Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Octavio Cardona García Asunto: Acción especial de revisión contra la sentencia del 12 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Tema: causales a y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión2 presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por intermedio de apoderado judicial, en la cual se invocaron las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y pretende que se infirme la sentencia del 12 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca3, que confirmó el fallo del 8 de agosto de 2014 del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali, el cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4 1. El señor Octavio Cardona García, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra la UGPP con la finalidad de declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución RDP 013914 del 30 de octubre de 2012, expedida por la subdirectora de determinación de derechos 1 Expediente electrónico. 2 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, MP.
Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, MP. Gabriel Valbuena Hernández. 3 M.P. Oscar Silvio Narváez Daza, demandante: Octavio Cardona García, demandada: UGPP, radicación 76001333101420130028001. 4 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 1 a 3 y 12 a 13.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pensionales de la UGPP, que negó la reliquidación de la pensión de vejez; y ii) Resolución RDP 020554 del 20 de diciembre de 2012, que resolvió el recurso de apelación contra la citada RDP 013914 del 30 de octubre de 2012. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la entidad demandada a reconocer y pagar la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Igualmente pidió que se reajustara la pensión según los incrementos ordenados por el gobierno nacional. 3.
El demandante manifestó que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión mediante la Resolución 22868 del 10 de octubre de 2000 y que solicitó la reliquidación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; petición que fue negada por la entidad. 4. En el concepto de violación indicó que tenía derecho a la reliquidación de la pensión con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, de conformidad con la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.2.
Sentencia de primera instancia5 5. El Juzgado Catorce Administrativo de Cali dictó sentencia el 8 de agosto de 2014, en la que resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 013914 del 30 de octubre de 2012 y RDP 020554 del 20 de diciembre de 2012, expedidas por la demandada, a través de las cuales negó al demandante la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año.
SEGUNDO: CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a reliquidar y pagar la pensión vitalicia de jubilación reconocida al señor Octavio Cardona García con cédula de ciudadanía No. 4.323.079, mediante Resolución No. 022868 del 10 de octubre de 2000, incluyendo todos los factores salariales devengados por el mismo durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus de pensionado, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Una vez efectuada la liquidación anterior la condenada deberá pagar a favor del actor, debidamente indexadas con la fórmula señalada en la parte motiva, las diferencias que resulten entre la pensión pagada y la pensión reliquidada, pero únicamente a partir del 22 de junio de 2009, por haber prescrito los derechos por mesadas anteriores.
Sobre los factores devengados por el demandante que sean incluidos en la reliquidación pensional, deberá hacerse el descuento por los aportes que no se hubieren efectuado.
TERCERO: Dese cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. Se reconocerán intereses conforme lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA, en cuanto se den los supuestos allí determinados. […] 5 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 1 a 11. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 6.
Como fundamento de su decisión, el Juzgado señaló que, en aplicación de la sentencia del 4 de agosto de 20106 del Consejo de Estado, los empleados públicos, cubiertos por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a que la pensión de vejez se liquide con todos los factores devengados en el último año en servicios, enlistados en el Decreto 1045 de 1978.
Por tanto, en el caso concreto consideró que: (i) El demandante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, así como de la transición de la Ley 33 de 1985; toda vez que «para el 13 de febrero de 1985 (fecha en que entró en vigencia la Ley 33 de 1985) contaba con un tiempo de servicios de 17 años y 22 días, teniendo en cuenta que ingresó a prestar servicios al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) el 22 de enero de 1968».
(ii) El actor, durante el último año de servicios, devengó los siguientes factores salariales: sueldo básico, incremento por antigüedad, bonificación por servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad y quinquenio. (iii) Para el reconocimiento pensional se debía aplicar la normativa anterior a la Ley 33 de 1985, a saber, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 en cuanto a la edad, tiempo de servicios, monto de la pensión, y los factores salariales enunciados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, «por ello, para los efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación del accionante se deben tener en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de prestación de servicios al ICA». 1.3.
