CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintidós (22) de junio dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN CONTRA SENTENCIA DICTADA EN PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 11001-03-15-000-2015-02568-00 Recurrente: LUIS FELIPE BARRIOS BARRIOS Temas: Causales de violación del derecho al debido proceso y a la defensa y nulidad originada en la sentencia Sentencia La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decide el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por Luis Felipe Barrios Barrios contra la sentencia proferida en única instancia por esta Corporación el 27 de julio de 2010, dentro del proceso N° 11001-03-15-000-2009-01219-00, a través de la cual se decretó la pérdida de su investidura como Congresista.
ANTECEDENTES El proceso de pérdida de investidura cuya sentencia es objeto del presente recurso (radicación 11001-03-15-000-2009-01219-00) La solicitud de pérdida de investidura El 10 de noviembre de 2010, Cesar Alberto Sierra Avellaneda formuló solicitud de pérdida de investidura contra el entonces Representante a la Cámara Luis Felipe Barrios Barrios (radicación 11001-03-15-000-2009-01219-00).
Como sustento de su solicitud alegó, en términos generales, que el demandado se encontraba incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1° del artículo 183 de la Constitución, esto es, la violación al régimen de conflicto de intereses, toda vez que participó y votó en una sesión en la que tenía interés directo. Para sustentar su dicho, el actor expuso los siguientes hechos: El señor Barrios Barrios fue elegido Representante a la Cámara para el periodo constitucional 2006-2010 con el aval del partido Cambio Radical.
El Acto Legislativo 01 de 2009 incorporó al artículo 107 Constitucional un parágrafo transitorio, a través del cual se autorizó a los miembros de corporaciones públicas a inscribirse, dentro de los 2 meses siguientes a su entrada en vigencia, a un partido distinto al que los avaló sin incurrir en doble militancia y sin tener que renunciar a su curul.
La reforma constitucional entró en vigencia a partir de su promulgación, hecho que ocurrió el 14 de julio de 2009. El 30 de agosto de 2009 y en uso de la anterior disposición, el señor Barrios Barrios se inscribió al Partido de la Unidad Nacional ꟷen adelante Partido de La Uꟷ. El 31 de agosto de 2009, el señor Barrios Barrios renunció al partido Cambio Radical.
En esa misma fecha, el Partido Cambio Radical, alegando la aplicación del artículo 108 Superior, lo sancionó con la privación del derecho al voto. En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 1° de septiembre de 2009, se discutió la viabilidad de aplicar la sanción impuesta por Cambio Radical a algunos de sus congresistas, así como también si se aceptaba o no el cambio de partido de, entre otros, el representante Luis Felipe Barrios Barrios, discusión en la que la que dicho congresista participó y votó. A juicio del demandante en el proceso de la pérdida de investidura seguido contra el señor Luis Felipe Barrios Barrios, con la participación en la sesión en la que se discutió la aceptación de cambio de partido, entre ellas la del congresista acusado, se materializó la causal de conflicto de intereses, pues pese a que aquel tenía interés directo en los temas que se discutieron y votaron en la Plenaria el 1° de septiembre de 2009, no se apartó ni se declaró impedido.
Oposición a la solicitud de pérdida de investidura En contraposición, el congresista demandado se opuso a la prosperidad de la solicitud de pérdida de investidura para lo cual, de manera general, sostuvo que al momento en el que el partido Cambio Radical le impuso la sanción ya no era miembro de esa colectividad, pues había renunciado a la misma y que, por consiguiente, sí podía votar los temas propuestos en la sesión de la plenaria que tuvo lugar el 1° de septiembre de 2009.
La sentencia objeto de recurso El 27 de julio de 2010, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictó sentencia en la que decretó la pérdida de investidura del señor Luis Felipe Barrios Barrios. Para fundamentar la citada decisión, y después de examinar las pruebas aportadas al proceso, la Sala concluyó que estaba plenamente demostrado que: El 28 de agosto de 2009, el partido Cambio Radical citó al señor Barrios Barrios para ser escuchado dentro del proceso sancionatorio que contra él se adelantaba.
El 30 de agosto de 2009, el Partido de La U profirió la Resolución 247, a través de la cual aceptó el ingreso a esa colectividad del señor Barrios Barrios. El 31 de agosto de 2009, se recibió en las dependencias de Cambio Radical escrito fechado el 30 de ese mismo mes y año, en el que el señor Barrios renunciaba a su militancia a tal partido.
El 31 de agosto de 2009, el Consejo de Control de Ética del partido Cambio Radical decidió sancionar a Luis Felipe Barrios con la suspensión del derecho al voto. El 1° de septiembre de 2009, la Cámara de Representantes celebró sesión plenaria para estudiar el informe de conciliación de un referendo constitucional. En el curso de esta sesión y previo a efectuar votación alguna, fueron analizadas las solicitudes elevadas por el partido de La U, referidas a la aceptación dentro de esa colectividad de varios congresistas en aplicación del parágrafo transitorio del artículo 107 Superior, así como las solicitudes efectuadas por Cambio Radical concernientes a las sanciones impuestas a algunos de sus miembros.
Frente a la primera solicitud, el presidente de la Mesa Directiva aceptó la inclusión de los congresistas a esa colectividad y, en consecuencia, solicitó al secretario general que partir de la fecha se tuviera como miembros del partido de La U, entre otros, al señor Luis Felipe Barrios. Esta decisión fue “apelada” por el Representante Jorge Julián Silva quien consideró que no podía aceptarse el cambio, porque en la resolución respectiva no se aludía a la renuncia que los congresistas debieron presentar al otro partido.
Ante este “recurso”, el presidente de la Mesa Directiva dispuso abrir el registro para que los congresistas votarán si se aprobaba o no la apelación presentada por el congresista Silva. Con una votación de 85 votos en contra y 5 a favor se negó la apelación. En dicha votación participó el señor Luis Felipe Barrios Barrios quien votó NO a la apelación. De conformidad con estos hechos, la Sala Plena encontró demostrada la existencia del interés particular del congresista Barrios Barrios en la votación atrás señalada, pues el asunto consistía en “definir su inclusión al Partido de la U y, en la práctica, excluir la aplicación de la sanción impuesta por el partido Cambio Radical, interés que evidenció cuando adelantó una acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto dicha medida y cuando impugnó su validez ante el Consejo Nacional Electoral.” Igualmente, la Sala señaló: “(…) dicho interés es de tipo moral, toda vez que corresponde a un aspecto inmaterial de su titular, consistente en determinadas facultades inherentes a su condición de Congresista.
Está igualmente demostrada la concurrencia de ese interés directo, particular y actual, con el interés público que se realiza mediante el ejercicio legítimo de la función legislativa. Así pues, el Congresista Barrios Barrios antepuso su interés directo y particular -de lograr el reconocimiento como miembro del Partido de la U y la ineficacia de la sanción impuesta por Cambio Radical- frente al deber constitucional y legal de ejercer sus funciones de Congresista con transparencia e imparcialidad.
Y con su participación en la resolución del recurso de apelación -interpuesto con el objeto de que se revocara la decisión del Presidente de la Cámara encaminada a reconocer el ingreso al Partido de la U del Representante Barrios y de otros 4 Congresistas, como también a inaplicar la sanción impuesta a los mismos por el Partido Cambio Radical- incumplió el deber de ‘poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración” previsto en el artículo 182 de la Constitución Política y en el numeral 6 del artículo 268 de la Ley 5 de 1992’.” En este sentido, se indicó que el señor Felipe Barrios actuó con pleno conocimiento de que lo que se debatía en la plenaria era lo relacionado con su inclusión en el partido de La U y con la consecuente inaplicación de la sanción impuesta por Cambio Radical, razón por la que se demostró incluso el elemento subjetivo de la causal alegada.
Frente a la anterior decisión, el señor Barrios Barrios presentó: i) solicitud de aclaración la cual fue resuelta el 28 de septiembre de 2010, e ii) incidente de nulidad que se decidió el 17 de abril de 2012. El recurso extraordinario especial de revisión El 16 de septiembre de 2015, el señor Luis Felipe Barrios Barrios, a través de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia de pérdida de investidura reseñada en el numeral anterior.
