Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Providencia recurrida: Sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, aclarada mediante providencia del 28 de octubre del mismo año Tema: Causal 5 de revisión del artículo 250 del CPACA.
Nulidad originada en la sentencia. Sentencia de revisión Asunto La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago contra la sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, aclarada mediante providencia del 28 de octubre del mismo año, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, DPS. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago presentó una demanda en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 01155 del 27 de noviembre de 2013, por la cual el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social declaró la insubsistencia de su nombramiento como director regional del Valle del Cauca. 1 Índice 24 de Samai, documento «35RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20140018600zip(.zip)».
Expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 76001 33 33 015 2014 00186 00. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro al cargo o a uno de igual o superior categoría, sin solución de continuidad para todos los efectos laborales, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales desde la fecha de retiro hasta su reintegro al cargo, debidamente actualizados.
Igualmente, pidió el cumplimiento de la sentencia de conformidad con el artículo 192 del CPACA y la condena en costas de la parte demandada. 1.1.1. Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 3.1. Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago laboró como coordinador de la Red de Solidaridad de la Regional Valle del Cauca desde el 11 de mayo de 2004. 3.2.
Como consecuencia de la transformación de la entidad, a partir del 17 de agosto de 2005 fue coordinador de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional de la Presidencia de la República, Acción Social. 3.3. El 14 de febrero de 2012 se posesionó como director regional del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social en atención a una nueva modificación de la estructura administrativa de la entidad. 3.4.
El 14 de noviembre de 2013, el demandante recibió una llamada del jefe de la Oficina de Gestión Regional del DPS a través de la cual le requirió que presentara su renuncia al cargo. 3.5. El 28 de noviembre de 2013 recibió la comunicación de la expedición de la Resolución 01155 del 27 de noviembre de 2013, que declaró la insubsistencia de su nombramiento. 1.2.
Sentencia de primera instancia 4. Mediante sentencia proferida el 21 de junio de 2019 el Juzgado Quince Administrativo Oral de Cali declaró probadas las excepciones de mérito3 formuladas por el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, consideró: 4.1. El empleo de director regional código 0042 grado 15 del DPS era un cargo de libre nombramiento y remoción, en atención al alto grado de confianza que la gestión del nominador demandaba de quien lo desempeñara.
Así se desprendía del manual de funciones de la entidad vigente para la época de los hechos. El documento estableció que el superior del cargo era el director general que tenía las atribuciones de nominador, de acuerdo con el Decreto 4155 de 2011. 4.2. En esas condiciones, en principio el acto administrativo que declaró la insubsistencia del nombramiento del demandante estaba amparado por la presunción de legalidad.
De ahí que era necesario acreditar el cargo de 3 La entidad demandada propuso las excepciones de mérito la facultad de remoción del empleo por ser de libre nombramiento y remoción, presunción de legalidad del acto demandado y la genérica. 3 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desviación de poder, por haber desatendido las disposiciones de la ley de garantías electorales y por haber perseguido la finalidad de persecución política y no el mejoramiento del servicio, en la medida en que la persona que lo reemplazó no cumplía con las calidades para desempeñarse como director regional del DPS. 4.3.
El solicitante adujo que el acto acusado fue expedido como represalia a la oposición que presentó su «padrino político» y «por directrices del alto gobierno» por cuanto se trataba de un «exsenador conservador que manifestó no comulgar con la campaña reeleccionista del entonces presidente de Colombia». 4.4. Las pruebas allegadas al expediente no ofrecían suficiente claridad de que las declaraciones del exsenador César Tulio Delgado [padrino político del demandante] fueran el factor determinante que desatara la desvinculación de Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago del cargo que desempeñaba. 4.5.
De acuerdo con las declaraciones rendidas y las constancias emitidas en el Senado las alegadas manifestaciones del entonces senador obedecieron a una postura personal dirigida al partido y «a la opinión» sobre su consideración de cómo debía actuar la colectividad a la que pertenecía frente a la elección del presidente de la República.
Tampoco se acreditó que la persona que fue designada en reemplazo del demandante fuera «ahijado» político de otro congresista. 4.6. Si bien las gacetas del Congreso aportadas daban cuenta de las declaraciones de César Tulio Delgado, ello no demostró una relación directa de causalidad entre la declaratoria de insubsistencia del actor y la presunta persecución política que alegó. 4.7.
No se vulneró la Ley 996 de 2005, de Garantías Electorales, que restringía las vinculaciones a la nómina estatal durante los 4 meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta. En este caso, el nombramiento del funcionario que reemplazó al demandante se realizó el 24 de enero de 2014 y la restricción legal operó desde el 25 de enero de ese año. 4.8.
Tampoco se acreditó que el acto demandado tuviera fines distintos del mejoramiento del servicio. De acuerdo con las pruebas aportadas, Héctor Fabio Cortés López, quien fue designado como director regional del DPS del Valle del Cauca después del retiro del demandante, cumplía con los requisitos para el desempeño del cargo, pues demostró una experiencia de más de 20 años, además de que contaba con un «master» en salud ocupacional y una calificación del DAFP de 86%. 4.9.
En efecto, de conformidad con la Resolución 0007 del 6 de febrero de 2012, un profesional de la medicina, como lo era Héctor Fabio Cortés López, con una experiencia relacionada de 44 meses el empleo podía desarrollar las funciones asignadas. 4.10. Por otra parte, aunque el demandante indicó que su ejercicio del empleo fue muy satisfactorio, según las evaluaciones de desempeño aportadas con su hoja de vida, ello no le otorgaba un fuero de estabilidad, en los términos de la 4 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia del Consejo de Estado4.
Ciertamente, se constituía en un deber de todo servidor público desarrollar sus funciones con diligencia y responsabilidad, sin que ello enervara la facultad discrecional del nominador. 1.3. El recurso de apelación 5. El demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primer grado con fundamento en lo siguiente: 5.1.
Las pruebas allegadas al proceso demostraron la persecución política de que fue objeto. La parte demandada aceptó que el 28 de noviembre de 2013 lo notificó del acto de insubsistencia. Para el siguiente 3 de diciembre del mismo año, el senador César Tulio Delgado declaró en la plenaria del Senado de la República «como respuesta de aquella opinión que expresa el clamor de las bases y militantes del partido conservador hoy desvinculan declarando insubsistente a un funcionario que en representación del partido ejercía funciones en el Valle del Cauca, desde hace más de 6 años» [sic]. 5.2.
La valoración del juez de primera instancia desconoció la posición política asumida por el entonces senador del partido Conservador en contra de la reelección presidencial, demostrada con las gacetas, constancias y declaraciones aportadas al expediente. De manera que su oposición por el uso indiscriminado de los recursos públicos para el servicio de fines electorales y políticos del primer mandatario fue castigada con la expedición del acto acusado. 5.3.
Lo anterior se podía deducir de la secuencia cronológica de los hechos demostrados en el juicio. 5.4. Adicionalmente, se vulneraron los artículos 9 y 32 de la Ley de Garantías Electorales, que se encontraba vigente al momento en el que se declaró la insubsistencia del nombramiento del demandante. La sentencia C-1153 de 2005 declaró exequible la disposición «en el entendido que para el Presidente o el Vicepresidente de la República dicha restricción se aplica desde que manifiestan el interés previsto en el artículo 9.°». 5.5.
De acuerdo con lo anterior, la limitación de vinculación a la nómina estatal por 6 meses operaba desde que el entonces presidente manifestó públicamente su voluntad de aspirar a la reelección presidencial, el 25 de noviembre de 2013. En esas condiciones, el nominador no podía disponer su retiro el 27 de noviembre de 2013, como lo hizo.
En este mismo sentido lo consideró el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de noviembre de 20105. 1.4. Sentencia de segunda instancia objeto de revisión 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 15 de septiembre de 2021 revocó la decisión de primera instancia. En su lugar, declaró la nulidad del acto acusado y condenó a la entidad demandada al reconocimiento 4 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado: 25000 23 25 000 2010 00739 01(4541-2012). 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de noviembre de 2010, radicado: 73001 23 32 0 2006 01792 01(0481-2010). 5 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y pago de los emolumentos dejados de devengar por el demandante desde el 27 de noviembre de 2013 hasta el 14 de junio de 2014, día de la segunda vuelta para las elecciones presidenciales.
Igualmente, condenó en costas al DPS. La decisión se fundamentó en las siguientes consideraciones: 6.1. De conformidad con la Resolución 00070 de 2012, los requisitos para desempeñar el cargo de director regional código 0042 grado 15 consistían en: título profesional en sociología, antropología, trabajo social, sicología, filosofía, arquitectura, medicina, bacteriología, administración de empresas, administración pública, derecho, economía o ingeniería, y 68 meses de experiencia relacionada.
Para quienes además tuvieran título de posgrado en la modalidad de especialización en administración pública, derecho administrativo o gerencia, la experiencia profesional relacionada sería de 44 meses. 6.2. El demandante acreditó que había obtenido el título de abogado, especialización en gestión de empresas y servicios públicos y 27 años de experiencia relacionada.
Para la designación de cargos del nivel directivo del orden nacional, el grupo de meritocracia del Departamento Administrativo de la Función Pública le asignó «promedio perfil directivo: 80%, y ajuste candidato perfil: 85%». 6.3. Sin embargo, no se allegó prueba de las condiciones profesionales y de experiencia de Pedro Pablo Castrillón, quien fue encargado como su reemplazo, como tampoco del acto de retiro.
En cuanto a Héctor Fabio Cortés López, quien más adelante fue designado director regional 0042 grado 15 del DPS regional Valle del Cauca, se aportó su título de médico y cirujano, un máster en salud ocupacional y 28 años de experiencia relacionada, con el siguiente puntaje asignado por el DAFP «promedio perfil directivo: 85%, y ajuste candidato perfil: 86%». 6.4.
Como hecho notorio se podía tener probado que el 20 de noviembre de 2013, el entonces presidente de la República manifestó públicamente su intención de aspirar a la reelección presidencial, la cual protocolizó con la presentación de los documentos pertinentes ante la Registraduría Nacional del Estado Civil el 25 de los mismos mes y año. 6.5.
En ese orden la limitación de modificar la nómina de las entidades de la rama ejecutiva operó desde el 26 de noviembre de 2013 hasta el 15 de junio de 2014, fecha de la segunda vuelta. Como el acto de insubsistencia del nombramiento del demandante se expidió el 27 de noviembre de ese año, estaba viciado de nulidad. 6.6. En cuanto al restablecimiento del derecho del demandante, era procedente acceder al reconocimiento y pago de los emolumentos que dejó de devengar, incluidos los aportes a la seguridad social en salud y pensión, desde la fecha de la declaratoria de insubsistencia hasta el día en el que se llevó a cabo la segunda vuelta de las elecciones presidenciales. 6.7.
Si bien se dispuso una designación después de un encargo, lo cierto es que el poder de nominación se encontraba supeditado a la Ley de Garantías Electorales «al no darse la vacante por una de las excepciones que estableció» la Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 2015. 6 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Mediante providencia del 28 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la solicitud de aclaración de la sentencia de segundo grado y la adicionó en el sentido de negar las demás pretensiones de la demanda. Para el efecto, expuso: 7.1. Se debía adicionar la decisión de segunda instancia para resolver expresamente sobre la pretensión de reintegro del demandante al cargo de director regional, código 0042, grado15, de la Dirección Regional del Valle del Cauca. 7.2.
Al respecto, se debía señalar que no era procedente tal pretensión, pues la nulidad del acto acusado estuvo soportada únicamente en la violación de los límites de nominación impuestos por la Ley de Garantías Electorales, más allá de su vigencia. Por lo tanto, no existía sustento legal para la orden de permanencia en el cargo, comoquiera que su naturaleza era la de libre nombramiento y remoción, por lo tanto, no gozaba de fuero de estabilidad alguno. 1.3.
Recurso extraordinario de revisión6 8. Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, adicionada por la providencia del 28 de octubre de 2021. Lo anterior con fundamento en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 9.
El demandante solicitó la revisión de la providencia objeto del recurso y que como consecuencia de ello se declarara su nulidad parcial, para que en su lugar se dispusiera su reintegro al cargo, sin solución de continuidad, el pago de todos los salarios y prestaciones sociales que dejó de recibir, desde que fue retirado del servicio hasta que fuera nuevamente vinculado «todo ello con base en los principios de igualdad y de congruencia».
Asimismo, que se ordenara dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 10. Las pretensiones se sustentaron en los siguientes argumentos: 10.1. La sentencia limitó injustificadamente lo pretendido a título de restablecimiento del derecho y desconoció los principios de congruencia y de igualdad, al condenar a la entidad al reconocimiento desde la fecha de la insubsistencia y el 14 de junio de 2014, día en el que se celebró la segunda vuelta de las elecciones presidenciales. 10.2.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca omitió su deber constitucional de interpretar y aplicar al caso concreto todos los alcances del artículo 138 del CPACA, al considerar que no era procedente ordenar el reintegro, con el argumento de que no existía sustento legal para ordenar su permanencia en el 6 Índice 2 de Samai. Expediente del recurso extraordinario de revisión. Documento «ED_ANEXOS_22_76001333301520140(.pdf) NroActua 2» 7 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cargo, en atención a que su naturaleza de libre nombramiento y remoción implicaba que no contara con fuero de estabilidad alguno. 10.3.
Con lo anterior el tribunal vulneró la reparación integral en justicia y equidad, debido a que se demostró que el acto de retiro fue ilegal, además de que se encontraron probados los vicios de ley o desviación de poder en su expedición. De ahí que su nulidad era absoluta y definitiva, pues esos vicios no podían sanearse por el paso del tiempo. 10.4.
Por lo tanto, la declaratoria de nulidad del acto de insubsistencia implicaba retrotraer la situación al estado inicial, como si nunca hubiera existido, es decir, producía los efectos ex tunc [desde entonces]. 10.5. Si bien no estaba amparado por el fuero de estabilidad por la naturaleza del cargo, no se podía «premiar» a la demandada con la reducción drástica de los efectos de «desviada y falsamente motivada actuación», basado en el entendimiento de que, en todo caso, superado el término previsto por la Ley de Garantías, se declararía la insubsistencia. Con ello se constituyó una restricción injustificada de los verdaderos efectos legales y patrimoniales derivados de la nulidad. 10.6.