Sentencia de segunda instancia7 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 12 de febrero de 2018, confirmó el fallo dictado por el Juzgado Catorce Administrativo de Cali, al considerar que: (i) el Consejo de Estado desde el año 2010 tiene unificado su criterio en relación con los factores salariales a tener en cuenta al momento de liquidar el IBL, de modo que, «siendo dicha corporación el órgano de cierre de esta jurisdicción corresponde a la Sala acatar el precedente vertical fijado en esta materia en virtud del principio de especialidad».
Regla jurisprudencial que fue reiterada en la sentencia del 25 de febrero de 20168, donde se explicaban las razones por las cuales las providencias SU-230 de 2015 y SU 427 de 2016 de la Corte Constitucional, no eran precedentes obligatorios. (ii) Como para la fecha de expedición de la sentencia, no se había emitido un pronunciamiento por parte del órgano de cierre de la jurisdicción, el Tribunal continuaría aplicando el precedente vertical del Consejo de Estado.
(iii) El señor Octavio Cardona García solicitó la nulidad de los actos administrativos que le negaron la reliquidación pensional, en su lugar, pidió que se reliquide la mesada con todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, proceso con radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01 (0112-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 7 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 12 a 32. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de febrero de 2016, proceso con radicado 25000234200020130154101, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (iv) El demandante era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dado que tenía 49 años y 6 meses de edad, para el 1° de abril de 1994.
Así mismo, cumplió con los requisitos de la transición de la Ley 33 de 1985, pues contaba con un tiempo de servicios de 17 años y 22 días para su entrada en vigencia; esto conllevó a que se le aplicara la normativa anterior, esto es, los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1975. (v) Para el reconocimiento pensional se debía aplicar el régimen anterior a la Ley 33 de 1985, en relación con la edad y tiempo de servicio, así como el monto de la pensión, y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 para los factores salariales.
Entonces era procedente incluir en la liquidación pensional todos los factores salariales percibidos por el actor de forma periódica y como retribución directa del servicio, en el último año de servicios que corrió del 30 de diciembre de 1999 al 30 de diciembre de 2000. (vi) La entidad accionada omitió aplicar integralmente los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1975, y dejó de computar todos los factores salariales devengados entre el 30 de diciembre de 1999 al 30 de diciembre de 2000.
Por ello, la pensión debía reliquidarse con la inclusión del salario, incremento por antigüedad, bonificación por servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad y quinquenio. II. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 2.1. Demanda9 8. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión contra la sentencia proferida el 12 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo del 8 de agosto de 2014 dictado por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali. 9.
Invocó las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200310 y formuló las siguientes pretensiones: (i) Infirmar la sentencia objeto de revisión. (ii) Declarar que el señor Octavio Cardona García no tiene derecho a la liquidación de la mesada pensional ordenada en los fallos de instancia, y en su lugar, disponer que la pensión se calcule conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 9 Índice 3 Samai 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. 10 «artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T- 039 de 2018 de la Corte Constitucional. (iii) Ordenar a la UGPP reliquidar la mesada pensional del señor Octavio Cardona García, y calcular el ingreso base de liquidación conforme el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con los factores base de cotización taxativamente señalados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, y las reglas de la Corte Constitucional, así como la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.
(iv) Ordenar al señor Octavio Cardona García que devuelva a la UGPP la totalidad de los dineros percibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación. 10. A juicio de la entidad, se configura la causal a) por cuanto la orden judicial violó el derecho al debido proceso, ya que la reliquidación de la pensión no se ajustó a derecho, pues lo procedente era interpretar correctamente los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Tampoco se tuvo en cuenta el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales. Indicó que las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal. 11. Agregó que se inobservaron las formas propias de cada juicio como consecuencia de la liquidación de una pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, lo que puso en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema pensional, prevista en el artículo 48 de la Constitución Política. 12.
Las autoridades judiciales inaplicaron sin fundamento el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, que regula el ingreso base de liquidación pensional, así como el inciso tercero del artículo 36 ídem. Normativa a partir de la cual la pensión se calcula con los factores salariales regulados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, pagados en los últimos 10 años de servicios, dado que el señor Octavio Cardona García consolidó el estatus pensional el 22 de octubre de 1999, es decir, en vigencia del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993. 13.
En este orden de ideas, la UGPP precisó que la Ley 33 de 1985 regulaba las condiciones para pensionarse relativas a la edad, tiempo y la tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación estaba regido por los artículos 21 y el inciso 3 del 36 de la Ley 100 de 1993. 14. Por otra parte, la entidad indicó respecto a la causal b) que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, comoquiera que se accedió a la reliquidación de una pensión de vejez sin aplicar los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Explicó que el régimen de transición sólo conservó de las normas anteriores la edad, el tiempo de servicios y el monto pensional, pero entendido como la tasa de reemplazo. De modo que el ingreso base de liquidación sí está regido por la Ley 100 de 1993 y los factores salariales son los previstos en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994. 15.
Anotó que este es el criterio de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU- 631 de 2017 y SU-0223 de abril de 2018.
Y, en el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo del Consejo de Estado se pronunció en sentencia del 28 de agosto de 2018, en el proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 16. En este orden de ideas, la UGPP planteó que se configuró un abuso palmario del derecho, debido a la equivocada interpretación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como al desconocimiento del precedente vinculante de la Corte Constitucional sobre la forma de calcular el IBL de las pensiones para los beneficiarios del régimen de transición. A su juicio, la reliquidación pensional es irregular, ya que el señor Octavio Cardona García está obteniendo ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación del 39.60%, en grave detrimento del erario. 2.2.
Actuaciones procesales relevantes 17. Por medio del auto de 2 de septiembre de 2021, se admitió la demanda y se ordenó notificar personalmente al señor Octavio Cardona García, para lo cual se dispuso librar despacho comisorio al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca11. 18. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 7 de abril de 2022, notificó personalmente al demandado el auto del 2 de septiembre de 2021, y le entregó la citada providencia, el traslado de la demanda y los anexos12.
A través de oficio del 29 de julio de 2022, el Tribunal remitió al Consejo de Estado el despacho comisorio13. 19. En auto del 8 de septiembre de 2022, el despacho ponente tuvo como pruebas las allegadas con la demanda y prescindió del periodo probatorio14. El 4 de julio de 2023, la Secretaría de la Sección Segunda informó que la parte demandada guardó silencio15 y que el expediente se encontraba para fallo.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia 20. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA16. 21. La Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201917, 11 Índice 5 Samai. 12 Índice 10 Samai del proceso 11001032500020210001601 en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 13 Índice 15 Samai. 14 Índice 19 Samai. 15 Índice 27 Samai. 16 «Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 17 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 por tratarse de un asunto de carácter laboral. 3.2.
Oportunidad 22. El fallo del 12 de febrero de 2018, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue notificado personalmente el 14 de marzo de 201818, en ese orden, cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP19, lo que acaeció el 20 de marzo de esa anualidad. 23. Teniendo en cuenta que la sentencia objeto del recurso fue proferida y quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, se aplica el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa: […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]. 24.
Por consiguiente, la demanda de revisión fue interpuesta oportunamente el 11 de diciembre de 202020, toda vez que no se superó el término de 5 años desde el 20 de marzo de 2018. 3.3. Legitimación en la causa 25. La UGPP se creó para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de las administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo carácter competentes para el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado su liquidación, como sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE (art. 156 de Ley 1151 de 2007).
Ahora bien, el numeral 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200921 le asignó la función de adelantar la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Este precepto fue reiterado en el Decreto 575 de 201322. 26. A su vez, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201623, indicó que la UGPP tiene legitimación en la causa por activa para interponer la acción especial de 18 Índice 14 Samai Tribunal proceso 76001333101420130028001. 19 ARTÍCULO 302.
EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 20 Índice 3 Samai. 21 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias. 22 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias.
De conformidad con el numeral 6 del artículo 6 ejusdem, dentro de las funciones asignadas a la UGPP, está la de: 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen. 23 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho». 27.
Por su parte, el señor Octavio Cardona García está legitimado por pasiva, dada su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 76001333101420130028001. 3.4. Problema jurídico 28. Conforme a los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso la UGPP, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto se configuran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por tanto, es procedente infirmar la sentencia del 12 de febrero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó la sentencia del 8 de agosto de 2014 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Cali.
En consecuencia, se debe establecer lo siguiente: (i) ¿Si el reconocimiento se obtuvo con violación del debido proceso? (ii) ¿Si la cuantía del derecho reconocido a Octavio Cardona García excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de la pensión de vejez en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 29.
En este orden de ideas, para resolver los problemas planteados, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión y las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego se estudiará el caso concreto. 3.4.1 Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Reiteración de jurisprudencia24. 30. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra las sentencias, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción se limita a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas25. 31.
Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»26, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las 24 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 25 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 26 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 32. Dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que la caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado27 y de la Corte Constitucional, a saber: i) tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia28; ii) la legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado29; iii) no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social30; y iv) no es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se enmarca a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde31. 33.
A partir de los antecedentes históricos «la revisión creada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que hace parte del engranaje de la reforma los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).
Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV.
MP. Martha Nubia Velásquez Rico. 27 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.
MP. Gabriel Valbuena Hernández. 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 29 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 pensional plasmada en la citada ley, que tuvo como uno de sus propósitos la reducción del déficit fiscal para hacer viable financieramente el sistema pensional, como se observa en la exposición de motivos.
Así, en concreto respecto de la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»32. 34. Ahora bien, sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 202033 la parte interesada debe demostrar que el reconocimiento pensional se hizo con desconocimiento de las garantías constitucionales que componen el derecho al debido proceso, conforme el artículo 29 superior, esto es, i) el derecho al juez natural o funcionario competente; ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y iii) las garantías de audiencia y defensa. 35.
En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 202034, esta corporación ha explicado lo siguiente: […] 5.2. De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero. 32 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP. Gerardo Arenas Monsalve. 33 «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 34 «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”35. 36.
En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de sumas periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 3.4.2. Análisis del caso concreto 37.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la sentencia objeto de revisión, que confirmó el fallo del Juzgado Catorce Administrativo de Cali, y la UGPP invoca las causales de revisión establecidas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003. 38. Al respecto, la entidad sostiene que se configuró la causal del literal a) porque las decisiones judiciales acusadas son contrarias a la ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgaron un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal, porque desconocieron los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.
Agregó que, en el caso del demandado, como beneficiario del régimen de transición, el ingreso base de liquidación está regido por los artículos 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 39. Frente a la causal del literal b) la UGPP indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, comoquiera que se accedió a la reliquidación de una pensión de vejez sin aplicar los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 40.
Igualmente, la UGPP planteó que se configuró un abuso palmario del derecho, debido a la equivocada interpretación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 41. Ahora bien, con el objeto de resolver los problemas jurídicos, se destaca que en el proceso ordinario se acreditaron los siguientes hechos: i) Octavio Cardona García nació el 22 de octubre de 194436; prestó sus servicios en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) desde el 22 de enero de 1968 hasta 30 de diciembre de 200037; el último cargo que desempeñó fue profesional especializado38, y adquirió el estatus pensional el 22 de octubre de 199939.
Entre enero de 1999 y diciembre de 2000, el demandado devengó los siguientes factores: 35 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. 36 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, pág. 47, donde consta la cédula de ciudadanía. 37 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, pág. 41. 38 Idem. 39 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, pág. 93, como consta en la Resolución RDP 033332 del 13 de agosto de 2018.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sueldo básico, incremento por antigüedad, bonificación por servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad y quinquenio40. ii) La Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 022868 del 10 de octubre de 2000, reconoció una pensión de vejez al señor Octavio Cardona García, efectiva a partir del 1° de enero de 200041. iii) A través de las resoluciones RDP 013914 del 30 de octubre de 201242 y RDP 020554 del 20 de diciembre de 2012, la UGPP negó la reliquidación de la pensión en aplicación de la Ley 33 de 1985, con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
La entidad consideró que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión son los previstos en el régimen anterior al que estaban afiliados los trabajadores, antes del 1° de abril de 1994; sin embargo, las demás condiciones para la liquidación se rigen por la Ley 100 de 1993, esto es, el periodo de liquidación y los factores salariales, que son los regulados en el Decreto 1158 de 1994. 42.
Asimismo, la UGPP aportó al presente proceso la Resolución RDP 033332 del 13 de agosto de 201843, «por la cual se reliquida una pensión de vejez, en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca», que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, a saber: asignación básica, bonificación por servicios, prima de antigüedad, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, quinquenio y vacaciones.
El valor de la mesada se fijó en el valor de $5.579.181, actualizada para la fecha de expedición de la resolución. 43. Una vez expuestos las causales alegadas y los presupuestos fácticos, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 3.4.2.1. El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 44.
La Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo, en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018 trató el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 40 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, pág. 41. 41 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, pág. 52, que contiene la Resolución RDP 017131 del 27 de julio de 2020, que en la parte considerativa cita la Resolución 22868 del 10 de octubre de 2000, la cual reconoció la pensión de vejez. 42 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 140 a 145. 43 Índice 3 Samai, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 90 a 96.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base44. 45.
De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en cuanto al tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 3.4.2.2.
Verificación de las causales de revisión invocadas por la UGPP 46. En el caso bajo análisis, en primer lugar, la UGPP sostiene que se configuró la causal regulada en el literal a) referente a la obtención de una suma periódica o prestación con cargo al tesoro público con violación al debido proceso; dado que, en su criterio, a la parte accionada no le asistía el derecho a la reliquidación pensional en los términos ordenados; sin embargo, lo que advierte la Sala es que este cargo no configura vulneración alguna de las garantías del debido proceso, relativas al derecho al juez natural, a la defensa, a la independencia e imparcialidad del juez. 47.
En este sentido, se insiste en que el cargo presentado en la demanda por violación del derecho al debido proceso de la UGPP, concierne exclusivamente a la censura de la liquidación pensional en presunto desconocimiento de la Ley 100 de 1993 y de las sentencias de la Corte Constitucional. Por ende, la Sala no evidencia que el cargo esté estructurado para acreditar la pretermisión de las garantías constitucionales del derecho al debido proceso, como el derecho de defensa técnica en un proceso sin dilaciones, mediante una providencia motivada expedida por un funcionario competente. 48.
Por consiguiente, esta primera causal será desestimada. 49. En segundo lugar, la UGPP alegó la causal prevista en el literal b) porque las sentencias de instancia ordenaron la reliquidación de la pensión de jubilación sin tener en cuenta que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 está regido por los artículos 21 y 36 ídem y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales.
Igualmente, indicó que existió un abuso palmario del derecho, dado que la reliquidación pensional fue irregular y concedió ventajas irrazonables al señor Octavio Cardona García por el incremento de la pensión en el 39.60%. 50. Descendiendo al estudio de la causal del literal b), se tiene que para esta Subsección lo relevante cuando se trata de acciones especiales de revisión consiste en analizar el criterio jurisprudencial vigente45 para la época en que el Tribunal dictó la decisión censurada.
Esto, acorde con los efectos del fallo de unificación del 28 de agosto de 201846 de la Sala Plena de lo Contencioso – Administrativo que expresamente consideró «debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»; así como que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 51.
En el mismo sentido, en el fallo de unificación de la Sección Segunda del 11 de 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 11001-03-25-000-2018-01458-00 (4815-2018), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia de 13 de junio de 2024. 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 junio de 2020 CE-SUJ-S2-021-2047, se explicó que los conflictos judiciales resueltos están amparados por la cosa juzgada y son inmodificables, para garantizar la seguridad jurídica y los principios fundamentales de la seguridad social. 52.
Nótese que la Sección Segunda de esta corporación sostenía desde el año 2010 una tesis jurisprudencial en cuanto a la reliquidación pensional de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993, que cambió solamente con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del 28 de agosto de 2018. En efecto, la Sección Segunda, en el fallo del 4 de agosto de 2010 sostuvo, en materia de reliquidación pensional, que los jubilados conforme la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993, tenían derecho a la aplicación integral del régimen anterior, y, en concreto, que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados, por ello, era procedente la inclusión de todos los conceptos devengados por el trabajador en el último año de prestación de servicio. 53.
En el presente caso, en efecto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó la sentencia el 12 de febrero de 2018, en la que expuso el desarrollo jurisprudencial del ingreso base de liquidación en la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, e hizo énfasis en que se compartía la posición del tribunal de cierre, que no había cambiado su postura «en torno a que el cálculo del IBL está sometido al régimen de transición, la Sala continuará aplicando el precedente vertical fijado por el Consejo de Estado desde la sentencia de unificación enunciada [fallo del 4 de agosto de 2010] y que ha sido reiterado en la actualidad».
Por tanto, el Tribunal consideró que se debían aplicar integralmente los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1975 (régimen anterior a la Ley 33 de 1985), en cuanto a la edad, tiempo de servicios, monto de la pensión y los factores salariales percibidos por el actor de forma periódica y como retribución directa del servicio. 54. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 12 de febrero de 2018, que confirmó el fallo del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali, que había accedido a las pretensiones de la demanda del señor Octavio Cardona García, en el sentido de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular, por tanto, prevalece la fuerza de cosa juzgada. 55.
Por otra parte, la UGPP señaló que se configuró un abuso palmario del derecho, toda vez que el señor Octavio Cardona García obtuvo una ventaja irrazonable en el incremento de su pensión. Sobre el particular, se indica que la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales, que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017), M.P. Rafael Francisco Suárez.
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 56. El abuso del derecho en materia pensional fue abordado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 201348, al indicar que se debe evidenciar un gran incremento de los ingresos que no corresponda a la vida laboral y que represente un salto abrupto frente a los salarios recibidos en toda su vida productiva.
En otras palabras, precisó que «los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida». 57.
Sin embargo, la UGPP no acreditó en el presente proceso la configuración del abuso del abuso en la reliquidación pensional ordenada por las autoridades judiciales de instancia, comoquiera que el incremento de la mesada pensional en el 39.60%49 dispuesto en la providencia censurada no demuestra que el valor de la pensión haya aumentado significativamente sin guardar relación con los salarios recibidos por el señor Octavio Cardona García en su vida laboral. 58.
Por el contrario, acorde con los hechos probados (en el numeral 40) se resalta que el señor Octavio Cardona García prestó sus servicios en el Instituto Agropecuario Colombiano ICA, durante toda su vida laboral que transcurrió del 22 de enero de 1968 al 30 de diciembre de 2000. El último cargo que desempeñó fue profesional especializado y su último año de servicios transcurrió del 30 de diciembre de 1999 al 30 de diciembre de 2000.
Además, el acto administrativo que cumplió la orden judicial, contenido en la Resolución RDP 033332 del 13 de agosto de 2018 ordenó, en el numeral octavo, descontar la suma de $75.108.099 «por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados». 59. En consecuencia, la sentencia del 12 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo del 8 de agosto de 2014 del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali, no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003. 5.
Costas 60. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 61.
Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 62. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, en la medida que se ventila un interés público, pues la entidad legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y 48 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 49 Según lo indica la UGPP en la demanda de revisión. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario50. 6.
Conclusión 63. Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del 12 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo del 8 de agosto de 2014 del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali, el cual accedió a las pretensiones de la demanda del señor Octavio Cardona García. 64.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO.- DECLARAR infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia del 12 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que confirmó el fallo del 8 de agosto de 2014 del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Cali, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO.- ACEPTAR la renuncia al poder presentada por la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, como apoderada de la UGPP, en los términos del memorial que obra a índice 30 de Samai.
TERCERO. - RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio para actuar como apoderado principal de la UGPP, identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín y tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que consta a índice 33 de Samai. CUARTO.- RECONOCER personería al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio para actuar como apoderado sustituto de la UGPP, identificado con cédula de ciudadanía 7.711.118 y tarjeta profesional 141.941 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos de la sustitución del poder que obra a índice 33 de Samai.
QUINTO. - Sin condena en costas. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 50 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00016-00 (0024-2021) Demandante: UGPP Demandado: Octavio Cardona García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx