CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 14 de octubre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la parte accionante por indebida escogencia del medio de control y caducidad.
II.
ANTECEDENTES El señor Jorge Heriberto Moreno Granados, a través de apoderado, incoó medio de control de nulidad simple, con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: Las Resoluciones expedidas por la Rectoría de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020 con fundamento en las publicaciones de sus artículos en revistas extranjeras que por estos años no se encontraban homologadas, ni indexadas por Publindex de Colciencias.
Las Actas de las sesiones del Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntajes “CIARP” de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020 con fundamento en las publicaciones de sus artículos en revistas extranjeras que por estos años no se encontraban homologadas, ni indexadas por Publindex de Colciencias.
Adicionalmente, deprecó que se conmine a los docentes de la UFPS que recibieron puntos salariales ilegalmente por los años 2018, 2019 y 2020, a devolver los dineros recibidos. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en auto del 14 de octubre de 2021, rechazó la demanda, por cuanto consideró que es diáfano que las pretensiones de la demanda de la referencia no encajan en ninguna de las cuatro excepciones consagradas en el artículo 137 del CPACA, por lo cual la demanda de simple nulidad se torna en improcedente.
Sin embargo, sustentó que es sabido que, en virtud de la ley y el principio del acceso a la administración de justicia, el juez está facultado para adecuar la demanda al medio de control que se estime procedente que en este caso sería el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CAPCA. Para el efecto, manifestó que, en esta hipótesis, amén de la discusión sobre la legitimación en la causa por activa del actor, la Sala vislumbra que tampoco procede la admisión de la demanda de la referencia a través de este medio de control, por cuanto respecto del mismo ha operado el fenómeno de la caducidad y no se ha cumplido con varios de los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 161, ibidem.
Lo anterior dado que incluso respecto de las últimas resoluciones demandadas mediante las cuales se reconocieron y asignaron puntajes con efectos salariales a unos docentes, fueron expedidas por la UFPS con fecha 4 de diciembre de 2020. En virtud de ello, si la parte presuntamente afectada pretendía demandar tales actos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, habría tenido que hacerlo antes del vencimiento de los 4 meses, contados a partir de su notificación, so pena que operara la caducidad.
En consecuencia, la autoridad judicial indicó que la demanda en el caso concreto fue interpuesta por el señor Moreno Granados el día 20 de mayo de 2021 (tal como consta en el archivo PDF denominado “004ActaReparto.pdf”), es decir, cuando ya había fenecido la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones expedidas por la Rectoría de la UFPS, mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020, conforme al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021.
IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación, para lo cual argumentó que «[…] La demanda no había caducado ya que se presentó dentro del medio de Control de NULIDAD del artículo 137 y en lo dispuesto en su numeral uno (1) y tres (3) de la ley 1437 de 2011 o CPACA y además por lo ordenado en el artículo 164 de la ley ibidem (OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA) ya que la demanda si se podía y se puede presentar en cualquier tiempo de acuerdo a su numeral 1 (En cualquier tiempo) del literal a) (Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código)».
Por lo anterior con la demanda no había operado el efecto de caducidad. En igual sentido, sustentó que: «[…] El asunto que presenté en la demanda si susceptible de control judicial y por lo tanto si es procedente la demanda ya que encaja en lo dispuesto en el artículo 137 (Nulidad) y su numeral 1 (uno) y 3 (tres) atrás transcritos, tal y como se puede comprobar en las pretensiones de la demanda […] De la lectura del numeral uno del artículo 137 del CPACA precedentemente transcrito, se desprenden dos (2) PRESUPUESTOS que harían improcedente la demanda de NULIDAD y por lo tanto su rechazo.
Estos presupuestos son: 4.1.1. Que con la demanda se genere el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor del demandante y; 4.1.2. Que con la demanda se genere el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor de un TERCERO. 4.1.3. De la lectura de la demanda y de sus pretensiones en ninguna parte se puede comprobar que se quiere restablecer un derecho a favor del suscrito demandante, ni tampoco a favor de un TERCERO. 4.1.4.
La entidad demandada es la UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER, y es parte dentro del proceso de la demanda como sujeto pasivo, tal y como se puede ver en el folio 2 (Dos) de la demanda. Igualmente, discutió que la autoridad judicial de primera instancia consideró que la Universidad Francisco de Paula Santander era un tercero interviniente, situación que no corresponde pues aquella es la parte demandada en el presente asunto.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 4°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar (i) si los actos administrativos censurados fueron debidamente individualizados y (ii) si el medio de control de nulidad simple es el adecuado para obtener la nulidad de los mismos. 5.3 Individualización de los actos administrativos Resulta pertinente precisar que en armonía con el objeto y los principios que rigen la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art. 103 del CPACA) para lograr la efectividad de los derechos reclamados por los usuarios de la administración de justicia es imperativo que aquellos cumplan con unas cargas procesales necesarias para que el director del proceso decida sobre el asunto puesto a su conocimiento, con plena observancia de las normas constitucionales y legales.
Es así como las pretensiones formuladas en la demanda deben ser claras, ya que son las que delimitan el ámbito de decisión del juez, siendo su análisis lo que permite establecer el alcance y los efectos jurídicos que podrían derivarse de la nulidad del acto administrativo impugnado. Por tanto, es esencial identificar la actuación administrativa que generó la afectación o la que se considera ilegal, es decir, se debe demandar judicialmente el acto administrativo que causó el perjuicio alegado sobre el derecho subjetivo o el que lesione el ordenamiento jurídico, de manera que dicho acto pueda conducir, válidamente, al análisis pretendido por el interesado.
En esos términos, las pretensiones expuestas en la demanda circunscriben el ejercicio de la capacidad decisoria del juez. Así, lo crucial es que el juez evalúe en cada caso si del acto administrativo demandado puede derivarse el restablecimiento solicitado. En ese sentido, el legislador en el artículo 163 del CPACA, dispuso que «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. […]»., por lo que la indebida individualización de los actos administrativos demandados genera una imposibilidad de continuar con el trámite procesal.
Sobre el particular, se ha destacado que dicha falencia conlleva a la prosperidad de una ineptitud sustantiva de la demanda, la cual está regulada como una excepción contemplada en el artículo 100 del CGP, que se produce por (i) falta de requisitos formales o (ii) por indebida acumulación de las pretensiones. En el primer caso, es porque no se cumplen los requisitos relacionados con el escrito de demanda y anexos en los términos de los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y, la segunda hipótesis, se presenta cuando no se acreditan los presupuestos de los artículos 138 y 165 del CPACA.
En consonancia con lo anterior, la indebida individualización de los actos administrativos censurados ocasiona una ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual pone fin al proceso. 5.4 Medio de control El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 del CPACA, establece que el medio de control de nulidad simple procede a instancias de toda persona para solicitar, por sí o por intermedio de apoderado, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general y, «excepcionalmente», de los actos administrativos de carácter particular en los siguientes eventos: (i) cuando no implique el restablecimiento automático de un derecho;
(ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) cuando los efectos de los actos demandados lesionen gravemente el orden público, político, económico, social o ecológico; y (iv) cuando la ley lo consagre expresamente. Al respecto, esta Subsección ha sostenido que el examen pormenorizado de la norma en cita, indica que el campo de aplicación del medio de control de nulidad es muy amplio, y que el legislador acogió la postura de la Corte Constitucional, contenida en la sentencia C-426 de 2004, que se acerca mucho a la versión amplia u original de la «teoría de los móviles y las finalidades» que se construyó entre 1959 y 1961.
Es decir, el medio de control de nulidad contra actos particulares procede si lo pretendido es preservar únicamente la legalidad y la integridad del orden jurídico, pues en esos eventos la restauración del orden jurídico es en abstracto, sin que se produzca ningún restablecimiento automático del derecho subjetivo. En efecto, al quedar establecido en el numeral 1º del artículo 137 del CPACA, que un acto administrativo de carácter particular puede demandarse por el «contencioso objetivo», es decir, a través del medio de control de nulidad simple, siempre que de la demanda o de la sentencia no se derive el restablecimiento automático de un derecho subjetivo del demandante o de un tercero, queda plasmada la posibilidad de demandar todo acto administrativo particular, salvedad hecha del efecto resarcitorio automático, con lo que, en verdad, quedan cobijados prácticamente todos los actos administrativos particulares cuya nulidad no implique, «ipso iure», el restablecimiento del derecho lesionado con aquel. 5.5 Caso Concreto.
En el caso sub examine, el demandante, representado por su apoderado, presentó medio de control de nulidad simple, con el propósito de obtener la nulidad de (i) las Resoluciones expedidas por la Rectoría de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020 con fundamento en las publicaciones de sus artículos en revistas extranjeras que por estos años no se encontraban homologadas, ni indexadas por Publindex de Colciencias; y (ii) de las Actas de las sesiones del Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntajes “CIARP” de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020 con fundamento en las publicaciones de sus artículos en revistas extranjeras que por estos años no se encontraban homologadas, ni indexadas por Publindex de Colciencias.
Adicionalmente, deprecó que se conmine a los docentes de la UFPS que recibieron puntos salariales ilegalmente por los años 2018, 2019 y 2020, a devolver los dineros recibidos. De conformidad con lo anterior, lo primero que se advierte es que no están individualizados adecuadamente los actos administrativos demandados, ya que se generalizan los actos de cuya nulidad se persigue, esto es, las «Resoluciones expedidas por la Rectoría de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020 […]».
Sumado a ello, se pone de relieve que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través del auto del 24 de mayo de 2021, inadmitió la demanda del epígrafe al señalar como falencias, entre otras, que «se observa que se omite lo previsto en el artículo 163 del CPACA y el numeral 1º del art. 166 ibídem, por cuanto no se individualizan e identifican plenamente cuáles son los actos administrativos demandados en el presente proceso, si los mismos fueron objeto de recursos y tampoco se anexan las constancias de su notificación o comunicación al actor.».
Respecto a lo cual, el demandante indicó que «Es imposible adjuntar los actos administrativos demandados de nulidad, ya que como se lee en la demanda fueron pedidos a la Universidad Francisco de Paula Santander mediante derecho de petición y estos ME FUERON NEGADAS argumentando que son documentos públicos de carácter reservado. […]». Con ocasión de la respuesta otorgada por el actor, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en auto del 6 de septiembre de 2021, requirió a la Universidad Francisco de Paula Santander, lo siguiente: «- Las Resoluciones expedidas por la Rectoría de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020 con fundamento en publicaciones de sus artículos en revistas extranjeras que por estos años no se encontraban homologadas, ni indexadas por Publindex de Colciencias. - Las actas de las sesiones del Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntajes “CIARP” de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019, 2020 con fundamento en publicaciones de sus artículos en revistas extranjeras que por estos años no se encontraban homologadas, ni indexadas por Publindex de Colciencias.» En cumplimiento de lo anterior, la accionada aportó los actos administrativos, mediante los cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020, así como las actas de reunión llevadas a cabo por el equipo operativo de calidad de la Vicerrectoría Académica y Recursos Humanos de la Universidad, en las que se analizaron casos concretos respecto al trámite y asignación de puntajes por libros, capítulos de libros y producción de videos.
Estos archivos reposan en 1.037 folios, de lo cual se destaca que las actas no pueden considerarse como actos administrativos al no contener manifestaciones de la voluntad de la administración, pues se limitan a analizar aspectos de la hoja de vida de los docentes, y, en cuanto a las resoluciones, se observa que sí reconocen y asignan un puntaje con efectos salariales a varios docentes.
En consecuencia, el a quo, al revisar cada uno de los actos aportados, en providencia del 14 de octubre de 2021, rechazó la demanda, al exponer que se trataba de actos particulares que estaban sometidos a la caducidad y respecto a los cuales el actor no estaba legitimado para demandarlos. Bajo ese contexto, se concluye por la Sala que, en efecto, no es posible el estudio de unos actos que no están plenamente individualizados, como lo dispone el legislador.
Sumado a que, tal como lo concluyó el Tribunal, el actor no cuenta con legitimación en la causa por activa, pues no se vislumbra que tenga la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en el proceso. Adviértase que la naturaleza de los actos acusados corresponden a la de actos administrativos de «carácter particular y concreto», o sea aquellos que crean, modifican o extinguen una relación jurídica de carácter particular, en consideración a que estos tienen efectos jurídicos directos e inmediatos sobre los docentes de carrera que se beneficiaron de puntos salariales por los años 2018, 2019 y 2020 con fundamento en las publicaciones de sus artículos en revistas extranjeras que por esos años no se encontraban homologadas, ni indexadas por Publindex de Colciencias.
Tanto así, que una de las pretensiones del señor Moreno Granados a título de restablecimiento del derecho, es que se conmine a los docentes de la UFPS que recibieron puntos salariales ilegalmente por los años 2018, 2019 y 2020, a devolver los dineros recibidos. En consecuencia, si el actor considera que los actos censurados no le generaron a él una situación particular y concreta, no significa que frente a terceros suceda lo mismo.
Así, teniendo en cuenta que se trata de unos actos de «carácter particular y concreto», es necesario determinar el medio de control a través del cual se debe demandar el mismo, conforme a la ley. Para el efecto, es preciso remitirse al artículo 138 del CPACA, que en lo pertinente determina: «[…] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]» (Se resalta) De acuerdo con la norma transcrita, el medio de control eficaz e idóneo para demandar actos de carácter particular y concreto es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual, debe someterse a los presupuestos procesales de la acción tales como la conciliación extrajudicial y la caducidad, según corresponda.
No obstante, la parte demandante presentó demanda de nulidad simple conforme lo dispone el artículo 137 del CPACA, que señala: «[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro […]» Lo anterior permite inferir que, por regla general, la simple nulidad no es el medio adecuado, sin embargo, el legislador dentro de la misma normativa determinó unas excepciones a la regla consistente en demandar actos administrativos de contenido particular, así: «[…] Artículo 137. […] 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]» (Se subraya) Así pues, examinada la norma de cara con el caso concreto se advierte que los actos demandados en esta oportunidad no son susceptibles de juzgamiento a través del medio de control de nulidad simple, toda vez que, en el evento de prosperar la pretensión de la demanda, habría lugar al restablecimiento automático del derecho en cabeza de terceros.
Dicho de otro modo, en caso de declarar la nulidad de las decisiones adoptadas por la Rectoría de la UFPS mediante las cuales se reconocieron puntos salariales a los profesores de carrera por los años 2018, 2019 y 2020, desaparecería del mundo jurídico y la consecuencia inmediata sería que quede sin fundamento lo que dio lugar al reconocimiento de dichos puntos salariales, lo que afecta derechos reconocidos en titularidad de terceros [los docentes], por lo que incluso pueden existir acciones judiciales en curso persiguiendo la exigibilidad del contenido de los actos.
Ahora, si la parte actora no pretende un restablecimiento de índole económico y no formula una pretensión de esa categoría, no significa que no exista un beneficio económico en favor de terceros. Así las cosas, en el entendido que de la demanda presentada por el señor Jorge Heriberto se desprende que existe un restablecimiento del derecho, se considera pertinente, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, analizar el presente asunto de conformidad con las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, el artículo 164 del CPACA, regula el término para presentar la demanda, so pena que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso, a saber: «[ ] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» Por consiguiente, la caducidad se refiere al término que tiene el interesado para realizar las acciones que tenga a su alcance con el fin de materializar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de agotarla oportunamente, so pena que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas.
En ese contexto, de la normativa citada, se colige que, para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor debía presentar la demanda dentro del término de caducidad de 4 meses, contados a partir del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto acusado, sumado a que no se avizora que tenga legitimación para controvertir esas decisiones, tal como se expuso en párrafos precedentes.
Por lo que, tal como lo concluyó el a quo, el actor tuvo una actitud pasiva hasta el 20 de mayo de 2021, fecha en la que presentó la demanda, siendo que los actos que reprocha datan de los años 2018, 2019 y 2020, además, de todas las falencias advertidas en precedencia. En consecuencia, se confirmará el auto del 14 de octubre de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó la demanda por caducidad, conforme a lo expuesto en la presente providencia. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 14 de octubre de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó la demanda por caducidad, conforme a lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fuesen menester, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.