Para el efecto, argumentó que el fallo recurrido está inmerso en las causales de revisión contenidas en los literales a) y b) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, así como en la prevista en el numeral 6° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo (CCA), lo cual argumentó en los siguientes términos: Violación del debido proceso Específicamente alegó que se violó el derecho al debido proceso por “quebrantos al principio de legalidad” toda vez que: i) La providencia del 27 de julio de 2010 carece de fundamento objetivo y razonable, dado que le dio un alcance equivocado al parágrafo transitorio del artículo 107 del Acto Legislativo 01 de 2009.
Lo anterior, debido a que la Corte Constitucional en sentencia C- 303 de 2010 indicó que la inscripción a otra colectividad política operaba de pleno derecho, sin estar sujeta a las decisiones de la bancada de origen. En este orden de ideas, para el recurrente la actuación del Presidente de la Cámara que aceptaba el cambio de partido de los congresistas resultaba inocua e irregular y, por ende, no podía ejercerse un juicio de reproche por haber votado un recurso de apelación que no solo se presentó de manera extemporánea, sino que, además, se formuló contra un acto irregular. ii) La sentencia desconoce que la sanción impuesta por el partido Cambio Radical fue dejada sin efectos por el Juzgado Octavo Penal Municipal de Bogotá, mediante fallo de tutela del 25 de noviembre de 2009 y por el Consejo Nacional Electoral, el 9 de febrero de 2010.
Así las cosas, a su juicio, ninguna consecuencia podía derivarse de un acto jurídico inexistente. iii) Se violó el “precedente” ya que desconoció: i) la sentencia C-303 de 2010 de la Corte Constitucional, de acuerdo con la cual el Presidente de la Cámara no tenía que hacer reconocimiento alguno sobre el cambio de partido; ii) la sentencia C-1040 de 2005, proferida por esa misma Corporación, en la que se estableció que no pueden existir impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses en el trámite de una reforma constitucional, de manera que, como lo que se iba a debatir en la Cámara era lo relacionado con el referendo constitucional, debió concluirse que solo existían intereses políticos, y iii) la providencia de tutela del 25 de noviembre de 2009, expedida por el Juzgado Octavo Penal Municipal de Bogotá, que dejó sin efectos la sanción impuesta al señor Barrios por el partido Cambio Radical. iv) Se violó el principio de tipicidad, debido a que se introdujo el interés político como generador de la causal de conflicto de interés, aunque éste se encuentra perfectamente permitido porque es connatural a la función legislativa.
En este sentido, explicó que votó el denominado “recurso de apelación” con el propósito de mantener su derecho al voto en el proceso legislativo, el cual atañe a las atribuciones políticas propias de su cargo, y en tanto se estaba debatiendo su participación en el trámite del proyecto de reforma constitucional, en el que la Corte Constitucional ha señalado que no se presentan conflictos de intereses, porque afecta a todos por igual. v) Se violó el principio de efectividad de los derechos fundamentales, así como al principio pro homine al no interpretarse la causal de manera restrictiva. vi) Se realizó una indebida valoración probatoria, que llevó a una conclusión diametralmente opuesta a la que correspondía. Así, para el recurrente se desconocieron, específicamente, la providencia de tutela y la resolución del Consejo Nacional Electoral, que dejaron sin efecto la sanción impuesta por el partido Cambio Radical, así como el acta de la plenaria del 1° de septiembre de 2009, donde consta que la apelación presentada por el representante Julián Silva fue extemporánea porque se presentó después de la aprobación del orden del día, es decir, por fuera de lo establecido en el artículo 44 de la Ley 5ª de 1992, que en realidad no se formuló una “apelación” sino una moción de orden y que la recusación presentada en esa sesión no estaba relacionada con la desvinculación del partido Cambio Radical.
A partir de estos medios de prueba, el recurrente considera que es claro que la apelación interpuesta y su votación eran actos irregulares e inexistentes, de manera que no podían ser tenidos en cuenta para concluir que la causal se materializó. vii) Por último, sostiene que con esa decisión judicial se violó el derecho a la igualdad, en tanto se “negó la aplicación de normas jurídicas vigentes y aplicables al caso concreto”, y se transgredieron sus derechos políticos, de acuerdo con lo previsto en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que contempla que la limitación total en los derechos de esta índole únicamente es procedente cuando se trata de sentencias de carácter penal.
Violación del derecho a la defensa Para fundamentar este punto, el recurrente indicó que la sentencia violó su derecho a la defensa, pues el juez no valoró adecuadamente las pruebas aportadas. Para sustentar su dicho, se remitió a lo expuesto en el acápite 1.7 de su escrito, referente a la violación al debido proceso por indebida valoración probatoria.
Causal de nulidad originada en la sentencia Finalmente, aseguró que se configuró la causal de nulidad originada en la sentencia, porque en ella no se analizaron los argumentos expuestos en la oposición a la solicitud, en especial, lo dicho frente a la falta de configuración del elemento subjetivo de la causal, de forma que frente a ese aspecto la providencia carece totalmente de motivación. Trámite procesal del recurso 3.1.
Por auto del 13 de noviembre de 2015, el entonces Consejero Ponente admitió el recurso, ordenó que se efectuara la notificación al señor César Alberto Sierra Avellaneda, demandante del proceso de pérdida de investidura, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, y señaló que a lo largo del proceso debía determinarse si el recurso fue formulado en tiempo, pues en ese momento no existía certeza frente a ese aspecto. 3.2.
En providencia del 23 de febrero de 2016 y ante la imposibilidad de notificar personalmente al señor César Alberto Sierra Avellaneda se ordenó realizar la notificación contemplada en el artículo 293 del Código General del Proceso (CGP). 3.3. A través de auto de 23 de mayo de 2016, se designó curador ad litem para representar los intereses del señor César Alberto Sierra Avellaneda dentro de este proceso. 3.4.
Surtidas las notificaciones, a través de auto de 9 de agosto de 2016 el Consejero Ponente resolvió sobre la solicitud de pruebas elevadas. Contra lo resuelto no se interpuso recurso alguno, razón por la que la decisión probatoria quedó en firme. Traslado del recurso El curador ad litem del señor César Alberto Sierra Avellaneda se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario, bajo el argumento de que dentro del proceso seguido contra el congresista Barrios Barrios se garantizó en todo momento su derecho a la defensa y contradicción. Además, a su juicio la sentencia acusada se fundó en el análisis objetivo de las pruebas aportadas al expediente, de las cuales se desprende que, en efecto, se configuró la causal de desinvestidura alegada ya que, de un lado, el representante obró con pleno conocimiento de que su intervención conllevaría a su aceptación dentro del partido de La U y le permitiría evitar la sanción impuesta por el partido Cambio Radical, y, del otro, porque sus intereses personales sobrepasaron los deberes de transparencia e imparcialidad que le eran exigibles en el desarrollo de su función. Concepto del Ministerio Público Pese a ser debidamente notificada de la existencia del presente proceso, la Procuraduría General de la Nación no emitió concepto alguno. CONSIDERACIONES Normativa aplicable y competencia Para resolver sobre el presente recurso, la Sala advierte que la normativa aplicable es la prevista en la Ley 144 de 1994, debido a que éste se promovió el 16 de septiembre 2015, es decir, con anterioridad a la vigencia de la Ley 1881 de 2018.
Además, de conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, a este asunto le resultan aplicables las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dado que su interposición tuvo lugar con notoria posterioridad al 2 de julio de 2012. Adicionalmente, y de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7° del artículo 111 del CPACA, en concordancia con lo establecido en el numeral 10 del artículo 33 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, la Sala Plena del Consejo de Estado es competente para resolver el sub judice.
Problema jurídico Conforme con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado establecer si la sentencia del 27 de julio de 2010, proferida por este mismo órgano dentro del proceso de pérdida de investidura N° 11001-03-15-000-2009-01219-00, está incursa en las causales de revisión de violación al debido proceso, vulneración del derecho a la defensa y/o nulidad originada en la sentencia, tal y como sostiene el recurrente.
Para el efecto, la Sala planteará, en primer lugar, algunas consideraciones generales respecto del recurso extraordinario especial de revisión, para luego entrar a analizar el caso concreto. Aspectos generales del recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura El recurso extraordinario de revisión es una herramienta que tiene como propósito despojar el carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que llevan a que determinada sentencia sea considerada contraria a derecho.
Como, por supuesto, las sentencias de pérdida de investidura no están ajenas al acaecimiento de estas circunstancias excepcionales, el legislador contempló un mecanismo para revisar tales providencias. Así, tanto en vigencia de la Ley 144 de 1994 como de Ley 1881 de 2018 se contempló el recurso extraordinario especial de revisión como la herramienta judicial idónea para infirmar aquellas sentencias que decreten la pérdida de investidura y que se encuentren incursas en alguna de las causales de revisión contempladas en la ley.
Ahora bien, respecto a la finalidad de este recurso especial, la Corte Constitucional en sentencia C-207 de 2003 concluyó que: “(…) el recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura, constituye un medio de impugnación cuyo propósito es remover una sentencia estimatoria de las pretensiones, que haya hecho tránsito a cosa juzgada, pero en la cual se haya incurrido en ilegalidad por haber sido proferida con violación del debido proceso o del derecho de defensa, o en injusticia por haberse proferido el fallo con fundamento en hechos que no corresponden a la realidad, bien porque se basó en documentos falsos o adulterados, o que no hayan podido ser allegados oportunamente al proceso, o en dictámenes de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición; o bien por haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso o ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada.
En otros términos, el recurso extraordinario de revisión excepciona el carácter inmutable de la cosa juzgada, al permitir que se reabra la controversia, una vez verificados los vicios del proceso o de la sentencia. No constituye una nueva instancia, ya que las razones admisibles para su procedencia encaminadas a controvertir los fundamentos del fallo o el proceso en sí mismo, se encuentran tasadas en la ley’.
(…) La finalidad del recurso extraordinario especial de revisión es evitar que se cometa un acto de injusticia como consecuencia de irregularidades relevantes en el proceso que concluyó con la sentencia impugnada. Aparece, así, como una válvula de escape al concepto de seguridad jurídica en beneficio del principio de justicia, que funge como aspiración y realización del derecho.” Es de anotar que, como se trata de un mecanismo excepcional, esta Corporación ha señalado que no es posible equipararlo a una instancia adicional, de manera que su prosperidad exige que se materialicen las precisas causales contempladas en la ley; en otros términos, este no “corresponde a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia.” Lo anterior implica que, en este escenario, la autoridad judicial no tiene una potestad ilimitada para revisar la controversia, sino que debe ceñirse a las causales invocadas, las cuales, en términos generales, responden a las mismas previstas para cualquier tipo de sentencias proferidas por esta jurisdicción (artículos 188 del CCA y 250 del CPACA), aun cuando en vigencia de la Ley 144 de 1994 se contemplaban también, específicamente, las de violación al debido proceso y al derecho a la defensa artículo 17 ibidem.
Caso concreto 4.1. Respecto de la oportunidad en la presentación del recurso La Sala advierte necesario pronunciarse, en primer lugar, respecto de la oportunidad en la presentación del presente recurso, tema que, conforme se indicó en el auto admisorio, solo podía ser definido en esta instancia a partir de los elementos probatorios que fueran recabados durante el proceso.
Al respecto, el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 establecía que la procedencia del recurso se encontraba condicionada a que hubiera sido presentado “dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia”. Como consta a folios 571 a 513 del expediente en préstamo, la Secretaría General del Consejo de Estado indicó que la sentencia proferida el 27 de julio de 2010 quedó ejecutoriada el 5 de octubre de ese mismo año, esto es, una vez resuelta y debidamente notificada la solicitud de aclaración presentada, de tal forma que el recurrente tenía hasta el 5 de octubre de 2015 para presentar su recurso.
Así, como quiera que el mismo fue presentado el 16 de septiembre de ese mismo año, es claro que el recurso fue formulado de manera oportuna. Por otra parte, aunque no escapa a la Sala que contra la sentencia se presentó también un “incidente de nulidad”, que solo fue resuelto hasta el 17 abril de 2012 y notificado el 15 de mayo de ese mismo año, esta circunstancia en nada afecta el análisis de oportunidad planteado pues, de un lado, una solicitud en ese sentido no afecta la ejecutoria de la providencia y, de otro, porque si en gracia de discusión se adoptará esta última fecha como punto de partida para contar la ejecutoria de la providencia recurrida, también resultaría imperioso concluir que el recurso fue presentado en tiempo.
Superado este asunto, atañe a la Sala establecer si configuran o no los supuestos para la prosperidad del recurso extraordinario en ciernes. 4.2. Respecto de la causal por violación al debido proceso El debido proceso es una prerrogativa de carácter constitucional aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que comprende el “conjunto de garantías destinadas a la protección del ciudadano vinculado a una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten las formalidades propias de cada juicio”; este obliga a quien asume la dirección del procedimiento a “observar, en todos sus actos, la plenitud de las formas previamente establecidas en la Ley o en los reglamentos”.
Ahora bien, en lo que concierne al núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Corte Constitucional ha indicado que éste se encuentra conformado por las siguientes garantías fundamentales: “(i) a la jurisdicción, que a su vez conlleva las garantías a un acceso igualitario de los jueces, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la Ley; y (iii) el derecho a la defensa. Del debido proceso también hacen parte, los derechos a (iv) las garantías mínimas de presentación, controversia y valoración probatoria;
(v) a un proceso público, llevado a cabo en un tiempo razonable y sin dilaciones injustificadas; (vi) y a la independencia e imparcialidad del juez.” Tratándose de un proceso sancionatorio, como lo es precisamente el proceso de pérdida de investidura, el derecho al debido proceso implica, además, la garantía irrestricta del principio de legalidad, esto es, la garantía de ser juzgado conforme a las leyes prexistentes al acto imputado.
En este sentido, esta Corporación ha sostenido que el derecho al debido proceso en estos asuntos incluye la garantía de los principios de legalidad, tipicidad, favorabilidad, presunción de inocencia, publicidad, eficacia, doble instancia, non bis in idem, derecho de defensa, derecho de contradicción y la nulidad de pleno derecho de la prueba obtenida irregularmente.
En consecuencia, la causal de revisión por violación al debido proceso estaría llamada a prosperar siempre que se logre demostrar, entre otros, (i) el desconocimiento de las normas que rigen el trámite de la pérdida de investidura, y/o (ii) la transgresión de alguno de los componentes básicos de dicha prerrogativa. En el caso concreto, son varios los argumentos en los que la parte recurrente sustentó la presunta violación al derecho al debido proceso, a los que pasa a referirse la Sala: Violación del principio de tipicidad de la conducta De acuerdo con el recurrente, la sentencia proferida el 27 de julio de 2010 transgredió la referida garantía constitucional, habida cuenta que extendió el ámbito de aplicación de la causal de conflicto de intereses a temas políticos lo que, según su criterio, no estaba permitido por la Constitución, la ley o la jurisprudencia. Para establecer si dicho cargo está llamado a prosperar es necesario determinar, de un lado, cuáles son los elementos objetivos de la causal alegada y, de otro, que concluyó la sentencia objeto de estudio al respecto.
Respecto a lo primero, debe señalarse que el artículo 1° del artículo 183 Constitucional dispuso que los congresistas perderían su investidura por “1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses”. Por su parte, el artículo 182 Superior estableció como deber de los congresistas el “poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y le entregó al legislador la facultad para regular lo relacionado con el conflicto de intereses.
Eso fue precisamente lo que ocurrió en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, hoy modificado por la Ley 2003 de 2019, y en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, el cual fue derogado por la Ley 1881 de 2018, normas en las que el legislador fijó unos lineamientos generales respecto a cómo debía entenderse dicho régimen. La jurisprudencia de esta Corporación ha analizado en distintas oportunidades el alcance y contenido de tales disposiciones normativas, considerando que, pese al desarrollo legal, el concepto jurídico “conflicto de intereses” resulta indeterminado, de tal forma que, en principio, no es posible fijar un listado taxativo de cuáles son esas conductas que pueden dar lugar a la causal, sino que corresponde al juez, caso a caso, establecer si cierta situación encaja o no en ella.
Sin embargo, para guiar la labor judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha precisado que la finalidad de la figura del conflicto de intereses es garantizar que la función pública que desempeñan los congresistas se guie por los principios de transparencia, moralidad e imparcialidad, procurando que los espacios institucionales preserven el interés general y, por lo tanto, se impida que móviles personales tengan injerencia en la función congresual asignada.
Bajo tal premisa, esta Corporación ha señalado como elementos objetivos para su configuración, los siguientes: i) La existencia de un interés de cualquier orden incluso moral, directo, particular y actual o cierto en cabeza de quien es congresista o de su círculo cercano. El Consejo de Estado ha precisado que el concepto de interés abarca todo “provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto”, de manera que se trata de “una razón subjetiva que torna parcial al funcionario y que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen”.
Ese interés será (i) directo “cuando el provecho que se obtenga por el parlamentario, sus familiares o socio en los términos previstos en la ley, no requiera para su demostración de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipotético o aleatorio”, y (ii) particular “cuando la adopción de una decisión en un asunto concreto le generaría al parlamentario un provecho o beneficio, específico y personal, para sí mismo o para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con él”.
Finalmente, la condición de (iii) cierto se cumplirá si existe actualmente con exclusión de hechos imprevisibles o futuros. ii) El segundo elemento, es la falta de manifestación de impedimento o el no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación. iii) En tercer lugar, el haber conformado el quórum o participado en el debate o votación del asunto. iv) Finalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que esa participación puede tener lugar en un asunto de conocimiento funcional del congresista, cualquiera sea su naturaleza, sin que esté necesariamente ligado al trámite legislativo.
Así, desde el año 2001 la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que el deber del congresista de evidenciar que existe un interés particular, en colisión con el interés general que debe primar en el ejercicio de su función, es exigible a todos los asuntos que de su investidura se desprenden. En ese sentido, ha sido la posición pacífica y reiterada de esta Corporación que la causal estudiada no se circunscribe “a las cuestiones legislativas, sino a toda materia que conforme al ordenamiento sea de competencia del Congreso de la República”.
Establecido lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia del 27 de julio de 2010 se indicó, respecto del conflicto de interés en el que habría incurrido el señor Luis Felipe Barrios, lo siguiente (se transcribe en extenso): “3.5. Análisis de los elementos de la causal de pérdida de investidura en el presente caso. La Sala, mediante el análisis de los hechos probados, en cuanto de manera específica se refiere al presente proceso y en particular a los hechos referidos en la solicitud de pérdida de investidura que aquí se examina, considera demostrado que el demandado siendo miembro del partido Cambio Radical fue sancionado por éste con la privación del derecho al voto en aplicación de lo previsto en el artículo 108 de la Constitución, mediante el Pronunciamiento 027 del 31 de agosto anterior.
También se encuentra acreditado que en la plenaria de la Cámara de Representantes se surtió un debate respecto de la situación de 5 de sus miembros con fundamento en que mediante la Resolución 247 del 30 de agosto de 2009, el Director Único y el Secretario General del Partido Social de Unidad Nacional, Partido de la U, formalizaron el ingreso del Congresista Barrios Barrios y otros 4 congresistas en similares circunstancias; que el Presidente de la Cámara de Representantes consideró que los Congresistas, dentro de los cuales está el Representante Barrios Barrios, podían participar en el debate y en la votación del orden del día correspondiente, en consideración a que la sanción impuesta por el Partido Cambio Radical se produjo el 31 de agosto de 2009, en tanto que ellos habían ingresado al Partido de la U el 30 de agosto anterior.
Está acreditado también que la decisión del Presidente de la Cámara de Representantes fue apelada por el Representante Jorge Julián Silva Meche, quien alegó que los congresistas no pertenecían al Partido de la U porque no se habían desvinculado formalmente del Partido Cambio Radical, comoquiera que no obraba constancia de que la renuncia presentada por ellos les hubiese sido aceptada por éste.
Encuentra la Sala que la plenaria de la Cámara de Representantes, con la participación del propio Representante Barrios Barrios, resolvió dicha apelación y confirmó la decisión adoptada por el Presidente de la Corporación. Como se explicó, consta en el folio 53 del Acta de Plenaria el escrito contentivo de la votación del recurso de apelación, del cual se advierte claramente la participación activa en la votación del señor Luis Felipe Barrios Barrios, quien votó NO. Para decidir la opción NO, los Representantes fueron previamente ilustrados por el Secretario de la Cámara de Representantes quien señaló que con el NO se negaba la apelación, lo que conducía a que no fuera revocada la decisión de la Mesa Directiva de la Cámara por medio de la cual se le reconocía su ingreso al Partido de la U y se le permitía participar en el desarrollo del orden del día, esto es se inaplicaba la sanción que en su contra había impuesto el Partido Cambio Radical.
El Representante Barrios Barrios atendió la explicación que previamente había dado el Secretario de la Corporación y con sujeción a la misma participó en la resolución del recurso de apelación que había interpuesto el Representante Silva Meche para que se revocara la decisión de la Mesa Directiva, en el entendido de que el señor Barrios Barrios y otros 4 Congresistas no pertenecían al Partido de la U, porque no habían salido formalmente del Partido Cambio Radical.
Por todo lo anterior, la Sala considera demostrada la existencia del interés particular del Congresista Barrios Barrios, consistente en definir su inclusión al Partido de la U y, en la práctica, excluir la aplicación de la sanción impuesta por el partido Cambio Radical, interés que evidenció cuando adelantó una acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto dicha medida y cuando impugnó su validez ante el Consejo Nacional Electoral.
Dicho interés es de tipo moral, toda vez que corresponde a un aspecto inmaterial de su titular, consistente en determinadas facultades inherentes a su condición de Congresista. Está igualmente demostrada la concurrencia de ese interés directo, particular y actual, con el interés público que se realiza mediante el ejercicio legítimo de la función legislativa.
Así pues, el Congresista Barrios Barrios antepuso su interés directo y particular -de lograr el reconocimiento como miembro del Partido de la U y la ineficacia de la sanción impuesta por Cambio Radical- frente al deber constitucional y legal de ejercer sus funciones de Congresista con transparencia e imparcialidad. Y con su participación en la resolución del recurso de apelación -interpuesto con el objeto de que se revocara la decisión del Presidente de la Cámara encaminada a reconocer el ingreso al Partido de la U del Representante Barrios y de otros 4 Congresistas, como también a inaplicar la sanción impuesta a los mismos por el Partido Cambio Radical- incumplió el deber de “poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración” previsto en el artículo 182 de la Constitución Política y en el numeral 6 del artículo 268 de la Ley 5 de 1992.” (Se resalta).
En este contexto, no se advierte que en esa providencia se haya ampliado, modificado o extendido el ámbito de aplicación de la causal de conflicto de interés, como asegura el recurrente, sino que, por el contrario, lo que se encuentra es que el asunto fue fallado con respeto irrestricto del principio de legalidad, analizando si se encontraban acreditados todos y cada uno de los elementos objetivos configurativos de la misma, de acuerdo con los parámetros que tanto la Constitución como la ley y la jurisprudencia han precisado para esta causal.
Así, el hecho de que la Sala Plena haya encontrado configurado el interés por fuera de un trámite propiamente legislativo no denota cambio alguno en el entendimiento de la causal, sino que responde al hecho de que, como se explicó, esta Corporación ha entendido que el interés particular se configura en el marco de cualquier trámite en el que puedan participar los congresistas, de forma que incluso en el desarrollo de una actuación administrativa, como lo es la decisión de un denominado recurso de apelación contra un acto de la Presidencia, puede materializarse un interés personal a favor del congresista que participa en él. Además, analizado lo dicho en la providencia reprochada, se advierte que no es cierto que en ella se haya calificado como un interés político el que tuvo el señor Luis Felipe Barrios Barrios en la sesión del 1° de septiembre de 2009, pues la Sala claramente lo calificó como un “interés moral”, en los términos del artículo 182 Superior, entendido este como todo beneficio distinto al de carácter patrimonial o económico que de determinada situación pueda desprenderse.
Así lo dijo expresamente la Sala en la providencia en cuestión, en la cual se concretó dicho interés moral en el beneficio personal para el Congresista acusado al lograr el reconocimiento como miembro del Partido de la U y la declaración de ineficacia de la sanción impuesta por Cambio Radical, lo que, además, lo habilitaba para participar en la votación del informe de conciliación del proyecto citado para esa sesión. Como ha reconocido esta Corporación, “no es necesario, ni conveniente, que exista una tabla legal de conductas éticas, que supongan una adecuación típica, para efectos de poder juzgar acerca de la presencia de un conflicto de interés por razones de orden moral.
Basta la consagración genérica tal como se formula en el artículo 182 de la Constitución o como se plantea en el 286 de la Ley 5ª, o como se estructura en la causal primera de impedimento consagrada en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. (…). Conforme a la normatividad analizada de la Ley 5ª de 1992, sobre conflicto de intereses, la obligación del Congresista, cuando la decisión a tomarse le afectare de alguna manera, es la de declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivos.” (se resalta).
Ahora bien, no escapa a la Sala que, de alguna manera, todas las conductas e intereses de los congresistas pueden entenderse como políticos, dado que el órgano legislativo, escenario donde desarrollan su actividad, es la entidad política por antonomasia; sin embargo, contrario a lo sugerido por el recurrente, esos intereses también pueden calificarse como morales, tal y como lo hizo la Sala en la sentencia acusada, pues, como se explicó, esta categoría abarca por definición todo interés distinto al económico o patrimonial, siendo lo realmente relevante que determinada situación afecte -negativa o positivamente- los intereses personales del congresista.
De ahí que esta Corporación haya sostenido que este impedimento surge cuando “el conflicto de interés, independientemente del tipo de razón en que se origine (económica, moral, intelectual, etc.) (…) prive al juez o al funcionario, en este caso al legislador, de la imparcialidad necesaria para la adopción de la decisión de que se trate.” (negrilla fuera de texto).
Así las cosas, teniendo en cuenta que el interés, beneficio o provecho puede ser de cualquier índole lo que, por supuesto incluye el denominado “interés político”, el argumento que plantea el recurrente para evidenciar una supuesta ampliación de la causal por parte de la Sala Plena no está llamado a prosperar, pues el adjetivo “cualquiera” es omnicomprensivo y abarca también la situación que ocurrió en su caso concreto.
Interpretación errónea de la sanción impuesta al recurrente por su partido El actor asegura que la sentencia acusada desconoció que la sanción impuesta por Cambio Radical fue despojada de sus efectos jurídicos y que, por ende, no podía ser tenida en cuenta para derivar de ella interés alguno. Respecto de este asunto, la sentencia objeto de recurso, tal y como puede observarse a folios 30, 54 y siguientes, encontró probados los siguientes hechos: i) A través del Pronunciamiento No. 027 de 31 de agosto de 2009, el partido Cambio Radical sancionó, entre otros, al entonces Congresista Luis Felipe Barrios Barrios, con la suspensión del derecho al voto tanto en la Comisión Primera, a la que pertenecía, como en la Plenaria, por el resto del periodo para el cual fue elegido. ii) Inconforme con lo anterior, el señor Barrios Barrios presentó acción de tutela, que fue conocida por el Juzgado Octavo Penal Municipal de Bogotá, autoridad que en sentencia del 25 de noviembre de 2009 tuteló los derechos fundamentales invocados y, por consiguiente, dejó sin efectos la sanción impuesta.
Dicha providencia fue confirmada por el Juzgado 55 Penal del Circuito de Bogotá. iii) Posteriormente, mediante Resolución N° 209 del 9 de febrero de 2010, el Consejo Nacional Electoral dejó sin efectos el Pronunciamiento No. 027 de 31 de agosto de 2009, proferido por Cambio Radical. En la sentencia acusada, la Sala no desconoció esta situación; sin embargo, teniendo en cuenta que la sanción fue dejada sin efectos después de celebrada la plenaria del 1° de septiembre de 2009, dentro del proceso de pérdida de investidura resultaba relevante establecer el alcance de la misma.
Por ello, la Sala Plena procedió al estudio detallado de lo sucedido en dicha plenaria; así, tal y como consta a folios 43 a 55 del fallo recurrido, la Sala transcribió y analizó ampliamente el contenido de la Gaceta del Congreso N° 991 del 5 de octubre de 2009, correspondiente a la sesión plenaria del 1° de septiembre de ese mismo año, a partir de lo cual concluyó como hechos que: i) Antes de que se votara el orden del día, el congresista Carlos Fernando Motoa solicitó a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes que se diera aplicación a la sanción impuesta por Cambio Radical, entre otros, a Luis Felipe Barrios y, por consiguiente, que no se les permitiera votar el informe de conciliación que se iba a estudiar en esa sesión. ii) Después de examinar las peticiones de Cambio de Radical y del Partido de La U, el Presidente de la Mesa Directiva determinó que no era posible aplicar la sanción, por cuanto el señor Barrios Barrios y los otros congresistas sancionados, habían cambiado de partido en aplicación del artículo 107 de la Constitución Política. iii) Esta decisión fue apelada por el congresista Jorge Julián Silva Meche. iv) En este contexto, el presidente de la Mesa Directiva determinó abrir a votación para que la plenaria aprobara si se daba curso o no a la apelación presentada. v) La plenaria votó de forma negativa la apelación, votación que incluyó el voto del señor Luis Felipe Barrios Barrios. vi) Pese a la decisión negativa, se siguió discutiendo si los sancionados podían votar y, en especial, se controvirtió el hecho de que estos hubieren participado de la votación de la apelación. Bajo este panorama, la sentencia que aquí se ataca concluyó entonces que “la circunstancia de que el demandado Congresista Barrios Barrios, a través de los citados procedimientos judiciales y administrativos, hubiese logrado la ineficacia de la sanción impuesta por el Partido Cambio Radical, no incide en las consideraciones precedentes, ni en la conclusión adoptada por la Sala, toda vez que el alegado conflicto de intereses no se fundamentó en la circunstancia de que el Congresista hubiere participado en el debate y votación del texto del acta de conciliación del proyecto de ley por medio del cual se convocaba a un Referendo Constitucional, cuando existía una sanción impuesta en su contra.” (Se resalta).
En este contexto, es claro que no se configura el yerro alegado por el recurrente, pues no se trata de que la Sala le hubiera dado un alcance distinto a la sanción impuesta o hubiera desconocido que esta quedó sin efectos, sino de que, a partir de un análisis conjunto de las pruebas legalmente recaudadas dentro del proceso, encontró que para la sesión del 1° de septiembre de 2009 la sanción se encontraba vigente y, por ende, el hecho de que el congresista Barrios Barrios hubiere participado y votado un trámite que tenía como propósito establecer si aquella debía hacerse o no efectiva, hizo que incurriera en un evidente conflicto de interés. En todo caso, su voto negativo al recurso de apelación interpuesto por otro congresista contra la decisión de la mesa directiva de la Cámara de Representantes dirigida a inaplicar la sanción impuesta por el partido político al que había pertenecido hasta que en esa misma sesión plenaria le fue aceptada su incorporación a uno nuevo, implicó, de todos modos, la participación en una decisión que lo favorecía directa y personalmente, pues era uno de los destinatarios de la misma, más allá de si la sanción era procedente o no a criterio de los directivos de esa cámara legislativa, pues el objeto de la apelación era justamente ese y cuya solución lo afectaba de alguna manera.
Indebida valoración probatoria La parte actora alega que en la sentencia acusada se incurrió en una indebida valoración de las pruebas aportadas al expediente, específicamente, en cuanto a aquellas relacionadas con las decisiones judiciales que dejaron sin efecto la sanción impuesta por Cambio Radical y el acta contentiva de la sesión del 1° de septiembre de 2009, de forma que, según su criterio, un correcto análisis de tales medios habría llevado a declarar no configurada la causal de pérdida de investidura.
Al respecto, se advierte necesario indicar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este recurso extraordinario no tiene como propósito “controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador (…)”.
En todo caso, es claro que las censuras planteadas por el recurrente no están llamadas a prosperar. Así, en primer lugar y en lo que se refiere al alcance de las decisiones tanto judiciales como administrativas que dejaron sin efecto la sanción impuesta por el partido Cambio Radical y al análisis que sobre este asunto se incluyó en la sentencia, la Sala ya se pronunció en el acápite anterior al estudiar el argumento que el recurrente denominó “indebido alcance de la sanción”, consideraciones que muestran que la Sala Plena no solo no desconoció la existencia de esas decisiones sino que determinó las consecuencias de las mismas frente al estudio de la causal de pérdida de investidura.
En segundo término, en lo relacionado con la indebida valoración del acta contentiva de la sesión, el recurrente alegó que esta Sala desconoció que la apelación o solicitud formulada por el representante Julián Silva fue extemporánea porque se presentó después de la aprobación del orden del día, es decir, por fuera de lo establecido en el artículo 44 de la Ley 5ª de 1992; que, en realidad, no se presentó una apelación sino una moción de orden y que la recusación presentada no estaba relacionada con la desvinculación del partido Cambio Radical, sin que se hubiera identificado específicamente a qué recusación se refería; a su juicio, las dos primeras particularidades evidenciaban que la actuación adelantaba por la Mesa Directiva era irregular.
Pues bien, como se explicó al examinar lo relacionado con la sanción impuesta por el partido Cambio Radical al señor Barrios Barrios, la sentencia objeto de recurso transcribió en su integridad sendos apartes de la Gaceta N° 991, contentiva de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 1° de septiembre de 2009, y analizó de manera detallada lo que ocurrió en el hemiciclo, en especial, frente a la conducta del congresista en el debate que se originó respecto del cambio e incorporación a una nueva colectividad.
No obstante, el recurrente pretende que lo ocurrido en la sesión se aprecie, no desde la perspectiva de su actuación, sino desde la consideración del procedimiento adelantado por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y su calificación como anómalo, en un claro intento por reconducir el debate del proceso al procedimiento administrativo adelantado por el Congreso, argumento de defensa que, además, solo vino a ser puesto de presente en esta instancia. De igual manera, la Sala encuentra del caso indicar que no es cierto que se haya pasado por alto la calidad de la intervención del señor Julián Silva cuando apeló la decisión de la Mesa Directiva de tener al señor Barrios Barrios como miembro del Partido de La U, así como tampoco lo relacionado con la recusación presentada por algunos congresistas contra el señor Luis Felipe Barrios por haber participado del trámite de la apelación, pues, como consta a folios 53 a 59 del fallo cuya revisión se solicita, la Sala sí analizó todo lo ocurrido en la sesión del 1° de septiembre de 2009 y valoró estos hechos; cosa distinta es que la conclusión a la que se llegó una vez agotado ese ejercicio no hubiera correspondido con los intereses del Congresista demandado.
Finalmente, debe advertirse que la Sala no examinó la legalidad del procedimiento seguido por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes debido a que escapa a la finalidad del proceso de pérdida de investidura analizar la legalidad de las actuaciones administrativas que adelante el Congreso, pues dicha herramienta judicial es un proceso sancionatorio que juzga únicamente la conducta del congresista, a fin de verificar si, en el marco de sus funciones, ella se ajustó o no a sus deberes constitucionales y legales.
Así las cosas, por este aspecto el recurso debe declararse infundado. Alcance indebido al artículo 107 de la Constitución Política El recurrente aseguró que en la sentencia del 27 de julio de 2010 se le dio al parágrafo transitorio del artículo 107 Superior un alcance que no tenía, desconociendo que la posibilidad de cambiar de partido operaba de pleno derecho y que, por consiguiente, el presidente de la Cámara de Representantes no debió hacer cuestionamientos a la plenaria sobre ese asunto.
A partir de esa consideración, insiste en que la actuación administrativa adelantada por la Cámara era irregular y que, por ello, ninguna consecuencia podía derivarse de esta. Frente a este reproche, la Sala advierte que, de nuevo, no se trata de un argumento que pueda ser reconducido a la causal de violación del derecho al debido proceso, ya que se trata de un tema que ni siquiera hizo parte del debate probatorio o de derecho del proceso de pérdida de investidura, sino que solo vino a aparecer en el marco del recurso extraordinario.
En efecto, en la oposición a la solicitud de pérdida de investidura el entonces demandado se centró en explicar que la sanción impuesta por el partido Cambio Radical había desaparecido del mundo jurídico y que, por ende, estaba facultado para votar en la sesión del 1° de septiembre de 2009, de manera que a estos asuntos se dirigió también la actividad probatoria y el debate argumentativo del proceso; nada se dijo sobre la presunta actuación irregular de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes o el alegado alcance que al artículo 107 Superior debía otorgársele.
Y como nada se planteó, pues tampoco fue un asunto al que la Sala se refiriera específicamente en la sentencia acusada. Así las cosas, no puede alegarse que en la sentencia recurrida se dio un alcance errado al parágrafo transitorio al artículo 107 Superior, cuando lo cierto es que no se estudió los alcances de dicha disposición, ni si el señor Barrios podía cambiarse o no de partido político, toda vez que lo que se examinó es si al actuar en el trámite que decidió sobre la apelación incurrió en conflicto de intereses; trámite que, independientemente de lo afirmado por el actor respecto a su validez, efectivamente se adelantó en el Congreso de la República y de la cual se derivaron ciertas consecuencias al menos para la sesión del 1° de septiembre de 2009.
En todo caso, es claro que ni el proceso de pérdida de investidura, ni el recurso extraordinario especial de revisión son los escenarios para examinar la legalidad de un procedimiento adelantado por la Mesa Directiva de la Cámara ni de los actos administrativos que este órgano expida, tal y como pretende hacerlo el recurrente. Al margen de esta circunstancia, la Sala advierte que lo dicho ahora por el recurrente no permite avizorar la configuración de la causal de revisión alegada, pues no se encuentra una aplicación indebida o equivocada del mandato superior.
Así, debe precisarse que, a pesar de que los temas se relacionan con los hechos del caso concreto, en la providencia recurrida el Consejo de Estado no se pronunció directamente sobre la posibilidad de que el señor Barrios Barrios hiciera tránsito a un partido político distinto, como lo permitía el parágrafo transitorio al artículo 107 constitucional introducido por el Acto Legislativo 01 de 2009, sino que su decisión se limitó a la consideración de que el recurrente incurrió en causal de desinvestidura, pues pese a que tenía un interés personal, directo y actual, votó y participó de un asunto que tenía plena incidencia en su situación particular.
En todo caso, no puede perderse de vista que la decisión de la Corte Constitucional, en la que el actor funda su reproche, se produjo casi un año después de la sesión del 1° de septiembre de 2009, de manera que para el momento en el que se sometió a discusión de la plenaria el cambio de partido, no había claridad respecto de la forma como debía adelantarse dicho trámite.
Así las cosas, por este aspecto el cargo tampoco está llamado a prosperar. Desconocimiento del precedente La parte actora alega que con la sentencia del 27 de julio de 2010 se violó el debido proceso al desconocer el precedente obligatorio y vinculante contenido en las sentencias C-303 de 2010 y C-1040 de 2005 de la Corte Constitucional y en la sentencia 25 de noviembre de 2009 del Juzgado Octavo Penal Municipal de Bogotá. Dado que este argumento está orientado a evidenciar que la sentencia objeto de recurso, presuntamente, desconoció reglas de derecho preexistentes, lo que, según lo antes explicado, está en íntima conexión con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, la Sala procederá a su estudio.
Pues bien, revisadas las referidas providencias, la Sala encuentra que mientras las sentencias de la Corte Constitucional que se citan como desconocidas no contenían reglas de decisión que resultaran aplicables al caso concreto, la proferida por el Juzgado Octavo Penal Municipal de Bogotá no tiene la calidad de precedente. En efecto, sobre lo primero, se advierte que a través de la sentencia C-303 de 2010 la Corte Constitucional estudió la demanda presentada contra el parágrafo transitorio del artículo 107 Superior, que permitió el cambio de partido político sin incurrir en doble militancia, toda vez que se consideraba que dicha disposición sustituía la Carta Política.
En dicha providencia, el máximo tribunal constitucional concluyó que, en tanto a través del Acto Legislativo 01 del 14 de julio de 2009 se introdujeron reglas más estrictas respecto a la configuración de la doble militancia, resultaba razonable que se creara una norma de transición que permitiera a quienes tenían la condición de congresistas para ese momento, “desafiliarse del partido o movimiento político que los había avalado, sin que incurrieran en las sanciones previstas por ese nuevo régimen”.
Además, para la Corte esa regla era necesaria por una razón de orden material, pues para el momento de la expedición de la reforma constitucional faltaba menos de un año para que iniciara el proceso de inscripción de candidatos para el periodo 2010-2014. Bajo tales argumentos, la Corte avaló la constitucionalidad del citado acto legislativo.
En este contexto, para la Sala es evidente que la ratio decidendi respecto de la exequibilidad del referido dispositivo constitucional no resultaba aplicable al caso concreto y ni siquiera tenía relación con la materia objeto de estudio dentro del proceso revisado, pues, como se indicó en precedencia, en el proceso de pérdida de investidura seguido contra Luis Felipe Barrios no se examinó el alcance de esta prerrogativa ni los términos en los que el congresista hizo uso de tal potestad, sino que el análisis se centró en su conducta en la sesión del 1° de septiembre de 2009.
En efecto, el Congresista no fue despojado de su investidura porque se hubiera considerado que hizo un uso indebido o incorrecto de la habilitación prevista en el parágrafo transitorio del artículo 107 de la Carta, sino porque participó y votó en un trámite frente al cual indudablemente tenía un interés personal, cierto y directo, configurándose así la causal de conflicto de interés. Aunque el recurrente insiste en que a través de la sentencia C-303 de 2010 la Corte Constitucional estableció que el cambio de partido operaba de plena derecho, lo que, a su juicio, demuestra la irregularidad de la actuación de la Cámara de Representantes al pronunciarse sobre ese asunto, lo cierto es que la referida providencia solo vino a dar luces respecto del alcance de la disposición que se pretendía aplicar y, además, fue expedida tiempo después de celebrada la sesión del 1° de septiembre de 2009.
En ese escenario, lo que se advierte es que en esa sesión varios congresistas tenían válidas consideraciones y propuestas sobre la forma como debía darse ese proceso de tránsito de una colectividad política a otra, lo que motivó la interposición del recurso de apelación contra la decisión de la Mesa Directiva de inaplicar la sanción impuesta por el partido político, en cuya resolución participó el Representante a la Cámara Barrios Barrios con su voto negativo.
En todo caso, se reitera, este es un argumento que apenas vino a plantearse en el recurso extraordinario, intentando infructuosa y tardíamente complementar la oposición a la solicitud de desinvestidura. Ahora bien, en cuanto a la supuesta vulneración del precedente fijado en la sentencia C-1040 de 2005, en lo referente a que “no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional”, la Sala advierte necesario insistir en que lo que derivó en la pérdida de investidura del recurrente no fue su intervención en el informe de conciliación del proyecto de referendo constitucional que estaba citado para el 1° de septiembre de 2009, sino el hecho de que éste haya votado el trámite de la apelación presentada por el congresista Julián Silva contra la decisión del presidente de la Mesa Directiva de entender que Luis Felipe Barrios, entre otros, era miembro del Partido de La U y de inaplicar la sanción impuesta por la colectividad política de la cual se retiró. Así, no es cierto que la Sala Plena haya desconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a la configuración de conflictos de intereses en el trámite de las reformas constitucionales, sino que, simplemente, el problema jurídico y fáctico planteado y analizado en la sentencia de 27 julio de 2010 no se relacionaba con el trámite del informe de conciliación para el referendo constitucional.
Por último y frente a la sentencia del 25 de noviembre de 2009, proferida por el Juzgado Octavo Penal Municipal de Bogotá, es evidente que esa decisión no cumple con los presupuestos necesarios para ser considerada como precedente, pues no fue proferida por un órgano de cierre ni por esta colegiatura con fines de unificación. Bajo este panorama, es claro que tampoco puede sostenerse que la sentencia del 27 de julio de 2010 violó el derecho al debido proceso por transgresión del precedente.
Sobre la falta de aplicación de los principios relativos a la efectividad de los derechos fundamentales, al principio pro homine, a la igualdad y el desconocimiento de la Convención Americana de Derechos humanos Como último argumento respecto a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, el recurrente asegura que con la sentencia acusada se impidió el disfrute efectivo de los derechos fundamentales del señor Barrios Barrios, se negó la aplicación del principio pro homine al no preferir una interpretación que le permitiera el ejercicio de sus derechos, se transgredió el derecho a la igualdad porque se negó “la aplicación de normas jurídicas vigentes y aplicables al caso concreto, con lo que se ha dado una arbitraria e injusta discriminación entre iguales”, y se desconoció la Convención Americana de Derechos Humanos, ya que dicho instrumento en su artículo 23 exige que la restricción de derechos políticos se efectúe mediante una sentencia judicial ejecutoriada, pero dictada en el marco de un proceso penal.
Sobre los tres primeros argumentos, la Sala encuentra que la parte actora no explicó las razones por las cuáles considera que con la sentencia recurrida se vulneraron las garantías señaladas, pues simplemente se limitó a citar jurisprudencia de la Corte Constitucional que da alcance a tales conceptos, sin precisar en qué sentido hubo desconocimiento de aquellos por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Así las cosas y teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión exige la indicación precisa de la causal, así como de las razones que la sustentan, es claro que correspondía al actor explicar razonadamente los motivos en los que fundamenta su dicho, sin que dicha carga se haya agotado debidamente respecto de las censuras planteadas.
Por su parte, y frente al argumento relacionado con la Convención Americana de Derechos Humanos, se advierte que éste no está orientado a demostrar una violación del derecho al debido proceso, sino a controvertir o atacar la naturaleza misma de la acción de pérdida de investidura como herramienta prevista en el ordenamiento jurídico colombiano para controlar la actividad congresional, lo que claramente desborda la finalidad de este recurso.
Así pues, el recurrente no está presentando un cargo contra la sentencia, sino contra la existencia misma del procedimiento de pérdida de investidura, sin que este sea el escenario para debatir este aspecto, pues no puede pasarse por alto que dicha acción tiene también rango constitucional dentro del Estado Colombiano y que, por consiguiente, los jueces están obligados a darle trámite en los precisos y estrictos términos previstos en nuestra legislación. En todo caso, esta Sala estima importante resaltar que en sentencia del 11 de febrero de 2020 se determinó que al proceso de pérdida de investidura, en tanto proceso jurisdiccional, le son aplicables todas las garantías contenidas en la Convención Interamericana para los procesos judiciales y que, en efecto, ellas se cumplen, pues cuenta con un juez natural imparcial, independiente y plenamente identificado, la acción tiene un procedimiento específico, claro, con etapas previamente delimitadas y previstas por la ley, y en su trámite los sujetos procesales tiene la potestad de defender plenamente sus intereses.
Todas estas garantías, a juicio de la Sala, se respetaron a cabalidad en el caso concreto. Por todo lo anteriormente expuesto, el cargo por violación del derecho al debido proceso debe ser desechado. 4.3. Frente a la causal de violación del derecho a la defensa El literal b) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994 contemplaba como causal de revisión la relacionada con la “violación al derecho a la defensa”.
Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado sostuvo que, si bien el derecho a la defensa hace parte de la garantía del debido proceso, en tanto el legislador había establecido una causal autónoma e independiente, ella debía analizarse entonces de manera separada, bajo la óptica de que los sujetos procesales deben tener la oportunidad de “intervenir y exponer sus argumentos en cada etapa del proceso; presentar, controvertir y objetar las pruebas; y ejercer los recursos procedentes en cada caso.
Se desarrolla a través de la debida notificación de los actos y las providencias, asimismo, con el cumplimiento del deber de motivación de las decisiones, previa la valoración del material probatorio adosado al plenario.”. El recurrente alega que en la sentencia del 27 de julio de 2010 hubo violación al derecho a la defensa, toda vez que “el juzgador desconoció las pruebas obrantes en el proceso al no considerarlas ni estudiarlas”.
Como se observa, la parte actora sustentó la violación del derecho a la defensa en la indebida valoración probatoria, asunto que planteó en idénticos términos en el cargo relativo a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso. En ese sentido, la Sala se remitirá en este punto a los argumentos expuestos in extenso en el acápite inmediatamente anterior, en tanto se refiere exactamente a la misma cuestión allí planteada. 4.4.
En relación con la causal de nulidad originada en la sentencia Finalmente, la parte recurrente afirma que en este caso se incurrió en la causal prevista en el numeral 6° del artículo 188 del CCA, toda vez que la decisión careció de motivación pues dejó de pronunciarse sobre los argumentos esbozados en la contestación de la demanda, en especial, frente a aquellos referidos al elemento subjetivo de la conducta del congresista.
Lo primero a precisar es que, como se indicó en el acápite primero de la parte de consideraciones de esta providencia, este recurso se presentó en vigencia del CPACA y, por ende, son las causales de esa codificación las que pueden configurarse. En ese sentido, la disposición a la que se debe reconducir este asunto no es la prevista en el artículo 188 del CCA sino la contenida en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la cual es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Sobre su alcance, el Consejo de Estado ha señalado que para la procedencia de esta causal debe corroborarse que el vicio alegado se origine realmente en la sentencia, es decir que se materialice con la adopción misma del fallo y no antes, y que la anomalía sea de tal magnitud que configure un defecto insanable, al punto que resulte evidente que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiera sido distinta.
Específicamente, se ha puesto de presente que se configura una “nulidad originada en la sentencia”, bien por el acaecimiento de alguna de las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el CGP o bien por la ocurrencia de otros hechos que tengan incidencia en el núcleo esencial del derecho al debido proceso, como ocurre con la carencia de motivación de la decisión. Pues bien, de la lectura de la sentencia acusada se desprende que, contrario a lo asegurado por el actor, la Sala Plena del Consejo de Estado motivó de manera suficiente y exhaustiva su decisión y lo hizo específicamente frente al elemento subjetivo de la causal, pese a que para ese momento no había consenso en esta Corporación respecto a la valoración o el peso que pudiera tener el mismo dentro del estudio de los procesos de pérdida de investidura.
Así, en el fallo acusado expresamente se indicó: «La Sala no ha sido explícita ni uniforme en señalar la intencionalidad o elemento subjetivo como un elemento determinante de la causal de pérdida de investidura que se analiza -violación del conflicto de intereses- entendido como i) “el saber” de la existencia de un impedimento que conduciría a un choque entre el interés propio del Congresista y el interés general que orienta el ejercicio de sus funciones legales o ii) el “querer” actuar en su correspondiente Cámara, a pesar de dicho conocimiento.
Sin embargo la Sala, con apoyo en la regulación legal del impedimento, sí ha destacado, al ocuparse de examinar o resolver asuntos relacionados con conflictos de intereses, que el congresista conozca su situación y sea consciente de la posible colisión que habría de darse si ejerce las funciones que se le han encomendado en esas circunstancias; así, en sentencia proferida el 19 de marzo de 1996, se dijo: “Las transcripciones anteriores permiten a la Sala concluir sin vacilación alguna, que el Congresista Gustavo Espinosa Jaramillo tuvo plena conciencia de que la norma discutida y aprobada comprendía las investigaciones e indagaciones relacionadas con el enriquecimiento ilícito.
Certeza que se reafirma cuando se lee la interpelación que le hizo al señor Fiscal, en la que expresó (…) No puede quedar entonces duda, de que efectivamente, el Senador Espinosa era consciente de que el tema del enriquecimiento ilícito gravitaba el debate en torno del artículo cuestionado. Tampoco existe duda de que el Senador mencionado sabía que de aprobarse el artículo cuestionado se irían a favorecer las personas objeto de indagación o investigaciones penales por enriquecimiento ilícito, al exigir que previamente se determine la ilicitud de los recursos recibidos, como lo demuestran estos párrafos de su intervención (…)”.
(…) En el presente caso concreto advierte la Sala que las constancias obrantes en el expediente dan cuenta de que el Congresista obró con pleno conocimiento de la materia que era objeto de debate, si se tiene en cuenta: i) que la materia objeto de deliberación fue anunciada por el Presidente de la Cámara de Representantes; ii) que la Mesa Directiva de la Cámara se pronunció respecto de dicha deliberación; iii) que se presentó una recusación por el Congresista Venus Albeiro Silva con fundamento en que no se había producido la desvinculación real del Congresista Barrios Barrios del Partido Cambio Radical y, por tanto, éste no había ingresado formalmente al Partido de la U y que existía una sanción en su contra; iv) que se interpuso un recurso de apelación con similares argumentos a los expuestos por el congresista Venus Albeiro Silva ante la Plenaria, propugnando por la exclusión del Representante Barrios Barrios y de otros 4 Congresistas con fundamento en que aún pertenecían al Partido Cambio Radical que los había sancionado, razón por la cual se dispuso el trámite de esta impugnación y se desarrolló el procedimiento de votación correspondiente, previa la explicación del contenido del NO y del SI.
Están por tanto presentes los explicados elementos que determinan el conflicto de intereses toda vez que se produjo la colisión entre el señalado interés directo del Congresista y el interés público; y se acreditó incluso un elemento subjetivo que, si bien no ha sido uniformemente exigido por la Sala Plena de esta Corporación, lo cierto es que se configuró claramente en el presente caso y se demostró fehacientemente».
(Subrayas en original, Resalta la Sala). Como puede observarse, contrario a lo asegurado en el recurso, en la sentencia recurrida la Sala Plena se pronunció expresamente sobre el elemento subjetivo de la causal y determinó que el señor Luis Felipe Barrios decidió participar en la votación, pese a que fue informado no solo de que lo que se estaba debatiendo era precisamente la posibilidad de que pudiera votar a nombre del Partido de La U en esa sesión, sino, además, de que votar negativa o afirmativamente la apelación presentada tendría consecuencias en ese sentido.
Así las cosas, no puede sostenerse que la sentencia carezca de motivación respecto del elemento subjetivo de la causal; cosa distinta es que ese examen vaya en contra de los intereses del recurrente lo cual, en todo caso, no puede controvertirse en este escenario, habida cuenta que el recurso extraordinario especial de revisión no está diseñado para formular “elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida o encaminadas a corregir errores u omisiones de la propia parte, cual si se tratara de una nueva instancia. Dicho de otro modo, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia.” En consecuencia, tampoco en este punto se logró acreditar el acaecimiento de la causal de revisión alegada.
Conclusión Conforme con el análisis que precede, debe concluirse que el recurso extraordinario especial de revisión debe declararse infundado, toda vez que la sentencia proferida el 27 de julio de 2010 por la Sala Plena del Consejo de Estado, dentro del radicado 11001-03-15-000-2009-01219-00, no incurrió en alguna de las causales de revisión invocadas por el demandante.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 27 de julio de 2010, proferida en única instancia por la Sala Plena del Consejo de Estado dentro del proceso de pérdida de investidura N° 11001-03-15-000-2009-01219-00.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente Nº 11001-03-15-000-2009-01219-00 a la Secretaría General de esta Corporación para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente