CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 76001233300020121044801 (57258) Demandante: FABIÁN ANDRÉS FRADES MONTOYA Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Tema: Homicidio de ciudadano. Omisión en el deber de seguridad y protección. No se acreditó una omisión en el cumplimiento de funciones.
Hecho exclusivo y determinante de un tercero. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo contra la sentencia del 18 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 29 de enero de 2010, José Fernando Frades Méndez solicitó a la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) especial protección, porque había sido víctima de amenazas por parte de desconocidos.
El 11 de febrero siguiente, la Fiscal 3ª Seccional de Guacarí (Valle del Cauca) solicitó al comandante de la Estación de Policía del referido municipio “[…] ordenar, a quien corresponda, iniciar los procedimientos de seguridad y protección en la persona, familia y entorno laboral de José Fernando Frades Méndez”. A partir del 16 de febrero de 2010, la institución policial brindó asesoría en materia de seguridad al señor Frades Méndez e implementó un esquema de visitas periódicas a su residencia. No obstante, lo anterior, el 14 de septiembre de 2010, José Fernando Frades Méndez fue asesinado por sicarios.
Los demandantes consideran que la Nación – Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional son patrimonialmente responsables por la muerte de José Fernando Frades Méndez, toda vez que “[…] no adoptaron medidas de protección tendientes a proteger la vida de quien había expresado amenazas por su vida e integridad personal”.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 12 de octubre de 2012, Mónica María Montoya Rodríguez en nombre propio y en representación de Mario Germán y Fabián Andrés Frades Montoya; Alba Cecilia Méndez de Frades y Adriana Frades Montoya, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentaron demanda en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la muerte de José Fernando Frades Méndez.
Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a las entidades demandadas a pagar a cada uno de los demandantes, por perjuicios morales, 100 SMLMV; y por “perjuicios materiales”, la suma que resulte probada en el proceso. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 29 de enero de 2010, José Fernando Frades Méndez denunció ante la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) que había sido víctima de amenazas por parte de desconocidos y que, con antelación a estos hechos, 4 miembros de su núcleo familiar habían sido asesinados por sicarios, por lo que requería de especial protección. Indica que el 11 de febrero siguiente, la Fiscal 3ª Seccional de Guacarí (Valle del Cauca) solicitó al comandante de la Estación de Policía del referido municipio “[…] ordenar a quien corresponda, iniciar los procedimientos de seguridad y protección en la persona, familia y entorno laboral de José Fernando Frades Méndez”.
Señala que, por lo anterior, a partir del 16 de febrero de 2010, la institución policial le brindó al señor Frades Méndez asesoría en materia de seguridad e implementó un esquema de visitas periódicas a su residencia. Sostiene que, no obstante lo anterior, el 14 de septiembre de 2010 José Fernando Frades Méndez fue asesinado por sicarios.
Los demandantes consideran que la Nación – Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional son patrimonialmente responsables por la muerte de José Fernando Frades Méndez, toda vez que “[…] no adoptaron medidas de protección tendientes a proteger la vida de quien había expresado amenazas por su vida e integridad personal”. 2.
Contestaciones El 20 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2.1. La Nación – Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que sus actuaciones se adelantaron en cumplimiento de las prerrogativas constitucionales y legales que le habían sido conferidas.
Formuló como excepción la que denominó “hecho perpetrado por un tercero como causal de exoneración”. 2.2. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que sus actuaciones se adelantaron en cumplimiento de las facultades legales y reglamentarias que le han sido conferidas. Asimismo, indicó que la muerte del señor Frades Méndez fue perpetrada por terceros, de modo que se configuró una causa extraña. Formuló como excepción la que denominó hecho exclusivo y determinante de un tercero. 3.
Audiencia inicial El 25 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, resolvió las excepciones previas, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio. Frente a este último punto, esto es, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar si “[…] hubo o no falla del servicio por parte de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, por la omisión en la protección del señor José Fernando Frades Méndez, como consecuencia de las amenazas recibidas en su contra y que le produjeran la muerte”. 4.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 11 de septiembre de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. Los demandantes, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en la contestación de éste, respectivamente. 4.2.
El Ministerio Público conceptuó que debían desestimarse las pretensiones de la demanda, toda vez que el extremo activo no acreditó la falla del servicio endilgada a las entidades accionadas. En efecto, precisó que el caudal probatorio obrante en el expediente no permitía demostrar la omisión al deber de protección atribuido a las entidades accionadas. 5.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 18 de marzo de 2016 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, al constatar que “[…] las entidades demandadas probaron haber desplegado todas las acciones pertinentes, tendientes a brindar las medidas de seguridad y protección que tuvieron a su alcance para cumplir con su misión constitucional y legal”.
En la parte resolutiva el a quo condenó en costas a la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6. Recurso de apelación El 12 de abril de 2016 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 5 de mayo de 2016 y admitido el 24 de agosto de 2016. 6.1.
El extremo activo reiteró que las entidades accionadas incurrieron en una omisión al deber de seguridad y protección, toda vez que los medios de prueba obrantes en el expediente permitieron acreditar que José Fernando Frades Méndez estaba expuesto a un “riesgo extraordinario” porque éste era específico, individualizable, concreto, presente, excepcional y desproporcionado. 7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 27 de septiembre de 2016 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 7.1. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda. 7.2. La parte demandante, la Nación – Fiscalía General de la Nación y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 18 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 150, 152 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
Medio de control procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este caso el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables a una omisión de la Nación – Fiscalía General de la Nación y Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 3. Vigencia del medio de control Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que el medio de control de reparación directa deberá ejercerse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el caso sub examine el medio de control se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la pretensión de reparación directa, teniendo en cuenta: i) que el 14 de septiembre de 2010, falleció José Fernando Frades Méndez, según da cuenta copia auténtica del correspondiente registro civil de defunción; ii) que los libelistas presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el 28 de agosto de 2012, la cual se declaró fallida el 11 de octubre de 2012; y iii) que la demanda se presentó el 12 de octubre de 2012. 4.
Legitimación en la causa 4.1. Mónica María Montoya Rodríguez (cónyuge), Fabián Andrés Frades Montoya (hijo), Mario Germán Frades Montoya (hijo), Alba Cecilia Méndez de Frades (madre) y Adriana Frades Méndez (hermana), están legitimados en la causa por activa, pues conformaban el núcleo familiar de José Fernando Frades Méndez (víctima), según da cuenta copia auténtica de los correspondientes registros civiles de matrimonio y de nacimiento. 4.2.
La Nación está legitimada en la causa por pasiva y está debidamente representada por el Ministerio de Defensa –Policía Nacional, de conformidad con los criterios señalados por la jurisprudencia de esta Sección, toda vez que según lo dispuesto en los artículos 2 y 218 de la Constitución Política, es la entidad a quien corresponde controlar el orden público, así como brindar protección a los ciudadanos. Además, por ser la entidad a quien se le atribuye ser patrimonialmente responsable por la muerte de José Fernando Frades Méndez. 4.3.
Asimismo, la Nación está debidamente representada por la Fiscalía General de la Nación en razón a que, según lo expuesto en la demanda, no adoptó frente a José Fernando Frades Méndez “[…] medidas de protección tendientes a proteger la vida de quien había expresado amenazas por su vida e integridad personal”. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se reúnen los supuestos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el deber de protección y seguridad. 6.
Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado, aquella que le corresponde por la omisión en el deber de seguridad y protección y el hecho exclusivo de un tercero. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 6.2. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado por omisión en el deber de seguridad y protección De conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º constitucional, son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y en la ley y asegurar la convivencia pacífica, así como la vigencia de un orden justo.
En efecto, para tales propósitos se han instituido las autoridades de la República para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, así como para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado. Entonces, el Estado tiene el deber de proteger el derecho fundamental a la vida de todas las personas, a su integridad psicofísica y a sus bienes patrimoniales, de donde surge lo que la Corte Constitucional ha denominado la “manifestación expresa del derecho fundamental a la seguridad personal, entendida como una obligación de medio y no de resultado, por virtud del cual son llamadas las diferentes autoridades públicas a establecer los mecanismos de amparo que dentro de los conceptos de razonabilidad y proporcionalidad resulten pertinentes a fin de evitar la lesión o amenaza de sus derechos”.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha definido la noción de “seguridad” desde tres dimensiones: (i) como un valor constitucional consagrado en el preámbulo y en el artículo 2º Superior; (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho fundamental individual que, pese a no estar nominado en la Constitución, proviene de la interpretación sistemática de lo dispuesto en el Preámbulo y en la carta de garantías concertada especialmente en los artículos 2, 11, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 28, 34, 44 y 73 superiores, así como del bloque de constitucionalidad, frente al cual debe advertirse que tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, como la Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contemplan el derecho a la seguridad personal.
Ahora, el derecho fundamental a la seguridad personal ha sido definido como “aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”.
De manera que los individuos pueden exigir medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios e inaceptables contra su vida, bienes o integridad personal que las autoridades pueden conjurar o mitigar. Sin embargo, y sumado a las nociones definidas por la Corte Constitucional, no puede perderse de vista el deber correlativo de seguridad y protección de las personas en cabeza de las autoridades públicas, en cuyos fundamentos y limites ha evolucionado la jurisprudencia del Consejo de Estado desde antes de 1991, puesto que la obligación para las autoridades de proteger a las personas es uno de los pilares del Estado in illo tempore y ello había sido estatuido desde los orígenes de la República y fundamentalmente en la Constitución de 1886.
Así, en una primera etapa se planteó la posibilidad de endilgar responsabilidad a las autoridades por omisión al deber de seguridad y protección, aunque para establecer la falla del servicio se exigió a la víctima acreditar que había solicitado la protección policiva; ante lo cual también se consideró que en cuanto ello, el Estado no asume una obligación de resultado.
Posteriormente se hizo exigible la intervención de las autoridades con el fin de garantizar la seguridad y protección de las personas y sus bienes en la medida en que el Estado se encuentre en la posibilidad de proteger a la víctima, aunque expresamente ésta no hubiera pedido protección, pues ante un ambiente y una situación de zozobra, confusión, inestabilidad, peligro o de la especial condición intuito personae de la víctima, las autoridades policiales deben observar permanente alerta y no actuar como sujetos pasivos que demandan la petición de protección del miembro de la comunidad que la requiera pues tal deber es permanente.
En precedentes más recientes, se sostuvo que la responsabilidad del Estado por falta de protección exige “(…) previo requerimiento a la autoridad, pero en relación a ese requerimiento no se exige ninguna formalidad, porque todo dependerá de las circunstancias particulares del caso. Es más, ni siquiera se precisa de un requerimiento previo cuando la situación de amenaza es conocida por dicha autoridad”, y seguidamente, se incluyó el conocimiento de la Policía Nacional de las amenazas derivadas de las “alteraciones de orden público debido a los actos de violencia” de grupos armados insurgentes, pues lo que interesa es el elemento cognitivo en cabeza de las fuerzas del Estado.
Asimismo, recientemente la Corte Constitucional sostuvo que, para evaluar en qué circunstancias el Estado debe brindar medidas de protección especial habrá de distinguirse entre el concepto de riesgo y el de amenaza, entendidos, el primero, como una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca y, el segundo, como la existencia de hechos reales que implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la vida, bienes o integridad de la persona corren peligro.
Así, ante un nivel de amenaza extrema nace la obligación del Estado de adoptar medidas específicas para salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad personal del individuo, quien podrá exigir que las autoridades le brinden protección especial. En síntesis, la seguridad personal configura un derecho de raigambre fundamental, correlativo al deber de las autoridades de salvaguardar y proteger dicho derecho, no como una obligación de resultado, sino bajo la premisa de “utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas sea una realidad, de manera que no puede conformarse con una simple defensa formal de los mismos”.
Igualmente, debe concluirse que el juicio de imputación de los daños antijurídicos derivados de la omisión en el deber de seguridad y protección encuentra su mayor desarrollo en la aplicación de los criterios de imputación por falla en el servicio, aunque cabe advertir que, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección en la sentencia de unificación de 19 de abril de 2012, según la cual, al no existir consagración constitucional que exija aplicar algún régimen de responsabilidad en particular, corresponde al juez, entre las motivaciones que soportan y fundamentan el fallo y consultando las razones de hecho y de derecho que resulten pertinentes, escoger determinado título de imputación de responsabilidad para enmarcar la solución del caso en concreto, consultando, por supuesto, las pruebas válidamente recaudadas, integrando tal elemento como uno de los argumentos principales de la sentencia. No obstante, frente al deber de seguridad y protección se reitera la atribución jurídica por falla en la prestación del servicio bajo la cual resulta determinante la omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico les impone, frente a lo cual la Corporación ha señalado que es necesario cotejar el contenido obligacional que - en abstracto- las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado con el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada a quien se le atribuye en principio el daño antijurídico en el caso concreto, por supuesto, cuando las personas: (i) han solicitado protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo;
(ii) no han solicitado dicha protección pero es evidente que la necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitían asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes; o (iii) cuando las autoridades dejan a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, teniendo conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley. 6.3.
Hecho exclusivo de un tercero El hecho de un tercero supone la actuación exclusiva y determinante de una persona ajena al juicio de responsabilidad en la realización del injusto. Esta Sección ha señalado que el hecho exclusivo y determinante del tercero se configura siempre y cuando se demuestre que el daño se causa por una actuación de un agente externo a la relación que existe entre la víctima o sujeto del daño y aquel a quien pretende atribuírsele y que, esa actuación, causa eficiente del hecho lesivo, es completamente ajena al servicio de manera que el agente estatal no se encuentra vinculado en manera alguna con la afectación cuyo resarcimiento se pretende.
Asimismo, esta Corporación ha determinado que para la prosperidad de esta causal de exoneración de responsabilidad, de ruptura del nexo causal o ajenización de la causa, deben reunirse tres requisitos, a saber: i) que el hecho del tercero sea la causa exclusiva y adecuada del daño, motivo por el cual la entidad tiene que probar que no hay ningún vínculo causal entre la conducta del demandado y el daño producido; ii) que el hecho del tercero sea ajeno al servicio, es decir, que el tercero no esté vinculado a la persona de derecho público demandada ni realice actividades vinculadas con el servicio público; y iii) que el hecho del tercero sea imprevisible e irresistible para la entidad a quien se le pretende atestar el daño. Adicionalmente, sobre la revisión del actuar del tercero en la producción del daño, esta Sección precisó que no es determinante ni se requiere que el tercero haya actuado con culpa en razón a que la relación causal es un aspecto de carácter objetivo.
Asimismo, indicó que para que opere la exclusión de responsabilidad por una causa extraña, se requiere que dicha conducta irresistible, imprevisible y externo sea la causa adecuada y/o determinante del hecho lesivo. 7. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2016, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo argumentó que las entidades accionadas incurrieron en una omisión al deber de seguridad y protección, toda vez que los medios de prueba obrantes en el expediente permitieron acreditar que José Fernando Frades Méndez estaba expuesto a un “riesgo extraordinario” porque era específico, individualizable, concreto, presente, excepcional y desproporcionado.
En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2016, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, exclusivamente habrá lugar a resolver los cargos formulados contra la decisión recurrida.
Por ello, a continuación, se analizará si la Nación – Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional son patrimonialmente responsables por la muerte de José Fernando Frades Méndez. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.
Hechos probados Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es pertinente recordar que según el artículo 174 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las pruebas practicadas válidamente en un proceso pueden trasladarse a otro en copia y son apreciables sin más formalidades, “siempre que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella.
En caso contrario, deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas. […] La valoración de las pruebas trasladadas o extraprocesales y la definición de sus consecuencias jurídicas corresponderán al juez ante quien se aduzcan”. En vista de lo expuesto, la Sala valorará sin restricción alguna las pruebas documentales y testimoniales trasladadas del proceso penal identificado con el número de radicado 0764, en averiguación de responsables, por el delito de homicidio, por cuanto estas fueron expresamente solicitadas por la parte actora y debidamente decretadas en el plenario y allegadas al proceso, de manera que ambas partes conocieron su alcance y contenido y contaron con la oportunidad procesal para ejercer el derecho de contradicción frente a las mismas.
Asimismo, los recortes de prensa serán valorados según los criterios expuestos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 29 de mayo de 2012, esto es, servirán solo como indicador para la Sala, quien, a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podrá llegar a constatar la certeza de los hechos.
Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1. Está probado que el 29 de enero de 2010, José Fernando Frades Méndez denunció ante la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) que había sido víctima de amenazas por parte de desconocidos y que, con antelación a estos hechos, 4 miembros de su núcleo familiar habían sido asesinados por sicarios, por lo que requería de especial protección. De esta información da cuenta copia auténtica de dicho documento.
En este documento se lee lo siguiente: “[…] me han amenazado hace doce días, me llamaron a mi celular como a eso de las 2:30 pm y me dijeron ‘Seguís vos’ y luego me colgaron. A la madrugada del día siguiente me dejaron por debajo de la puerta de mi casa un panfleto en el que me amenazan y dicen que falto yo por matarme. Quiero informar que ya han asesinado a cuatro (4) miembros de mi familia.” 7.1.2.
Está acreditado que el 2 de febrero de 2010, la Fiscalía 8ª Seccional URI de Guacarí (Valle del Cauca) dio apertura a una investigación penal por los hechos denunciados por José Fernando Frades Méndez con el objeto de “establecer la plena identificación del autor del hecho, amenazas, por lo que se determinará la investigación, la identificación y la individualización del autor del ilícito”, según da cuenta copia auténtica del formato integral de programa metodológico de esa fecha, suscrito por el Fiscal 8º Seccional Uri de Guacarí. 7.1.3.
Se acreditó que el 11 de febrero siguiente, la Fiscal 3ª Seccional de Guacarí (Valle del Cauca) solicitó al comandante de la Estación de Policía del referido municipio “[…] ordenar a quien corresponda, iniciar los procedimientos de seguridad y protección en la persona, familia y entorno laboral de José Fernando Frades Méndez”, según da cuenta copia auténtica del mencionado documento. 7.1.4.
Se acreditó que el 16 de febrero de 2010, la institución policial le brindó asesoría en materia de seguridad al señor Frades Méndez e implementó un esquema de visitas periódicas a su residencia. De esta información dan cuenta copia auténtica del acta sin número de esa fecha, suscrita por el comandante de la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) y el señor Frades Méndez y de las minutas de vigilancia suscritas por agentes de la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca).
El documento señala lo siguiente: “[…] En las instalaciones que ocupa el comando de la estación de la Policía de Guacarí, siendo las 9:00 horas del 16/02/2010 se reunieron el señor José Fernando Frades Méndez con el señor Subintendente Arias Barrera Iván, comandante de la Estación, con el fin de recibir el primero unas recomendaciones de seguridad para que aplique en el caso de presentársele algún hecho delictivo o que pueda atentar contra su salud, su vida o la de sus familiares.
De la misma manera hace conocer los abonados telefónicos de la estación y de todas las bases de los distritos del departamento del Valle del Cauca, con el fin de que en caso de presentarse algún hecho pueda comunicarse. Manifiesta la estación de Policía de Guacarí que está en plena disposición de prestarle todo el apoyo y seguridad en caso de necesitarla en un momento determinado y que, el personal, pasará revista a su residencia. En caso de trasladarse de residencia informar a esta unidad con el fin de brindarle el apoyo hasta la nueva dirección.” 7.1.5.
Finalmente, se acreditó que el 14 de septiembre de 2010, José Fernando Fredes Méndez fue asesinado por desconocidos, según dan cuenta copias simples del correspondiente registro de defunción y del informe ejecutivo No. 7631860000176201000260 de esa fecha, suscrito por el investigador del CTI, Javier Mauricio Gutiérrez. En el último documento se lee lo siguiente: “[…] El señor José Fernando Frades Méndez estaba trabajando y llegaron dos señores en una motocicleta YAMAHA, color NEGRO, quienes tenían pasamontañas y casco.
Le preguntaron para que realizará un trabajo y después, uno de ellos, saco un arma y le disparó. La esposa de la víctima: Mi esposo salió a trabajar y como a las 7 de la mañana me llamó a la puerta una vecina y me dijo que fuera de inmediato. Yo fui a donde había mucha gente, cerca a la casa donde estaba trabajando mi esposo. Al llegar ahí observé a mi esposo en el piso.
Manifiesto que mi esposo no se metía con nadie, no tenía amenazas y desconozco el motivo por el cual lo mataron. El lugar donde ocurrieron los hechos es un lugar semi-poblado, vía destapada, al lado de la casa en construcción donde ocurrieron los hechos no se observa nomenclatura alguna. El sitio fue acordonado y muchos moradores del sector, al igual que la Policía de Guacarí y la SIJIN.
Se recolectaron 3 vainillas.” 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el cargo invocado en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.
Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración-. 7.2.1.
El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento; es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la muerte de José Fernando Frades Méndez, la cual está debidamente acreditada con su correspondiente registro civil de defunción (hecho probado 7.1.6.). El daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de la afectación de un derecho protegido por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación. En efecto, la vida es un derecho inherente e inalienable de la persona y se constituye en presupuesto esencial para la realización de los demás derechos.
La vida se encuentra protegida en el Preámbulo de la Constitución Política, que proclama dentro de los fines del Estado asegurar la vida de sus integrantes, y en el artículo 11 Superior, que establece que "el derecho a la vida es inviolable", de donde la vulneración de tales postulados y los daños que sobre ellos se generen resultan antijurídicos. 7.2.2.
La imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la Nación – Fiscalía General de la Nación y al Ministerio de Defensa – Policía Nacional, es menester establecer si éste le es atribuible fáctica y jurídicamente. No obstante, antes de analizar el fondo del asunto, debe recordarse que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, para que el hecho lesivo sea imputable a una entidad pública por omisión en el deber de seguridad y protección, debe acreditarse: i) la existencia de una amenaza cierta y real en contra de la víctima; ii) el elemento cognitivo de dicha amenaza por parte de la autoridad pública accionada, ya sea por solicitud expresa de protección o por conocimiento de la situación de peligro; y iii) la configuración de una omisión en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le impone a la entidad pública, verificada mediante el cotejo de tal contenido obligacional frente al grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de dicha entidad, y el vínculo causal entre la omisión y el hecho dañoso.
En este sentido, se advierte que el primero de los requisitos referidos se encuentra acreditado, esto es, la existencia de una amenaza cierta y real en contra de José Fernando Frades Méndez, pues está probado que él fue víctima de amenazas por parte de desconocidos, las cuales puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y de la Policía Nacional (hecho probado 7.1.1.).
Ahora, como la demanda está dirigida contra entidades diferentes, a continuación se analizarán los dos requisitos restantes de manera separada, pues cada una de ellas debió conocer de forma individual de las amenazas que existían frente a la persona de José Fernando Frades Méndez y, en tal virtud, debieron actuar de conformidad con las funciones que el ordenamiento jurídico les imponía a cada una de ellas. 7.2.2.1.
La Nación – Fiscalía General de la Nación Según lo expuesto en el acápite de hechos probados, se advierte que frente a la Nación – Fiscalía General de la Nación se cumple el segundo de los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el deber de seguridad y protección, esto es, el componente cognitivo de la amenaza contra José Fernando Frades Méndez por parte de la entidad referida.
Precisamente, los medios de convicción decretados y practicados en el proceso permiten constatar que el 29 de enero de 2010, José Fernando Frades Méndez denunció ante la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) que había sido víctima de amenazas por parte de desconocidos (hecho probado 7.1.1.) y, por ello, el 2 de febrero de 2010, la Fiscalía 8ª Seccional URI de Guacarí (Valle del Cauca) dio apertura a una investigación penal por los hechos denunciados por José Fernando Frades Méndez (hecho probado 7.1.2.) y, el 11 de febrero 2010, la Fiscal 3ª Seccional de Guacarí (Valle del Cauca) solicitó al comandante de la Estación de Policía del referido municipio “[…] ordenar a quien corresponda, iniciar los procedimientos de seguridad y protección en la persona, familia y entorno laboral de José Fernando Frades Méndez” (hecho probado 7.1.3.).
Ahora, frente al tercer requisito para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el deber de seguridad y protección, es pertinente señalar que el artículo 250 de la Constitución Política dispone en cabeza de la Fiscalía General de la Nación la obligación de adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que llegue a su conocimiento por medio de una denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas y jurídicas que indiquen su posible ocurrencia. Asimismo, el listado de funciones constitucionales generales dispuesto por el mencionado precepto, establece que es un deber del ente investigador “[…] velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal”.
Es así que, como parte de la función de investigación y acusación del Estado, corresponde a la Fiscalía General de la Nación garantizar la protección de la vida e integridad de las víctimas, testigos y demás intervinientes del proceso penal y su colaboración con la administración de justicia. En consecuencia, el artículo 67 de la Ley 418 de 1997 dispuso la creación del “Programa de protección a testigos, víctimas, intervinientes en el proceso y funcionarios de la Fiscalía”, destinado a otorgarles protección integral y asistencia social, lo mismo que a sus familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y al cónyuge, cuando se encuentren en un riesgo acreditado de sufrir agresión o que sus vidas corran peligro por causa o con ocasión de la intervención en una causa penal.
Asimismo, el literal b) del artículo 11 del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) prevé el derecho de las víctimas dentro de un proceso penal a que se proteja su seguridad y el artículo 206 ibídem establece que, cuando la Policía Judicial en desarrollo de su actividad, considere fundadamente que una persona fue víctima o testigo de un delito o que tiene alguna información útil para la indagación o la investigación penal que adelanta, se realizará una entrevista con ella y, si fuere el caso, se le dará la protección necesaria.
Por otra parte, el artículo 2º de la Resolución 1501 de 2008 expedida por la Fiscalía General de la Nación determinó como objeto del Programa de Protección y Asistencia de la entidad a las víctimas, a los testigos e intervinientes, a los fiscales y a sus funcionarios, cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión, o sus vidas corran peligro, por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal y siempre que el riesgo sea de aquellos extraordinarios o extremos.
Asimismo, definió como víctima a aquella “persona natural que ha sufrido un daño directo como consecuencia de la conducta punible y cuya intervención procesal se deriva de un riesgo extraordinario o extremo para su vida o integridad personal”. En otras palabras, el programa de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación tiene el objetivo principal de proteger a los intervinientes en el proceso penal, en su vida e integridad personal, garantizando sus derechos fundamentales y el desarrollo de las investigaciones, siempre que exista conexidad o relación material entre las causas del riesgo, de la amenaza o del peligro y la vinculación de la víctima al respectivo proceso penal.
Bajo el anterior, resulta determinante concluir: i) que la Fiscalía General de la Nación se encuentra funcionalmente obligada a adelantar el proceso penal e investigar los hechos que revistan las características de un delito y que lleguen a su conocimiento y ii) que cuando por causa de la acción penal las víctimas e intervinientes dentro del proceso o sus propios funcionarios se encuentren en riesgo de sufrir agresión o sus vidas corran peligro, se activa en cabeza del ente investigador el deber de protección. Pues bien, entonces, además de los medios probatorios arrimados al proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en hechos probados (7.1.1.), obra en el expediente el testimonio de Carmen Alicia Uribe Navia, ex Fiscal 3ª Seccional de Guacarí, quien manifestó que conoció de la denuncia penal formulada por José Fernando Frades Méndez y solicitó a la Policía Nacional “su debida protección”.
Asimismo, indicó que dio el trámite correspondiente a la denuncia penal formulada por el señor Frades Méndez. Finalmente, afirmó que, para la época de los hechos, la familia Frades se había convertido en “foco delincuencial en la localidad de Guacarí” debido al tráfico de estupefacientes. Justamente, en la declaración que rindió ante el Juzgado 2º Administrativo de Buga afirmó lo siguiente: “[…] recuerdo que algún miembro de la familia Frades (José Fernando Frades Méndez) formuló una denuncia solicitando protección de la Fiscalía General de la Nación, igualmente el Despacho como lo hizo en todos los casos, independientemente que fuera (sic) delincuentes, y en este caso la familia se tenía absolutamente claro que lo eran, optamos por solicitar protección […] la Fiscalía General de la Nación en el caso en concreto de las funciones que competían a mi cargo era darle el trámite a las carpetas, dentro de eso el ritmo normal de la investigación, es que se recibe la denuncia, se formula la orden a Policía Judicial.
Se orientó en reiteradas oportunidades, creo que la Policía debe tener las minutas en las cuales se les informaba la ruta a seguir. Uno dirige al ente encargado de la Fiscalía, porque no es al despacho a quien corresponde formalmente la protección de las personas como tal […] José Fernando Frades, Alba Nubia Frades Méndez, Alba Cecilia Frades Méndez y todos los otros miembros de la familia Frades no querían perder el liderazgo del tráfico de estupefacientes, esta familia se estaba convirtiendo en un foco delincuencial en la localidad de Guacarí” Bajo el anterior contexto, se advierte que si bien el testimonio de Carmen Alicia Uribe Navia fue depuesto por una testigo sospechosa, en los términos del artículo 211 del Código General del Proceso, en razón al vínculo que tenía con la Fiscalía General de la Nación al momento de la ocurrencia de los hechos que aquí se debaten, lo cierto es que su dicho tiene eficacia probatoria por cuanto no fue tachado de falso por la parte demandante y proviene de una persona que por su cargo, como Fiscal 3ª Seccional de Guacarí, conoció de los hechos que aquí se debaten.
Asimismo, el testimonio depuesto por la señora Uribe Navia está dotado de seriedad y precisión, pues fue contundente al señalar: i) que conoció de la denuncia penal formulada por José Fernando Frades Méndez y solicitó a la Policía Nacional “su debida protección”, ii) que dio el trámite correspondiente a la denuncia penal formulada por el señor Frades Méndez y iii) que para la época de los hechos, la familia Frades se había convertido en “foco delincuencial en la localidad de Guacarí” debido al tráfico de estupefacientes.
En este orden de ideas, se evidencia que la causa de la situación de peligro padecida por José Fernando Frades Méndez no tuvo su génesis en la existencia de un proceso penal ni en la formulación de la denuncia penal por la amenaza de la que fue objeto, sino que se originó en la presunta actividad delictiva que éste y su familia desarrollaban en el municipio de Guacarí (Valle del Cauca).
Tal situación permite evidenciar que las circunstancias que motivaron las amenazas recibidas por el señor Frades Méndez no guardan conexidad o relación material con la vinculación de la víctima a un proceso penal o en razón de su colaboración en alguna diligencia penal, en tanto la víctima propició su propio riesgo con la presunta actividad ilícita a la que estaba ligado.
Así, se evidencia que en el presente caso no se acreditó el tercer requisito exigido para la configuración de una falla del servicio por omisión en el deber de seguridad y protección de la Fiscalía General de la Nación, pues no se probó la omisión en el cumplimiento de las funciones que constitucional y legalmente se le impone a dicha entidad frente a la protección de José Fernando Fredes Méndez.
Al efecto, es pertinente recordar que en un caso análogo, esta Corporación manifestó lo siguiente:“[…] como se advierte de la normatividad citada, tal como lo argumentada la Fiscalía General de la Nación y como lo entendió el a quo, la Fiscalía hubiera podido brindarle medidas de protección en calidad de víctima a la señora Zambrano, si ésta se encontrara en riesgo de sufrir agresión por un proceso penal o su intervención en el mismo, situación que no se ajusta con los hechos existentes en el presente caso… dado que los móviles del atentado perpetrado en contra de la misma no tenían relación con el proceso penal en que se involucrara la víctima”.
En vista de lo expuesto, en la parte resolutiva de esta sentencia se confirmará la decisión de negar las pretensiones de la demanda frente a la Fiscalía General de la Nación, pues se evidencia que la muerte de José Fernando Fredes Méndez no le es atribuible, ya que no se probó la configuración de una omisión en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le imponía a la entidad pública, verificada mediante el cotejo del contenido obligacional y el grado de cumplimiento u observancia del mismo, de cara al vínculo causal entre la omisión y el hecho dañoso. 7.2.2.2.
La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Según lo expuesto en el acápite de hechos probados, se advierte que frente a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional también se cumple el segundo de los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el deber de seguridad y protección, esto es, el componente cognitivo de la amenaza contra José Fernando Frades Méndez por parte de la entidad referida.
De hecho, se observa que el 29 de enero de 2010, José Fernando Frades Méndez denunció ante la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) que había sido víctima de amenazas por parte de desconocidos y que, con antelación a estos hechos, 4 miembros de su núcleo familiar habían sido asesinados por sicarios, por lo que requería de especial protección (hecho probado 7.1.1.).
De otro lado y en punto al tercer requisito para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el deber de seguridad y protección, es pertinente señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 218 de la Constitución Política, “[…] la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
A su turno, se tiene que el artículo 1º de la Ley 62 de 1993 instituyó dentro de las finalidades de la Policía Nacional “[…] proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares. Asimismo, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes convivan en paz”.
Asimismo, el artículo 4º de la precitada disposición establece que “[…] toda persona tiene derecho a recibir inmediata protección contra cualquier manifestación delictiva y/o contravencional” y que “[…] los ciudadanos ostentan el deber correlativo de cooperar con las autoridades”. Por su parte, el artículo 32 del Decreto 200 de 2003 estableció en cabeza de la Policía Nacional el deber de colaborar con las entidades públicas en la función de seguridad de los funcionarios y exfuncionarios que lo requieran, y auxiliar a las mismas en la formulación de sus esquemas de seguridad.
De otro lado, el artículo 3º del Decreto 1740 de 2010 fijó las siguientes definiciones: “3. Estudio de riesgo: Es el resultado de un análisis técnico de seguridad sobre la gravedad e inminencia de la situación de riesgo y amenaza en que se encuentra una persona natural, familia o grupo de personas, así como de las condiciones particulares de vulnerabilidad que les afectan.
El estudio de nivel de riesgo tomará en consideración los factores de diferenciación determinados en el presente decreto; […] 5. Riesgo Ordinario: Es aquel al que están sometidas todas las personas en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determina sociedad, genera para el Estado, la obligación de adoptar medidas generales de seguridad a través de un servicio de policía eficaz…”.
(Se resalta). Bajo el anterior contexto, se observa que en el plenario quedó demostrado el conocimiento que de los hechos tuvo la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, así como también las acciones que adoptó frente a ello en garantía de la protección a la vida e integridad persona del señor Frades Méndez. Puntualmente, se acreditó que el 16 de febrero 2010, la institución policial le brindó asesoría en materia de seguridad al señor Frades Méndez e implementó un esquema de visitas periódicas a su residencia (hecho probado 7.1.4.) y, que, entre los meses de marzo y julio de 2010, agentes adscritos a la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) realizaron varias visitas al domicilio de José Fernando Frades Méndez (hecho probado 7.1.5.).
Y si bien no se acreditó cuál fue el procedimiento que se llevó a cabo para realizar el estudio del nivel de riesgo de la víctima, lo cierto es que se infiere que las medidas de seguridad adoptadas por la Policía Nacional fueron adecuadas para confrontar un nivel de riesgo ordinario, pues la institución policial le brindó al señor Fredes Méndez asesoría en materia de seguridad y, adicionalmente, asignó uniformados adscritos a la Estación de Policía de Guacarí (Valle del Cauca) para que realizaran periódicamente visitas a su residencia, las cuales fueron adelantadas sin evidenciar ni reportarse novedad alguna; sumado al hecho de que no fueron objetadas ni se manifestó inconformidad alguna al momento en que tales medidas fueron decretadas.
Al respecto, debe recordarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1740 de 2010 el riesgo ordinario “Es aquel al que están sometidas todas las personas en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determina sociedad, genera para el Estado la obligación de adoptar medidas generales de seguridad a través de un servicio de policía eficaz”.
Ahora bien, no está de más resaltar que, desde la fecha en que José Fernando Frades Méndez puso en conocimiento de las autoridades que había sido víctima de amenazas, esto es, el 29 de enero de 2010 (hecho probado 7.1.1.), hasta la fecha en la que se perpetró el acto homicida, es decir, el 14 de septiembre de 2010 (hecho probado 7.1.6.), transcurrieron más de 8 meses y no se acreditó que durante ese tiempo hubieren acaecido hechos nuevos que aconsejaran la adopción de medidas de protección adicionales sobre la víctima, o que requiriera mecanismos de seguridad y protección especiales y/o extraordinarios por parte de la Policía Nacional o que necesitara del acompañamiento permanente de los agentes de la fuerza pública.
Además, es pertinente señalar que si bien en la denuncia penal formulada por José Fernando Frades Méndez se indicó que varios miembros de su núcleo familiar habían sido asesinados con antelación a la amenaza de la que fue objeto, lo cierto es que no se acreditó cuándo se produjo su muerte ni cuáles habrían sido los motivos por los cuales, en su sentir, se habrían perpetrado actos violentos en contra de aquellos y que tales peligros también lo cobijaran.
Lo que se evidencia, entonces, es que las pruebas que obran en el expediente permitieron constatar: i) que la Policía Nacional no omitió garantizar las condiciones de protección y seguridad para impedir un ataque como el que sufrió José Fernando Frades Méndez o al menos contenerlo; ii) que la Administración en cabeza de la institución policial no desatendió los protocolos de seguridad establecidos para proteger la vida e integridad personal de la víctima; iii) que el cuerpo policial realizó revistas permanentes al lugar de residencia del señor Frades Méndez sin evidenciar ni reportarse novedad alguna; y iv) que la reacción de la fuerza pública no fue deficiente ni tardía cuando se le informó del riesgo que corría el ciudadano fallecido.
En vista de lo expuesto, no se observa que el daño sea imputable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, pues no se acreditó que la muerte de José Fernando Fredes Méndez se realizó por agentes del Estado o con complicidad de aquellos, o que esta entidad tenía un deber especial de protección frente a la víctima, o que existían pruebas que daban cuenta que el señor Frades Méndez se encontraba expuesto a un riesgo extraordinario, o porque las autoridades le dejaron a merced de sus victimarios.
En suma, se evidencia que la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional –no ocasionó el daño antijurídico, ni omitió sus deberes de protección y cuidado frente al ciudadano fallecido, de modo que no se acreditó el tercer requisito exigido para la configuración de una falla del servicio consistente en existir una omisión en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le impone a la entidad pública.
En virtud de lo anterior, la Sala advierte que no se configuró una falla del servicio y que el daño es imputable al hecho exclusivo de un tercero, por lo cual en la parte resolutiva de esta providencia se confirmará la sentencia del 18 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. 8.
Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
De conformidad con las normas anteriormente transcritas y contrario a lo sostenido por la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala en la parte resolutiva condenará en costas a la parte actora, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.
En relación con las agencias en derecho en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora. A su turno, el Acuerdo 10554 de 2016 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determina que, en los procesos declarativos en general en segunda instancia, podrán fijarse entre 1 a 5 SMLMV.
En este sentido, comoquiera que la actuación desplegada por la parte demandada en segunda instancia comprendió la presentación de alegatos de conclusión en la oportunidad procesal correspondiente, habrá lugar al pago de las agencias en derecho a cargo del extremo activo, las cuales se fijan en 1 SMLMV. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de marzo de 206, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestos en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: FIJAR en el presente proceso, como agencias en derecho por la segunda instancia, la suma de 1 SMLMV a cargo de la parte demandante y a favor de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
CUARTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto. Cfr. Rad. 44.638 – 21 #2. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado EX1