23001233300020140018101 — Consejo de Estado

Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: STELLA MARIS URANGO MARTÍNEZ DEMANDADA: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTES DE CÓRDOBA1 Tema: Reconocimiento relación laboral encubierta o subyacente.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

DEMANDA La señora Stella Maris Urango Martínez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones2: 1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la respuesta del 13 de enero de 2014, por medio del cual Indeportes Córdoba negó la petición radicada el 20 de diciembre de 2013 por la señora Urango Martínez, en la cual solicitó el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales y otros emolumentos laborales reclamadas. 2.

Declarar que entre la señora Stella Maris Urango Martínez e Indeportes Córdoba existió un verdadero vínculo laboral entre el 7 de enero de 2009 y el 30 de diciembre de 2011. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor de la señora Urango Martínez las 1 En adelante Indeportes Córdoba. 2 Folios 6 y 7. 2 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez siguientes acreencias: cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de servicios, devolución por retención de salarios (retención en la fuente, estampillas y pago de pólizas), indemnización moratoria contemplada en el artículo 65 del CST, consignación de las cotizaciones en pensión y salud, indemnización por no consignación oportuna de las cesantías. 4.

La condena impuesta deberá ser indexada o actualizada de conformidad con lo provisto en el artículo «178 del CCA» y reajustar su valor desde la fecha en que se hicieron exigibles, hasta la ejecutoria del correspondiente fallo. 5. Condenar a la demandada a pagar los intereses remuneratorios y de mora de acuerdo a la tasa máxima de usura, respecto de los aportes que debió trasladar a los respectivos fondos de salud y pensión, durante el tiempo por ella laborado. 6.

Así mismo, ordenar dar cumplimiento a la sentencia dentro del término del artículo 192 del CPACA; y a las costas y agencias en derecho. Fundamentos fácticos3 1. La señora Stella Maris Urango Martínez se vinculó con Indeportes Córdoba, según órdenes y contratos de prestación de servicios, entre el 7 de enero de 2009 y el 30 de diciembre de 2011, como asesora en el área de presupuesto, pero en realidad se desempeñó como asistente y secretaria de las áreas de planeación y presupuesto. 2.

Agregó que para realizar sus labores debía usar en algunos días vestimenta con el logo distintivo del instituto; cumplir con el horario de 8 de la mañana a 12 del día y de 2 a 6 de la tarde; y estar sujeta a las órdenes que le impartiera el director o funcionarios por él determinados. Adicionalmente destacó que ejerció funciones públicas ordinarias y de carácter permanente. 3.

Explicó que el director de la entidad demandada le informó verbalmente que su cargo había sido solicitado por la doctora Zulema Jattin Corrales para que fuera ocupado por otra persona. 4. El 20 de diciembre de 2013, la demandante elevó ante Indeportes Córdoba reclamación frente a las acreencias laborales e indemnizaciones surgidas con ocasión de los servicios por ella prestados, petición que le fue resuelta de forma negativa, bajo el supuesto de que la relación laboral fue de prestación de servicios y que estas no generan pago de prestaciones sociales.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de modo que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los 3 Folios 1 a 6. 3 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes.

Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 16 de marzo de 20154. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Revisado el expediente se advierte que la parte demandada contestó oportunamente la demanda (fls 1-10 cdno 2) y propuso las excepciones de “inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y falta de causa en las pretensiones de la demanda”, “inexistencia del contrato laboral”, “prescripción de la acción” y a denominada “innominada o genérica”; de la cual se corrió el respectivo traslado secretarial a la contraparte (fl 194), descorriéndose el traslado de manera oportuna por la parte demandante, como se observa a folios 195 a 198.

Señalado lo anterior el Magistrado Ponente afirma que sobre tales excepciones se hará el pronunciamiento que corresponda al momento de fallar, en tanto ello corresponde al fondo del asunto, por lo que

RESUELVE

Primero: Resuélvase sobre las excepciones propuestas por la parte demandada al momento de dictar sentencia. […]» (Negrilla del texto original) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] el problema jurídico a resolver por la Sala en su momento, se contrae entonces, a establecer si es legal o no el acto administrativo contenido en el oficio PE-001, sin fecha, suscrito por el Director del Instituto Departamental de Deportes de Córdoba - “Indeportes de Córdoba”, por medio del cual se da respuesta a la petición de 20 de diciembre de 2013, formulada por la actora, referente al reconocimiento y pago de sus prestaciones laborales, entre otros.

Igualmente, se debe determinar si entre la (sic) Instituto Departamental de Deportes de Córdoba y la señora Stella Maris Urango Martínez -demandante- existió una relación laboral en el cargo de Secretaria (fl 2) durante los períodos que estuvo vinculada por contratos de prestación de servicios, y como consecuencia de ello, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo; o si por el contrario, existió una relación eminentemente contractual sin derecho a prestación alguna.

Indica el Magistrado que para desatar la cuestión litigiosa es preciso resolver como mínimo los siguientes interrogantes: 4 Folios 207 a 214. 4 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez 4.1.- ¿Cuál es el tratamiento jurisprudencial que se ha dado a la figura del contrato realidad, en aras de preestablecer los presupuestos que configuran dicha institución jurídica? 4.2.- ¿Se encuentran probados los elementos que configuran la relación laboral ene l presente asunto? 4.3.- Establecido lo anterior ¿Tendría derecho la actora al reconocimiento del denominado contrato realidad durante el período en que estuvo vinculada al Instituto Departamental de Deportes de Córdoba y como consecuencia de ello el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de las cuales sería acreedora, de indemnizaciones, devoluciones de tención en la fuente, de costos pólizas, de cotizaciones en salud y pensión que reclama? 4.4.- Determinar si en este caso operó la prescripción de los derechos reclamados por la parte actora.» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA5 Mediante sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Como argumento de su decisión indicó que están demostrados los elementos de la relación laboral. Al respecto, señaló que de los contratos de prestación de servicios y los testimonios rendidos por los señores Elfris Miguel Sánchez y Zuly Núñez se advierte la prestación personal del servicio por parte de la demandante.

Así mismo, destacó que en los contratos de prestación de servicios citados se encuentran determinados los montos y formas de pago, documentos que, junto con los comprobantes de egresos por el tiempo en que se acreditó la vinculación, permiten evidenciar que la libelista recibió una contraprestación por los servicios prestados en Indeportes Córdoba.

Sostuvo que encontró acreditado el elemento de la subordinación y dependencia a partir del clausulado de los contratos suscritos; la Circular 005 de 2011 por medio de la cual el director de la entidad demandada informó a los contratistas el deber de solicitar su visto bueno para atender cualquier diligencia de carácter personal en el horario laboral; el cuadro de horarios de los contratistas, suscritos por este, donde se dio cuenta que la libelista cumplía una jornada laboral de 9:00 am a 12:00 am y de 3:00 pm a 5:00 pm, de lunes a viernes; de los testimonios rendidos por los señores Elfris Miguel Sánchez, Zuly Núñez Pacheco y Rosa Páez Sierra; y el interrogatorio de parte de la señora Urango Martínez.

Lo anterior, como quiera que la información suministrada en los documentos y los dichos narrados coinciden y son coherentes en cuanto a que la demandante recibía órdenes del mismo director, y debía atender el horario por él asignado, al igual que debía asistir a todas las capacitaciones realizadas por la entidad demandada. Destacó además que las funciones desempeñadas por ella no eran temporales o transitorias, puesto que permaneció en el instituto por casi 3 años, tareas que eran propias del giro ordinario de la entidad demandada, sin que pueda 5 Folios 512 a 204. 5 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez considerarse que para su desempeñó requiriera de conocimientos técnicos o científicos específicos, elemento esencial para la celebración de los contratos de prestación de servicios.

Finalmente, afirmó que la prestación de sus servicios lo fue de manera continua pues las interrupciones entre los contratos no superaron los 15 días, término que consideró razonable y atribuible a trámites administrativos y presupuestales. En tal sentido, indicó que no operó el fenómeno de la prescripción, en tanto que entre la finalización del vínculo contractual y la petición ante la administración no transcurrieron más de tres años.

En consecuencia, declaró la nulidad parcial del Oficio PE-001 sin fecha, y ordenó a Indeportes Córdoba reconocer y pagar a la señora Urango Martínez las prestaciones sociales que devengaba un empleado de la entidad en un cargo similar o equivalente en los períodos por ella laborados, para lo cual debía tomarse como base el sueldo devengado por un empleado de planta en un cargo igual o semejante o el valor de lo pactado por honorarios, si aquel es inferior; frente a las prestaciones compartidas (pensión y salud) ordenó el pago en favor de la libelista de los porcentajes que le correspondían, siempre y cuando esta hubiese efectuado el pago, en caso contrario, dispuso efectuar el aporte respectivo al fondo y negó las demás pretensiones.

RECURSO DE APELACIÓN6 La entidad demandada manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia y deprecó se revoque la misma, comoquiera que en el caso bajo estudio no se demostraron los elementos que configuran el contrato realidad. Por el contrario, adujo, se evidenció que la demandante prestó sus servicios a esa entidad, pero durante el tiempo indicado en cada contrato y donde hubo solución de continuidad y, por lo tanto, es claro que operó la prescripción de la acción con la finalización de cada contrato.

Agregó que la libelista es deportista de alto rendimiento en la disciplina de Karate Do, quien ha representado al departamento en todos los certámenes a nivel municipal, departamental, nacional e internacional, que ha estado apoyada por entidades estatales y empresas privadas para asistir a los mismos y, además, recibe apoyo como entrenadora de alto rendimiento, actividad que se torna imposible de combinar con cualquier función de carácter laboral, pues no cuenta con el tiempo para prestar el servicio como lo afirman los declarantes, esto es, en un horario permanentemente y bajo subordinación, circunstancias que fueron señaladas por la señora Rosa Páez.

Explicó que el cargo que supuestamente desempeñó la señora Urango Martínez lo fue como secretaría del instituto entre los años 2009 a 2011; empero, por el mismo período, el a quo dictó sentencia dentro del proceso con radicado 23001- 23-33-000-2013-00117, en la que condenó a la entidad por la existencia de un contrato de trabajo en favor de la señora Zuly Núñez Pacheco, quién para ese entonces fungía como secretaria.

Resaltó que la señora Núñez Pacheco declaró en favor de la demandante y fue tachada en el caso sub examine, dado al interés que le asistía en las resultas del proceso. 6 Folios 536 a 540. 6 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez Así mismo, sostuvo que el material probatorio, tanto documental como testimonial, se puede concluir la inexistencia de la relación laboral, sobre todo porque no se demostró el elemento de la subordinación, sino de una coordinación en el desempeño del objeto contractual.

Igualmente, que los contratos celebrados entre las partes demuestran que la intención entre las partes era vincularse de manera independiente y por un lapso de tiempo. Finalmente, señaló que sí operó la prescripción, al considerar que no puede tomarse como punto de partida el último contrato suscrito, cuando existieron lapsos considerables entre los contratos que finalizaban y el inició de los subsiguientes.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Instituto Departamental de Deportes de Córdoba7 reiteró los argumentos expuestos con el recurso de apelación. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio, según se desprende de la constancia secretarial visible a folio 569. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problemas jurídicos Con fundamento en los anteriores argumentos, los problemas jurídicos se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Está demostrado que en el caso de la señora Stella Maris Urango Martínez se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con el Instituto Departamental de Deportes de Córdoba? 2.

En caso afirmativo, ¿Se configuró la prescripción extintiva sobre algunas de las prestaciones derivadas de la relación laboral existente entre la demandante y el Instituto Departamental de Deportes de Córdoba? 3. ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y 7 Folios 566 a 567 vto. 7 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,8 constituye, junto con otros principios convencionales,9 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 9 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada». 8 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aún cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.10 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio 10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 9 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,11 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,12 por lo que de no presentarse la reclamación en ese periodo, 11 sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 12 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 10 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término.13 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.

En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Primer problema jurídico: ¿Está demostrado que en el caso de la señora Stella Maris Urango Martínez se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con el Instituto Departamental de Deportes de Córdoba? Al respecto se sostendrá la siguiente tesis: conforme con las pruebas obrantes en el proceso, sí se acreditó una relación bajo subordinación y dependencia continuada entre la demandante y el Instituto Departamental de Deportes de Córdoba.

Lo anterior se sustenta en las razones que se explican a continuación. En el presente caso se acreditó el elemento de la subordinación y dependencia continuada De conformidad con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, el punto central del debate está relacionado con el elemento de la subordinación, por cuanto de los restantes elementos como la prestación personal del servicio y la remuneración reconoció que se acreditaron.

Así las cosas, la Subsección procede a analizar cada uno de los testimonios que fueron recaudados, específicamente lo relacionado con la subordinación y dependencia continuada, por cuanto el principal reparo de la entidad apelante consistió en una supuesta errónea valoración probatoria. De acuerdo con lo anterior, se advierte lo siguiente: • El señor Elfris Miguel Sánchez informó que la forma de vinculación contractual de la señora Urango Martínez con Indeportes Córdoba era de 13 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 11 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez prestación de servicios, que trabajó desde el 1.° de enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011 y su actividad era como asesora en el área de deportes.

Señaló que debía cumplir el objeto contractual todos los días, de 8 a 12 del día y de 2 a 5 de la tarde, pero como ella era deportista, de 8 a 9 ella practicaba y de 9 a 12 trabajaba, entonces a la hora del almuerzo reponía el tiempo en el que entrenaba; manifestó que tiene conocimiento de ello por cuanto fue celador de la institución desde el año 2009 hasta el 31 de enero de 2012, en el horario de las 6 de la mañana hasta 6 de la tarde y debía estar pendiente de quién venía a trabajar y quién no. Informó que el horario era impuesto por el director de Indeportes Córdoba y estaba fijado en una cartelera, aunque por ser deportista el instituto le daba permiso para practicar.

Agregó que la libelista debía asistir a seminarios, capacitaciones y eventos organizados por el instituto, así como solicitar permiso al director para hacer sus vueltas o diligencias personales, quien además le dictaba órdenes en razón de las funciones convenidas. Señaló que entre las funciones que debía ejercer la contratista estaban las de recibir llamadas, atender público, brindar información correspondiente al área técnica y de presupuesto, funciones que cumplió de forma permanente y sin que existiera otra persona que las desempeñara.

Más adelante precisó que sus funciones no eran secretariales, sino técnicas en la parte de deportes y en la parte de presupuesto, elaboraba informes y ayudaba a la tesorera. Así mismo, indicó no tener conocimiento de que tuviera contratos o asesorías con otros entes. Visto el folio 172 del expediente, sostuvo que dicha circular fue suscrita por el director y estuvo pegada en la cartelera de la institución por disposición del doctor Jorge Negrete, director de la institución. En cuanto a los folios 173 y 174, refirió que él debía velar de que el horario allí dispuesto se cumpliera y el director también estaba pendiente de quién llegaba y les preguntaba; además había unas minutas y presenció en algunas ocasiones cuando el director llamaba la atención por llegar tarde.

Sostuvo conocer detalles laborales y de tipo administrativo de la demandante porque para llegar a la oficina debía abrirle la puerta, llevar permanentemente documentación de una oficina a otra y hacían muchas reuniones con todo el personal, lo que le permitió estar al tanto de su horario de trabajo y demás. Afirmó que ella participó como deportista en eventos departamentales o nacionales, pero no sabe cuánto tiempo dedicó para ello. • La señora Zuly Fátima Núñez Pacheco sostuvo que también trabajó para la entidad demandada como secretaria de la dirección, desde el 5 de febrero de 2005 hasta el 12 de febrero de 2012; fue compañera de trabajo de la demandante desde el año 2009, cuando empezó a trabajar como asesora, pero en realidad era asistente en la división técnica y de presupuesto.

Señaló que las funciones que cumplía la señora Urango Martínez, además de secretariales, eran, en el área de presupuesto, las de elaborar las 12 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez certificaciones de disponibilidad presupuestal y certificaciones, y en la división técnica, manejar todo lo concerniente a los presidentes de las ligas deportivas.

Destacó que la forma en que se vinculó la demandante a la entidad demandada fue por medio de contrato de prestación de servicios y explicó que cada año se hacía un contrato, es decir, finalizaba el contrato al terminar el año y al siguiente ya se estaba celebrando uno nuevo, no descansaba, eran seguidos, pese a que entre los contratos existieron algunas interrupciones.

Precisó que debía seguir las órdenes del doctor Jorge Negrete, quien fungió como director de Indeportes Córdoba desde enero de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2011, así como asistir a seminarios, capacitaciones y eventos organizados por el instituto. Que tenía un horario de trabajo fijado en la cartelera y para ausentarse de este, tenía que hacerlo con su autorización. Agregó que ella tenía un horario especial porque al ser deportista de alto rendimiento en karate debía entrenar, tiempo que recuperaba después de las 12 del día. Aseveró que sus participaciones en eventos deportivos no eran continuas, empero debía solicitarle al doctor Jorge Negrete el permiso correspondiente.

También sostuvo que la demandante durante el tiempo en que trabajó para el instituto no tuvo contratos o asesorías con otras entidades distintas. Al ponérsele de presente el contenido del documento obrante a folio 172 del expediente señaló que realizó la transcripción de la circular por disposición del doctor Negrete y que esta se fijó en la cartelera de la entidad.

En cuanto a lo relacionado en los folios 173 y 174, refirió que conoció el documento, el cual fue autorizado por el director. Resaltó que el pago de sus obligaciones contractuales no dependía de sus compromisos deportivos y que recibía dinero adicional por parte de Indeportes como deportista apoyado. Adujo que a ninguno de los contratistas le fueron canceladas prestaciones sociales.

Finalmente, informó que el apoderado de la parte demandante es su ex esposo y que presentó demanda contra Indeportes Córdoba por similares hechos a los que son objeto del presente proceso. • El testimonio de la señora Rosa Elena Páez Sierra, quien manifestó ser contratista de Indeportes Córdoba, fue objeto de tacha por parte del apoderado de la parte demandante, dado que dependía económicamente de dicha institución. No obstante, la testigo expuso que laboró junto con la señora Urango Martínez en los años 2010 y 2011, cuando trabajó como contratista del instituto, ella como asesora en la división técnica en deporte escolar y la demandante como asesora en el área técnica en deporte asociado y universitario y en el área de presupuesto, pero manifestó desconocer en detalle que actividades la libelista desempeñó. 13 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez Sostuvo que como producto de esa contratación no se les exigía cumplir con un horario de trabajo y el tiempo lo manejaban de acuerdo a las obligaciones contractuales que tenían; que tampoco existía algún mecanismo para controlar la asistencia de las personas que allí laboraban; además, precisó que en el área técnica no tenían un jefe inmediato, todos eran asesores y, por lo tanto, no recibían órdenes, y que en ocasiones se dieron directrices para la ejecución de los objetos contractuales.

Explicó que tanto ella como la libelista eran deportistas de la liga de Karate del departamento, lo que les permitía cumplir primero con sus obligaciones como deportistas y después las del objeto contractual, ya que estaban muy ausentes de la oficina, una semana, en ocasiones dos, en razón a sus horarios de entrenamientos, los viajes y presentaciones en eventos deportivos.

Adujo que para asistir a un torneo le informaba verbalmente de ello al director de la institución, pero desconoce como lo hacía la demandante. Destacó que el pago de sus obligaciones contractuales no dependía de sus compromisos deportivos, pues estos eran pagos adicionales que se viabilizaban por la liga o por el instituto a través del rubro de deportista apoyado.

Afirmó que a la señora Urango Martínez, como a ninguno de los contratistas, no le fueron pagadas prestaciones sociales ya que el mismo contrato de prestación de servicios así lo indicaba. Luego de ponerle de presente el contenido de los folios 172 a 174 del expediente, informó que no recuerda haber tenido en sus manos dichos documentos, y frente al folio 172 expresó su curiosidad frente al contenido de la circular, comoquiera que se ausentaba muchas veces de la oficina por asuntos personales y deportivos y nunca paso carta para obtener su visto bueno. Señaló que los contratos de prestación de servicios se realizaban fraccionados, pero no sabe si existieron interrupciones durante el tiempo de vinculación entre la señora Stella Maris e Indeportes Córdoba De otro lado, sostuvo que el recinto en el que prestaba los servicios la señora Urango Martínez y ella eran diferentes, pues su oficina se encontraba en otra parte del área técnica.

De acuerdo con los dichos de los testigos, es del caso precisar, en primer lugar, que según lo expuesto por la señora Zuly Fátima Núñez Pacheco para la época en que rindió el testimonio se había fallado en primera instancia y a su favor, proceso en contra de la entidad demandada por hechos similares a los expuestos por la libelista y que era ex esposa del apoderado de la parte demandante; sin embargo, del audio de la diligencia no se desprende, como así lo indicó la parte demandada, que hubiese tachado a la citada testigo en razón al interés que le asiste en las resultas de proceso.

Lo anterior se corrobora también con la sentencia impugnada, toda vez que en ella solo se resuelve la tacha presentada por la parte demandante frente a la testigo Rosa Elena Páez Sierra, quien por ser contratista de Indeportes Córdoba y dependía económicamente de dicha institución, consideró que sus dichos podían ser sospechosos. 14 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez En segundo lugar, analizadas las declaraciones rendidas por los testigos, la Sala advierte que todos coincidieron en señalar que la demandante presentó sus servicios de manera personal a Indeportes Córdoba, en las áreas técnica y de presupuesto y que su vinculación a dicha entidad lo fue por contratos de prestación de servicios.

En cuanto al cumplimiento de horario, se tiene que los señores Elfris Miguel Sánchez y Zuly Fátima Núñez Pacheco afirmaron que la libelista debía cumplir horario. El primero de estos, indicó que su horario era desde las 8 de la mañana a las 12 y de 2 a 5 de la tarde, pero como ella era deportista, de 8 a 9 ella practicaba y de 9 a 12 trabajaba, entonces a la hora del almuerzo reponía el tiempo en el que entrenaba y la segunda, si bien no precisó las horas de trabajo de la libelista, aseveró que su horario era especial, dado que por su condición de deportista de alto rendimiento, debía entrenar y el tiempo de oficina que destinaba para ello, lo recuperaba al mediodía. De igual forma, al preguntarle a los ya referidos deponentes sobre la autonomía e independencia de la contratista para cumplir sus obligaciones, estos son contestes en señalar que debía seguir las órdenes del director de la entidad demandada, señor Jorge Negrete, y que para asuntarse de su puesto de trabajo, ya fuera para atender asuntos personales o asistir a eventos deportivos, debía solicitarle a este la autorización correspondiente; además, que también debía asistir a las capacitaciones y eventos programados por el instituto demandado.

Contrario a todo lo anterior, la señora Rosa Elena Páez Sierra afirmó que en los contratos no se les exigió cumplir con horarios de trabajo y que el tiempo lo manejaban de acuerdo a las obligaciones contractuales, situación que les permitió como deportistas de la liga de karate del departamento, seguir entrenando y participando de los eventos deportivos.

Así mismo, aseveró que no recibían órdenes, solo directrices para la ejecución de los objetos contractuales. Sin embargo, aseveró también que su lugar de trabajo era diferente al de la libelista y que solo asistía a las oficinas del Instituto cuando lo requería, por lo tanto, no pudo percibir de manera directa y personal si la demandante cumplía un horario y si reponía las horas laborales destinadas a su entrenamiento, como tampoco si la demandante recibió alguna orden por parte del director de Indeportes Córdoba o si le solicitaba a este autorización para ausentarse de sus labores a fin de atender asuntos personales o asistir a campeonatos deportivos, puesto que también indicó que desconocía lo que ella hacia ante el instituto para asistir a los torneos.

En ese sentido, los testimonios ofrecen un alto grado de certeza sobre el deber de someterse a un horario definido por la entidad demandada y a las órdenes del director de Indeportes Córdoba, lo que permite concluir de manera fehaciente que se encontraba bajo una relación de subordinación y dependencia continuada que con dicha prueba se pretendió acreditar.

Por su parte, la libelista al absolver el interrogatorio de parte solicitado por la parte demandada sostuvo lo siguiente: • Manifestó que hacía parte de la liga de karate de Córdoba como deportista desde el año 2001, y que desde el año 2008 al momento en que rindió el 15 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez interrogatorio14 hacía parte del programa de deportistas de altos logros en el departamento del Córdoba, razón por la cual recibía apoyo económico tanto de la entidad demandada como de Coldeportes. • Al preguntarle el tiempo que dedicaba para su preparación como deportista durante los años 2009 a 2011, señaló que generalmente entrenaba dos sesiones, de 6 a 7:30 u 8 de la mañana y de 7 a 9 de la noche, horario que no se cruzó para cumplir con sus obligaciones contractuales, pues su jornada laboral era de 9 a 12:30 del mediodía y de 2 a 6 de la tarde, según lo pactado con el director del instituto. • Que durante el vínculo contractual con la entidad demandada se desplazó por fuera del departamento del Córdoba o del territorio nacional, pues en el año generalmente tenía 3 competencia nacionales, en los meses de marzo, julio y noviembre.

Para asistir a dichos torneos debía pedir permiso al instituto y en el área donde más tenía que estar permanente, que era la de presupuesto, tenía que dejar a alguien encargado de hacer esas funciones. • Indicó que los eventos nacionales generalmente eran los fines de semana, por lo que solo perdía dos días de trabajo, los jueves y viernes. • Agregó que la Ley 181 del deporte señala que todas las instituciones públicas tienen la obligación de darle permiso a los deportistas para que asistan a las competencias. • Señaló que sus funciones en Indeportes en el área de presupuesto eran: recibir solicitudes para expedir el certificado de disponibilidad presupuestal y emitir el mismo, realizar el registro presupuestal, informes de gestión, mantener informado al director de la ejecución del presupuesto; y en el área técnica: atender a los presidentes de las ligas, pedirles los informes para el instituto, y hacer los informes del área técnica. • Sostuvo que recibía órdenes del director de Indeportes para realizar dichas actividades.

Del anterior extracto, la Sala considera que de las respuestas a los cuestionamientos realizados se desprende fehacientemente que la demandante se encontraba bajo continuada subordinación y dependencia. Ello en tanto que la libelista afirmó que durante los años 2009 a 2011 entrenaba generalmente de 6 a 7:30 u 8 de la mañana y de 7 a 9 de la noche, horario que le permitía cumplir con sus obligaciones contractuales y con el horario asignado por Indeportes que era de 9 a 12:30 del mediodía y de 2 a 6 de la tarde.

Ahora, si bien el horario citado por ella no concuerda con el indicado por el señor Sánchez, lo cierto es que estaba sometida a una jornada laboral determinada por la parte demandada de manera unilateral. Igualmente, indicó que para asistir a los eventos deportivos debía solicitarle al director del instituto permiso por dos días -jueves y viernes- y, además encargar a alguien para que en dichos días cumpliera las funciones que desempeñaba en el área de presupuesto, lo que permite inferir, contrario a lo indicado por la parte demandada, que las actividades por ella desarrolladas eran de carácter permanente y se requería de personal de planta para su ejecución. Por otra parte, del material documental adosado se observa a folio 172 del expediente la Circular 005 del 7 de julio de 2011, suscrita por el director de 14 Se recibió el 20 de mayo de 2015. 16 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez Indeportes Córdoba, en el que informó al personal contratado que, a partir de esa fecha, los permisos para realizar diligencias de carácter personal debían contar con su visto bueno, lo que permite inferir que no contaban con autonomía e independencia para disponer de su tiempo.

También obra a folios 173 a 174 el cuadro de horario de los contratistas, suscrito por el director de la entidad demandada, en el cual se aprecia que a la demandante le fue asignada la jornada laboral de lunes a viernes, de 9:30 am a 12:00 am y de 2:00 pm a 6:00 pm, hecho del cual se desprende la existencia de un horario impuesto unilateralmente por la entidad demandada.

Adicionalmente, se advierte que las actividades contractuales a cargo de la demandante en el tiempo en que prestó sus servicios a Indeportes Córdoba eran: a) coordinar y controlar las actividades, programas y proyectos del área técnica, que estuvieran contempladas dentro del plan de acción de Indeportes, b) asesorar y controlar todas las actividades, programas y proyectos referentes al deporte asociado y, c) las demás que le fueran asignadas por el instituto relacionadas con dicha actividad.

Así mismo, y de conformidad con los informes de las actividades realizadas por la libelista en la institución demandada15, según los contratos de prestación de servicios para brindar asesoría en las áreas técnica y de presupuesto, fueron entre otras, las siguientes: a) asistencia y gestión para la realización de actividades concernientes al deporte de rendimiento; b) elaboración de informes para la gobernación de Córdoba, las ligas deportivas, la Contraloría Departamental y la Asamblea Departamental; c) seguimiento a los resultados deportivos de las ligas deportivas; d) brindar asesoría administrativa a los presidentes, entrenadores y monitores de las ligas deportivas departamentales; e) realizar consultas en el sistema de proyectos de inversión de Coldeportes; f) asistir a reuniones y eventos según solicitudes de la dirección de Indeportes Córdoba; g) brindar asesoría al área de presupuesto; h) expedición de los certificados de disponibilidad presupuestal; i) expedición de los registros presupuestales; j) administrar SICE; k) coordinar con la Universidad de Córdoba las evaluaciones físicas a los deportistas; l) coordinar y asistir a las reuniones con la comisión técnica; m) inscribir los deportes, modalidades y ramas paralímpicos para juegos deportivos nacionales; n) legalización y liquidación de convenios con Coldeportes; ñ) selección de deportistas a ingresar en la Universidad de Córdoba; o) seguimiento del plan de compras y ejecución presupuestal.

Por su parte, la tareas realizadas en relación con los servicios profesionales prestados como asesora de deporte asociado y universitario al instituto demandado16 eran, entre otras: a) coordinar actividades referentes al deporte asociado y universitario; b) administrar el Sistema de Proyectos de Inversión de Coldeportes; c) diseñar y elaborar los proyectos presentados a Coldeportes en el área de deportes asociados, deportes paralímpicos según convocatoria de Coldeportes; d) seguimiento a los proyectos presentados a Coldeportes para su aprobación; e) brindar asesoría en el área de presupuesto; f) realizar informes correspondientes al área; g) coordinar y acompañar el proceso de certificación 15 Folios 30, 31, 38, 39, 45, 46, 52, 53, 59, 60, 66, 67, 73, 74, 80, 81, 87, 88, 94, 95, 101, 102, 108, 109, 149, 155, 156, 161, 162, 169, 174, 175, 183, 184, 196, 197, 203, 204, 209, 210, 217, 218, 224, 225. 16 Folios 248, 253, 260, 261, 303, 307, 311. 17 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez de entrenadores y evaluadores de departamento de Córdoba SUAC; h) coordinar la legalización del 50% de los recursos desembolsados por Coldeportes a Indeportes en razón de los diferentes proyectos suscritos entre las dos entidades; i) brindar asesoría en la presentación de informe a la Contraloría y en el área de presupuesto; j) administrar el SICE.

Del examen de las obligaciones previamente destacadas, se advierte que estas son similares y corresponden a labores que son propias de la entidad y su funcionamiento administrativo y público, las cuales fueron ejecutadas en la entidad demandada por alrededor de 3 años, indicio del carácter permanente de sus funciones. En efecto, si bien es cierto que en el clausulado de los contratos se indicó que los motivos para dicha contratación obedecen a que en el instituto demandado no contaba con profesionales de planta suficientes o con los conocimientos especializados necesarios para ejercer y cumplir con todas las funciones y competencias de la entidad, también lo es que estos superaron el «término estrictamente indispensable» al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dado que los objetos contractuales fueron prorrogados sin que mediera alguna justificación. Finalmente, debe señalarse que el hecho de que la demandante fuese deportista de alto rendimiento, en nada impide desempeñar o ejercer actividades de carácter laboral como así lo indicó la parte demandada, pues esta podía manejar su tiempo para entrenar y participar en eventos deportivos a la vez que cumplía con sus obligaciones tareas.

En atención a lo expuesto, si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran.

Es así como, a juicio de esta Sala, las declaraciones de los testigos y de la demandante, junto con el material documental adosado, resultan suficientes para encontrar configurado el elemento de la subordinación, por cuanto sus dichos tienen respaldo en otros elementos probatorios que permiten demostrar con suficiencia que la demandante recibió órdenes e instrucciones por parte de funcionarios del ente demandado, más allá de lo que razonablemente debía realizar la contratista en virtud de la actividad contratada, al igual que se le exigía el cumplimiento de un horario no convenido con esta.

Por consiguiente, para esta subsección las pruebas analizadas en precedencia, permitieron desvirtuar que la contratista gozara de las condiciones de autonomía e independencia para prestar el servicio para el cual fue contratada. En conclusión: En el caso de la señora Stella Maris Urango Martínez se logró acreditar que la demandante se encontraba bajo continuada subordinación y dependencia respecto de Indeportes Córdoba, motivo por el cual habrá de confirmarse en ese punto la sentencia apelada. 18 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez Segundo problema jurídico ¿Se configuró la prescripción extintiva sobre algunas de las prestaciones derivadas de la relación laboral existente entre la demandante y el Instituto Departamental de Deportes de Córdoba? La Sala sostendrá la siguiente tesis: En el presente caso no se configuró la figura jurídica de la prescripción extintiva respecto de las prestaciones sociales a las que tendría derecho, por las razones que se exponen a continuación: La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia al señalar que sí operó la prescripción, al considerar que no puede tomarse como punto de partida el último contrato suscrito, cuando existieron lapsos considerables entre los contratos que finalizaban y el inició del siguiente.

Pues bien, una vez comprobada la existencia de la relación laboral entre la señora Urango Martínez e Indeportes Córdoba, corresponde determinar si el vínculo llegó a ser interrumpido en algún momento, y si con motivo de dichas suspensiones operó el fenómeno de prescripción. Bajo el marco señalado en acápite anterior y conforme a la documentación obrante en el expediente, se observa que la señora Stella Maris Urango Martínez prestó sus servicios para Indeportes Córdoba, de la siguiente forma: OPS/CPS PLAZO VALOR OBJETO INTERRUPCIÓN FOLIO OPS Del 7 de enero al 28 de febrero de 2009 $3.600.000 Prestación de servicios profesionales como asesora en el área de presupuesto 315-316 CPS 01-16- 2009 4 meses 2 de marzo al 1.° de junio de 200917 $8.000.000 Prestación de servicios profesionales de asesoría del área del deporte asociado y universitario 23-27 CPS 01-60- 2009 Del 3 de julio al 31 de diciembre de 2009 $12.000.000 Ibidem. 28 días hábiles, entre el 2 de junio y el 2 de julio de 2009 34-39 CPS 01-14- 2010 Del 12 de enero al 31 de diciembre de 2010 $29.848.356 Prestación de servicios profesionales de asesoría en la gestión, planeación y dirección del área técnica y de presupuesto del Instituto Departamental de Deportes de Córdoba 5 días hábiles, entre el 1.° y el 11 de enero de 2010 46-51 CPS 01-02- 2011 11 meses y 25 días Del 7 de enero y el 30 de diciembre de 201118 $31.340.784 Ibidem. 4 días hábiles, entre el 1.° y el 6 de enero 2011 100-105 Conforme a lo anotado y siguiendo el criterio acogido en la sentencia de unificación precitada19, la Sala observa que la demandante prestó sus servicios 17 Según actas de inicio y final y de liquidación visible a folios 31 a 33 y certificación emitida por el director de Indeportes Córdoba, el 23 de octubre de 2013, visible a folio 151. 18 Según actas de inicio y final y de liquidación visible a folios 106, 110 y 111 y certificación emitida por el director de Indeportes Córdoba, el 23 de octubre de 2013, visible a folio 151. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente con radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 19 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez profesionales de forma ininterrumpida en Indeportes Córdoba, toda vez que no se advierten interregnos superiores a los 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y el inicio del siguiente, que es el término de solución de continuidad unificado por esta Sección para este tipo de casos.

Quiere decir lo anterior que el plazo para reclamar los derechos prestacionales derivados de los períodos de vinculación laboral no se encuentra prescrito al no haber trascurrido más de tres años entre la fecha de finalización del último contrato (30 de diciembre de 2011) y la presentación de la petición tendiente al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales (20 de diciembre de 2013)20, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia impugnada en cuanto no declaró probada la excepción de prescripción. En conclusión: En el caso de la señora Stella Maris Urango Martínez no prescribieron las prestaciones sociales a que tendría derecho, de conformidad con lo expuesto en la sentencia de unificación de la sección segunda de esta corporación, datada del 9 de septiembre de 2021.

Tercer problema jurídico ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones? Al respecto la Sala sostiene la siguiente tesis: de conformidad con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el reconocimiento al que hay lugar en materia de seguridad social, específicamente frente a los aportes a salud y pensión, comprende únicamente el pago de los porcentajes que debieron haber sido cotizados por el empleador al fondo de pensión respectivo, durante el tiempo en que se acreditó la relación laboral.

Sea lo primero indicar que que en el caso concreto la orden de devolución de aportes a seguridad social en pensión y salud no fue objeto de apelación por parte de la demandada; sin embargo, para esta Sala no hay vulneración al principio de la no reformatio in peius en tanto que si bien a primera vista la devolución de dichos aportes implica un aumento patrimonial en favor de la señora Urango Martínez, lo cierto es que la orden dada por el a quo desconoce la naturaleza y finalidad de los aportes a seguridad social en salud y pensión, conforme pasa a explicarse.

Como se indicó en precedencia, la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016 ordenó al Juez Administrativo ordenó al juez administrativo estudiar en todos los procesos en los cuales proceda el reconocimiento de la relación laboral o contrato realidad, aunque no se haya solicitado expresamente, el tema concerniente a las cotizaciones adeudadas por la administración al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

Dicha circunstancia conlleva a que, con fundamento en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, también se verifiquen los aspectos relacionados con la orden impartida por el tribunal de primera instancia de 20 Folios 156 a 159. 20 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez devolver los aportes efectuados por la interesada al Sistema de Seguridad Social en Salud, por razón de su naturaleza y finalidad.

Así, la mencionada providencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, sostuvo en materia de devolución de aportes a salud y pensión lo siguiente: «[…] 161. Finalmente, por albergar el fundamento de la interpretación que aquí se adopta, merece especial consideración lo señalado por la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-895 de 2009, que frente a la protección constitucional de los recursos de la Seguridad Social y la destinación específica de los aportes a salud y pensión, expuso, de manera concreta, lo siguiente: Teniendo en cuenta este mandato superior, la jurisprudencia ha reconocido de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal.

Al referirse al alcance del artículo 48 de la Constitución en este aspecto, la Corte ha explicado lo siguiente: “En relación con dicho precepto superior [artículo 48 CP] la Corte Constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social.

Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo”. 3.1.2 Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud (C-577/97, C-542/98, T-569/99, C1707/00) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (C086/02, C-789/02). [Negrilla fuera de texto]. 162.

En definitiva, es claro que las anteriores sentencias se encuentran en armonía con el artículo 48 de la Carta, que consagra expresamente que «no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella»,37 […]. 21 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez 163.

En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad». Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos.

Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. 164. Las anteriores razones han conducido a esta Sección38 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta.

Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,39 estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».40 165.

Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla,41 no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal. 166.

En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal».

De lo que se sigue la improcedencia del traslado de montos reconocidos por concepto de salud, a favor de la persona beneficiaria del reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente. En cuanto al pago de las cotizaciones realizadas al sistema de seguridad social en pensiones, este aspecto de retribución, originado en la declaración de la existencia de la relación laboral, se acompasa con la imprescriptibilidad de los derechos pensionales en los términos definidos en la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016, y a los que se aluden en acápite precedente.

Se reitera pues que, dicha prerrogativa no ampara la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, sino las cotizaciones adeudadas que podrían afectar la liquidación del monto pensional, y que se derivan de la relación de trabajo comprobada, que comprende la obligación, a cargo del empleador, de efectuar los correspondientes aportes al sistema. 22 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez De manera que no hay lugar a la reclamación de devolución de los pagos efectuados por este concepto por parte del contratista, sino al efectivo pago del porcentaje de cotización al sistema pensional que le correspondía al contratante por virtud de la mencionada relación de trabajo.

En esa medida, el beneficio derivado de la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre un particular y una entidad pública, en materia de seguridad social, solo abarca la obligación de la administración de determinar mes a mes si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por el contratista para, en consecuencia, cotizar al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le concernía como empleador.

Por tal motivo, en aplicación de las reglas de unificación aludidas, no resulta procedente la devolución de los valores pagados por la demandante por concepto de salud; y el reconocimiento a que hay lugar, en materia pensional, solo comprende el traslado de los aportes al fondo respectivo, en el porcentaje que le correspondía al contratante, conforme quedó suficientemente aclarado en líneas que anteceden.

Finalmente, para la Sala es pertinente indicar que, en lo que concierne al ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por la demandante, si bien estas fueron ordenadas por el a quo de conformidad con lo devengado por un empelado de planta o los honorarios pactados, si aquel resultare inferior, es clara la jurisprudencia de esta Sección en la que se determinó que la base para la liquidación son los honorarios pactados contractualmente y, en consecuencia, debe modificarse la sentencia. Decisión de segunda instancia De acuerdo con las razones que anteceden, esta Subsección modificará el ordinal tercero de la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, así: «TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, Ordenase al Instituto Departamental de Deportes Córdoba – INDEPORTES-: i) reconocer y pagar a favor de la demandante el equivalente a las prestaciones sociales que devenga un empelado de la entidad en un cargo similar o equivalente para el momento de la prestación del servicio, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, del 7 de enero hasta el 28 de febrero de 2009; del 2 de marzo hasta el 1.° de junio de 2009; del 3 de julio hasta el 31 de diciembre de 2009; del 12 de enero hasta el 31 de diciembre de 2010 y del 7 de enero hasta el 30 de diciembre de 2011.

Para ello deberá tener en cuenta los honorarios pactados en las órdenes o contratos en los que se acreditó que existió una relación de carácter laboral encubierta y; ii) pagar la diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía por los períodos comprendidos entre el 7 de enero hasta el 28 23 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez de febrero de 2009; el 2 de marzo hasta el 1.° de junio de 2009; el 3 de julio hasta el 31 de diciembre de 2009; el 12 de enero hasta el 31 de diciembre de 2010 y el 7 de enero hasta el 30 de diciembre de 2011 Para ello, deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional21 de la demandante, dentro de los periodos laborados por órdenes o contratos de prestación de servicios, excepto sobre los periodos sobre los cuales no se acreditó la relación laboral, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Urango Martínez como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Tómese como base de liquidación el valor pactado por honorarios en el respectivo contrato. La demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.» En lo demás se confirmará la sentencia apelada.

Condena en costas Esta Subsección en providencia con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez22 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA- b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). 21 Para el efecto y según la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir, corresponderá a los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios. 22 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 24 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP23, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso la Subsección no se condenará en costas, pues si bien no le prosperaron los argumentos de la apelación a la parte demandada, no se demostró su causación dado que la parte demandante no actuó en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Modificar el ordinal tercero de la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Stella Maris Urango Martínez contra el Instituto Departamental de Deportes Córdoba, en cual quedará así: «TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, Ordenase al Instituto Departamental de Deportes Córdoba – INDEPORTES: i) reconocer y pagar a favor de la demandante el equivalente a las prestaciones sociales que devenga un empelado de la entidad en un cargo similar o equivalente para el momento de la prestación del servicio, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, del 7 de enero hasta el 28 de febrero de 2009; del 2 de marzo hasta el 1.° de junio de 2009; del 3 de julio hasta el 31 de diciembre de 2009; del 12 de enero hasta el 31 de diciembre de 2010 y del 7 de enero hasta el 30 de diciembre de 2011.

Para ello deberá tener en cuenta los honorarios pactados en las órdenes o contratos en el que se acreditó que existió una relación de carácter laboral encubierta y; ii) pagar la diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía por los períodos comprendidos entre el 7 de enero hasta el 28 de febrero de 2009; el 2 de marzo hasta el 1.° de junio de 2009; el 3 de julio hasta el 31 de diciembre de 2009; el 12 de enero hasta el 31 de diciembre de 2010 y el 7 de enero hasta el 30 de diciembre de 2011 Para ello, deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos laborados por órdenes o contratos de prestación de servicios, excepto sobre los periodos sobre los cuales no se acreditó la relación laboral, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora 23 «Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» 25 Radicación: 23001-23-33-000-2014-00181-01 (3403-2018) Demandante: Stella Maris Urango Martínez Urango Martínez como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Tercero: Abstenerse de condenar en costas por lo expuesto en la parte motiva. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS En uso de permiso GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente