es menester precisar que en esta oportunidad solo se realizó una aprehensión sumaria, esto es una valoración inicial o análisis preliminar que solo comprendió un estudio inicial respecto de la legalidad de las disposiciones enjuiciadas, por lo que será con la totalidad de los elementos materiales de la litis que se realizará un estudio integral de su legalidad. 2.5.

Legitimación procesal 2.5.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 39. En el expediente digital obra poder otorgado al abogado Juan Leonardo Álvarez Arévalo, identificado con cédula de ciudadanía 1.049.615.111 y tarjeta profesional 213.916 del C. S. de la J. comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar. 2.5.2.

Ministerio del Trabajo 40. Asimismo, obra poder otorgado al abogado Duvier Alfonso López Ortiz, identificado con cédula de ciudadanía 80.250.540 y tarjeta profesional 204.310 del C. S. de la J. comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato 14 Radicación: 11001-03-25-000-2025-00009-00 (0041-2025) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales y otro previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar. 2.5.2.

DAPRE 41. De igual forma, obra poder otorgado al abogado Fernando Hernández Alemán, identificado con cédula de ciudadanía 79.398.808 y tarjeta profesional 86.340 del C. S. de la J. comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Negar la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante. Segundo. Reconocer personería para actuar en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a Juan Leonardo Álvarez Arévalo, identificado con cédula de ciudadanía 1.049.615.111 y tarjeta profesional 213.916 del C. S. de la J. Tercero. Reconocer personería para actuar en representación del Ministerio del Trabajo a Duvier Alfonso López Ortiz, identificado con cédula de ciudadanía 80.250.540 y tarjeta profesional 204.310 del C. S. de la J. Cuarto. Reconocer personería para actuar en representación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a Fernando Hernández Alemán, identificado con cédula de ciudadanía 79.398.808 y tarjeta profesional 86.340 del C. S. de la J. Quinto. Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA.

Sexto. Efectuar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

HMBC