En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado y ha ordenado el reintegro al cargo como lo hizo en las sentencias del 11 de noviembre de 20107, 26 de julio de 20128, 27 de agosto de 20129, 26 de septiembre de 201210, 7 de febrero de 201311, 17 de abril de 201312, 13 de junio de 201313, 11 de julio de 201314, 10 de octubre de 201315 y del 19 de febrero de 201516. 10.7.
Incluso, en un asunto «igual» al presente, la sentencia del 12 de abril de 201217 se pronunció sobre la nulidad del acto de insubsistencia de un nombramiento efectuado en un cargo de libre nombramiento y remoción, respecto de lo cual consideró: «[…] carece de sustento jurídico la declaratoria de nulidad parcial temporal del acto de insubsistencia ordenada en la sentencia impugnada, toda vez 7 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de noviembre de 2010, radicado: 73001 23 31 000 2006 01792 01(0481-2010) 8 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de julio de 2012, radicado: 68001 23 31 000 2003 02964 01(1853-2011) 9 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2012, radicado: 19001 23 31 000 2004 00005 01(1584-2009) 10 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre de 2012, radicado: 76001 23 31 000 2007 00331 01(0037-2010). 11 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2013, radicado: 54001 23 31 000 1998 00639 02(1107-2011) 12 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2013, radicado: 76001 23 31 000 2006 01754 01(0900-2011) 13 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de junio de 2013, radicado: 25000 23 25 000 2006 04060 01(103609) 14 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de julio de 2013, radicado: 54001 23 31 000 1999 01033 01(1293 2010) 15 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de octubre de 2013, radicado: 76001 23 31 000 2001 05359 03(1260-2012) 16 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2015, radicado: 25000 23 25 000 2002 00526 01(1726-2008) 17 Citó: Consejo de Estado, sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de abril de 2012, radicado: 25000 23 25 000 2006 04197 01(0461-2009) 8 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la existencia de vicios de violación de la ley y desviación de poder, en la producción de los actos administrativos demandados, generan la nulidad de los mismos, al tenor del artículo 84 del C.C.A, NULIDAD QUE ES ABSOLUTA Y DEFINITIVA, MAS NO TEMPORAL, porque no existe en el ordenamiento jurídico colombiano la posibilidad de que tales vicios puedan ser convalidados por el curso del tiempo.
Si bien es cierto que una vez superada la etapa preelectoral, el nominador estaba en posibilidad de ejercer su facultad discrecional, esta circunstancia no conduce a afirmar que a partir de entonces, “adquirió vigencia la desvinculación del servicio del actor”, conforme lo interpreta el Tribunal, pues en primer lugar, no puede desconocerse que el retiro del servicio del actor se produjo por un acto administrativo que nació afectado de nulidad, la cual es insaneable, y por tal motivo no puede convalidarse por el paso del tiempo; y segundo, porque no es dable al intérprete suponer que cumplido el término de la restricción legal, debía producirse efectivamente el retiro del actor, ya que su nombramiento no se sujetó a ningún plazo, y además su retiro dependía de la voluntad del nominador sujeta a la ponderación de las circunstancias de oportunidad y conveniencia, decisión que por sus efectos, debía ser escrita, expresa y debidamente comunicada al empleado, al tenor de las reglas que rigen las relaciones laborales en el servicio público (artículo 41 Ley 909 de 2004).
Entonces, poner un límite a la permanencia del demandante en el cargo, basado en el hecho de que el nominador estaba facultado para terminar la vinculación laboral del demandante, constituye una restricción injustificada de los efectos patrimoniales que devienen de la declaratoria de nulidad […]» [sic] 10.8. Con fundamento en lo anterior, la providencia en cita ordenó el reintegro del demandante al cargo, sin limitarlo en el tiempo.
Asimismo, lo consideró la sentencia del 10 de febrero de 202218, al resolver un recurso extraordinario de revisión, en el que consideró desconocido el principio de congruencia de una sentencia que había limitado el derecho al reintegro de un miembro de la Fuerza Pública. 1.4. Contestación del recurso extraordinario de revisión19 11.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contestó el recurso extraordinario de revisión y solicitó que no se infirmara la sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con sustento en el siguiente razonamiento: 11.1. Contrario a lo manifestado por la parte recurrente, no se configuró causal alguna de las previstas en el artículo 250 del CPACA.
El recurso señaló que se estructuró el supuesto descrito en el numeral 5, por considerar que la sentencia no era congruente con las pretensiones de la demanda. En su sentir, el artículo 138 de CPACA conllevaba su reintegro junto con el pago de salarios y prestaciones desde la desvinculación hasta que lo anterior se cumpliera. No obstante, lo cierto fue que el tribunal sustentó y decidió el problema jurídico que 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicado: 11001 03 25 000 2019 00161 00(1040-2019) 19 Índice 15 de Samai.
Expediente del recurso extraordinario de revisión. 9 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteó en la sentencia «en forma amplia, proporcional y razonada con apego a la ley y la jurisprudencia». 11.2.
El artículo 138 del CPACA no limitaba las condiciones del restablecimiento del derecho y la reparación del daño. Aquella norma era general, abstracta e impersonal. En el evento en el que se declarara la nulidad del acto acusado debía restablecerse el derecho. En este caso, esa circunstancia fue verificada por la segunda instancia y, al encontrar la nulidad alegada, así la declaró con el consecuente restablecimiento del derecho en la forma y condiciones en que fue cumplida la sentencia por parte de esa entidad. 11.3.
El hecho de que no se hubieran concedido las pretensiones en los términos en los que lo solicitó, en manera alguna implica el vicio que alegó, en la medida en que existió congruencia entre la parte motiva y la resolutiva. Si bien la decisión respecto de las pretensiones no satisfizo al demandante, la providencia estaba amparada por «los principios constitucionales, legales y jurisprudenciales». 11.4.
Así las cosas, como los planteamientos del recurrente estaban sustentados en posturas subjetivas e interpretaciones de la norma tergiversadas, su propósito era el de reabrir el debate judicial, en atención a su desacuerdo con los argumentos de hecho y de derecho que fundaron la sentencia que accedió de manera parcial a sus pretensiones. 11.5.
Según la jurisprudencia del Consejo de Estado20, la congruencia como principio se constituía en garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes. Por lo tanto, al juez de conocimiento solo le era permitido pronunciarse con base en lo pretendido, lo probado y lo recurrido, sin la posibilidad de dictar sentencias extra o ultrapetita.
La omisión de efectuar un pronunciamiento sobre lo solicitado como pretensión debía explicarse de manera clara. 11.6. De acuerdo con lo anterior, la sentencia cuestionada no desconoció tal principio, como tampoco vulneró los de igualdad, favorabilidad y debido proceso. En efecto, los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para no acceder al reintegro se concretaron en: i) el poder de nominación se encontraba supeditado a la ley de garantías al no darse la vacante por una de las excepciones que da cuenta la sentencia C-1153 de 2015 emitida por la Corte Constitucional; ii) la nulidad del acto acusado se soportó únicamente en la violación de los límites de nominación impuesto por la ley de garantías, más allá de su vigencia; iii) por lo tanto, no existía sustento legal para ordenar la permanencia en el cargo, al desempeñar el actor un cargo de libre nombramiento y remoción que no tenía fuero de estabilidad alguno. 20 Citó: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2010, radicado: 73001233100019980390101(17605) 10 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.7.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión interpuesto buscó que, a través de una «tercera instancia» se acogiera su interpretación del artículo 138 del CPACA. Esta situación desconocía el alcance y finalidad de este medio de impugnación excepcional que no admitía cuestionar el criterio del tribunal, además de que incumplió con la carga argumentativa necesaria para su prosperidad. 11.8.
Tampoco era posible advertir alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso21, puesto que en cada etapa procesal se efectuó el control de legalidad y saneamiento, sin que los despachos judiciales de conocimiento o las partes señalaran vicio alguno que invalidara la actuación. 2. Consideraciones 2.1.
Competencia 12. Esta Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 249 del CPACA y 13 numeral 3 del Reglamento Interno del Consejo de Estado22 de la Sala Plena de esta corporación, que estableció «[d]e los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 2.2.
Oportunidad 13. En este caso, se observa que la sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se notificó por correo electrónico el 29 de septiembre de ese año23. Asimismo, la providencia del 28 de octubre de 2021 se notificó en estado del 3 de noviembre del mismo año. La decisión quedó ejecutoriada el 8 de noviembre de 2021, según la constancia expedida por la Secretaría del tribunal24 y el recurso fue radicado el 3 de noviembre de 202225. 14.
De acuerdo con lo anterior, recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, tal y como lo prevé el artículo 251 del CPACA. 2.3. Legitimación en la causa 15. En el asunto objeto de estudio, Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social están legitimados para 21 En lo sucesivo CGP. 22 Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019. 23 Índice 24 de Samai, documento «35RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20140018600zip(.zip)».
Expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 76001 33 33 015 2014 00186 01. 24 Índice 24 de Samai, documento «35RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_20140018600zip(.zip)». Expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 76001 33 33 015 2014 00186 01. 25 Índice 2 de Samai, documento «ED_CORREO_7600133330152014(.msg)». 11 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuar como demandante [el primero] y como demandada [el último], comoquiera que actuaron con igual calidad dentro del proceso ordinario cuya decisión de segunda instancia pretende controvertir en esta oportunidad. 2.4.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión 16. El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada26. Su finalidad es la de invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada27 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas en aquella, al ocurrir alguna de las causales por las cuales procede, establecidas en la ley.
Tiene dos características principales: 17. La primera se refiere a que su naturaleza es excepcional y, por lo tanto, solo opera por razón de las causales taxativas señaladas en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Estas señalan vicios o errores de naturaleza procedimental que permiten la revisión de la sentencia proferida dentro del proceso.
En ese orden, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, a quien lo ejerce le corresponde indicar con precisión cuál es la causal que invoca para invalidar la sentencia recurrida y las razones de hecho y de derecho que la sustentan. 18. La segunda indica que se trata de un nuevo proceso que tiene por objeto cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario y no una nueva oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y/o fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido en aquel.
Tampoco es una vía para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso original ni para subsanar las falencias de las actuaciones procesales de las partes, puesto que no constituye una tercera instancia. 2.5. Problema jurídico 19. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿Se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA en la sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, aclarada mediante providencia del 28 de octubre de ese año, por desconocer el principio de congruencia, al negar la pretensión de reintegro del demandante al cargo como consecuencia de la nulidad del acto de retiro y el pago de los salarios y prestaciones causados hasta que ello se cumpliera? 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia 13 de octubre de 2020.
Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia 15 de marzo de 2018. Rad. 1001-03-25-000-2014-00862-00. 12 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión 20. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispuso que la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]» es causal de revisión de las sentencias ejecutoriadas. Sobre los eventos en los que se estructura la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado los siguientes: i) cuando se configura alguna de las situaciones previstas de manera taxativa en el artículo 133 del Código General del Proceso28 que solo pudieron ser advertidas en la sentencia. Este criterio adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades29 y; ii) cuando se vulnera el debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política.
La transgresión debe ser de naturaleza procesal, por lo que no es posible que el recurrente cuestione la motivación de la providencia, la valoración probatoria o la aplicación de las normas30. Dentro de este tipo de nulidades la jurisprudencia ha precisado, a modo enunciativo, que pueden ser las siguientes: «[…] 66.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 66.2.
Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 66.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 66.4.
Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. […] 66.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 66.7.
Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. […] 66.9. Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley […]».31 28 En adelante CGP. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.
Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, Radicado: 11001-03-15-000-2017-02519-00. 31Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.
Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01. 13 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Asimismo, el Consejo de Estado ha considerado otros eventos en los que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, generan la nulidad de la sentencia, que se presentan cuando: - Se dicta con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación del debido proceso32. - Se condena a una persona que no fue vinculada al proceso33. - Se profiere sin motivación34. - Se emite una sentencia inhibitoria injustificadamente35. - Se desconoce el principio de congruencia36. - Se dicta con vulneración del principio de la «non reformatio in pejus»37. 22.
De igual manera, se ha establecido, como una regla general, que no es procedente invocar como sustento del recurso de revisión la ocurrencia de una nulidad ocurrida en una etapa anterior a la sentencia ejecutoriada que puso fin al proceso. En este caso, su alegación debió presentarse dentro de la oportunidad procesal prevista en el artículo 134 del CGP38.
Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado la formulación de una nulidad sucedida antes del fallo referido siempre que el recurrente no hubiese tenido la oportunidad de advertirlo dentro del proceso, circunstancia que le corresponde probar39. 23. Así las cosas, para que proceda la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, deberá acreditarse: i) la existencia de una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso contra la cual no proceda el recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para debatir cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia; ii) que la nulidad se estructuró en el momento en que se profirió la decisión judicial, salvo que de haberse producido antes el afectado no pudo advertirla, lo que deberá probar; y iii) que tal nulidad sea una de las taxativamente regladas en el CGP o por la vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 superior. 32 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893). 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de junio de 2005, radicación: REV-062. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01. 36 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15- 000-2020-03065-00. 37 Consejo de Estado, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-00512-00;
Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia del 16 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-00921-00. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala segunda Especial de Decisión. Sentencia del 14 de agosto de 2023. Radicado: 110010315000 2015 00545 00. 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 12 de julio de 2023.
Radicado: 110010315000 2023 0075900. 14 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. El principio de congruencia en la sentencia 24. Sobre la congruencia de la sentencia, es importante tener en cuenta que el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]» 25.
En sentencia del 26 de octubre de 201740, esta subsección sostuvo que el principio de congruencia se erige como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, en atención a que este mandato impone que el juez solo pueda pronunciarse respecto de las pretensiones, las pruebas y las excepciones que las partes hayan expuesto en el decurso procesal. 26.
Por su parte, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 201841, señaló: «[…] Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio. A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.
(…)”42.(Resaltado fuera del texto original). […] Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de octubre de 2016, radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) 41 Consejo de Estado, Sección Primera.
Radicado: 25000-23-41-000-2013-00911-01. 42 Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. 15 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.
Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” […]». (Resaltado fuera del texto original). 27. Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]»43 28.
De acuerdo con lo anterior, el principio de congruencia puede ser entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita44, como regla general. 29.
Asimismo, es relevante precisar que dicho principio se analiza bajo dos ámbitos o facetas. Una externa, que se refiere a la armonía que debe existir entre lo pedido y alegado por las partes; y otra interna, relacionado con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos expuestos en la parte motiva de la providencia45.
Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 16 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente de su nulidad. 2.8.
Análisis de la Sala 30. En el presente asunto, Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago invocó la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por considerar que la sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, aclarada mediante providencia del 28 de octubre de ese año desconoció el principio de congruencia. 31.
Lo anterior, en atención a que la providencia declaró la nulidad de la Resolución 01155 del 27 de noviembre de 2013 por el cual el director general del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social declaró la insubsistencia de su nombramiento como director regional del Valle del Cauca; sin embargo, no accedió a la pretensión de reintegro que había formulado a título de restablecimiento del derecho en el escrito inicial, con el consecuente reconocimiento y pago de los salarios y las prestacionales que dejó de recibir hasta que fuera reintegrado. 32.
Al respecto, se observa que la sentencia del 15 de septiembre de 2021 quedó ejecutoriada y contra ella no procedía el recurso de apelación, puesto que puso fin al proceso al resolver el juicio en segunda instancia. Además, el vicio alegado por la parte recurrente se habría estructurado al momento en que se profirió la decisión judicial y no antes. 33.
En esta oportunidad, la nulidad originada en la sentencia no se sustentó en la configuración de una de las causales taxativamente regladas en el artículo 133 del CGP. De acuerdo con el recurrente, la nulidad se configuró por el desconocimiento de la congruencia que debió existir entre el objeto de su pretensión y lo decidido por el tribunal de segunda instancia. 34.
En efecto, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras, el demandante solicitó: «2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al DEPARTAMENTO ADMNISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL el reintegro del Dr. GUILLERMO ARBEY RODRÍGUEZ BUITRAGO al cargo de Director Regional del Valle del Cauca y, en caso que al momento del reintegro dicho cargo no exista, que sea reintegrado en un cargo de igual o superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad al 27 de noviembre de 2013, fecha de retiro efectivo del cargo. 3.
Que como efecto de las anteriores declaraciones, se condene al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, a reconocer y pagar al actor o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, prestaciones sociales, primas, cesantías, bonificaciones, vacaciones, aumentos salariales y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, con efectividad a la fecha de retiro y hasta cuando sea reincorporado al servicio, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad al retiro y los aportes a la seguridad social en salud y pensiones.» [sic] 17 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia del 15 de septiembre de 2021 consideró que la resolución demandada había sido expedida con desconocimiento de los artículos 9 y 32 de la Ley de Garantías Electorales, en armonía con lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 2005. 36.
Como consecuencia de lo anterior, condenó a la entidad a reconocer, liquidar y pagar todos los emolumentos que dejó de recibir el demandante, incluidos los aportes a la seguridad social en salud y pensión, «desde el 27 de noviembre de 2013 – fecha de la declaratoria de insubsistencia- y hasta el 14 de junio de 2014, día de la segunda vuelta para elecciones presidenciales», con fundamento en el siguiente razonamiento: «En punto al restablecimiento del derecho pretendido por el demandante, se accederá al reconocimiento y pago de los emolumentos dejados de percibir, incluidos los pagos de aportes a la seguridad social en salud y pensión, desde el 27 de noviembre de 2013 fecha de la declaratoria de insubsistencia y hasta el 14 de junio de 2014, día en que se celebró la segunda vuelta en las elecciones presidenciales pues si bien es cierto y contrario a lo afirmado en la demanda, el señor Héctor Fabio Cortes López fue designado luego de un encargo el 23 de enero de 2014 y con base en la hoja de vida que obra en el expediente, el porcentaje de “Ajuste candidato perfil” elaborado por el grupo de apoyo de la gestión meritocrática del Departamento Administrativo de la Función Pública el 13 de enero de 2014 para desempeñar el cargo de director regional código 0042, grado 15, arrojó un puntaje mayor (86%) al del demandante (85%), lo cierto es que el poder de nominación se encontraba supeditado a la ley de garantías al no darse la vacante por una de las excepciones que estableció la corte en la sentencia C-1153 de 201546» [sic] 37.
El 30 de septiembre de 2021, el demandante solicitó la adición o aclaración de la sentencia para que se indicara «expresamente que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, se [ordenaba] el reintegro del accionante»47. 38. En la sentencia complementaria del 28 de octubre de 2021, el tribunal adicionó la providencia del 15 de septiembre de ese año para negar las demás pretensiones de la demanda, para lo cual sostuvo: «Como lo manifiesta el peticionario, se debe adicionar la providencia para resolver expresamente sobre la pretensión de reintegro del demandante al cargo de Director Regional Código 0042 Grado 15 de la Dirección Regional del Valle del Cauca, que venía ocupando en la entidad demandada.
Al respecto, la Sala considera que no es procedente ordenar el rei[n]tegro, pues, en la línea de argumentación del fallo, como quiera la nulidad del acto acusado se soporta únicamente en la violación de los límites de nominación impuestos por la ley de garantías, más allá de su vigencia, es decir, el 14 de junio de 2014 no existe sustento legal para ordenar la permanencia en el cargo, al desempeñar el actor un cargo de libre nombramiento y remoción y por tanto no gozar de fuero de estabilidad alguno» [sic] 46 Citó: «Renuncia, licencia o muerte». 47 Índice 21, Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicado: 6001-33-33-015- 2014-00186-01 18 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.
De las anteriores actuaciones, es posible deducir que la orden de restablecimiento del derecho decretada en las providencias objeto de revisión fue razonada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En efecto, la decisión de segunda instancia se fundó en los siguientes aspectos: 39.1. En primer lugar, en la causal de nulidad que encontró configurada.
Esto por cuanto, el ad quem tuvo en cuenta que la limitación que imponía la Ley de Garantías Electorales, en los artículos 9 y 32, para la modificación de la nómina estatal, era temporal. 39.2. En segundo lugar, en la naturaleza del cargo que desempeñaba Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago. Al respecto advirtió que, como el empleo de director regional, código 0042 grado 15 era de libre nombramiento y remoción, no podía desprenderse alguna garantía de estabilidad en su desempeño. 39.3.
Por lo tanto, el restablecimiento del derecho debía acompasarse con las particularidades advertidas. 40. Así las cosas, no se podría deducir que la sentencia recurrida estuvo afectada por el desconocimiento del principio de congruencia. En este caso, el recurrente difiere del razonamiento expuesto en la sentencia de segundo grado, por cuanto no favoreció sus intereses en la forma pretendida.
De manera que, con el recurso extraordinario de revisión, persigue que se infirme la sentencia para que se imponga una interpretación del artículo 138 del CPACA según la cual la nulidad del acto de retiro tenga la consecuencia necesaria del reintegro. 41. De acuerdo con lo anterior, el recurrente acudió al recurso extraordinario de revisión para reabrir el debate propio de las instancias del proceso originario, finalidad que se aparta del objeto de control de este mecanismo judicial.
Para el efecto, el escrito del recurso invoca la aplicación del criterio expuesto en otros pronunciamientos de esta Sección, con lo cual sugirió la variación de la tesis expuesta en las providencias objeto de medio de control excepcional. 42. En consecuencia, resulta improcedente el estudio propuesto por la parte demandante para imponer criterios de corrección interpretativa sobre los razonamientos del tribunal de segunda instancia. Admitir lo contrario conllevaría el desconocimiento de la naturaleza excepcional de este recurso y de su alcance restringido, cuya finalidad es el restablecimiento de la justicia material y la supremacía de las garantías procesales que puedan verse comprometidas en los eventos señalados en el artículo 250 del CPACA. 43.
En este punto, no se pasa por alto que el recurrente invocó la sentencia del 10 de febrero de 202248, en la cual se infirmó parcialmente una sentencia que había revocado la orden de reintegro impartida en el fallo de primera instancia, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que dispuso el retiro de un servidor público, al decidir un recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA. 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicado: 11001 03 25 000 2019 00161 00(1040-2019) 19 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
Sin embargo, es importante precisar que, si bien el debate jurídico originario también estuvo relacionado con la nulidad del acto de retiro, lo cierto es que en aquella oportunidad se analizó una situación fáctica y jurídica diferente de la que en esta oportunidad se somete al estudio de la Subsección. 45. Es así en atención a que, en la mencionada sentencia del 10 de febrero de 2022, el desconocimiento del principio de congruencia se encontró acreditado, puesto que la sentencia de segunda instancia modificó la orden de reintegro que se había impartido, a título de restablecimiento del derecho, a pesar de que tal aspecto no había sido objeto del recurso de apelación. Así lo sostuvo la providencia en cita: «Para verificar si se configura la causal alegada en la decisión objeto de revisión, la Subsección estima pertinente precisar que, en virtud de las disposiciones contenidas en los artículos 320 y 328 del CGP, la competencia de la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Meta estaba restringida a los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que podía adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, algunos de ellos son los siguientes: i) cuando dentro del proceso se encuentren probadas excepciones (art. 164 inciso 2 del CCA); ii) cuando proceda reconocer solo aquello que se probó en el dossier (art. 281 del CGP); y iii) cuando se deba complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado (art. 246 del CCA y art. 287 del CGP).
De lo anteriormente expuesto, se observa que el recurso de apelación de la parte demandada se circunscribió a discutir que el acto de retiro fue expedido dentro del término y la facultad que el Decreto 1791 de 2000 le confiere al nominador para separar del servicio a quienes son calificados como no aptos y sin posibilidad de reubicación. Sobre este aspecto, la sentencia objeto de revisión consideró acertada la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, sin embargo, el juez de instancia modificó el restablecimiento económico, particularmente, indicó que el reconocimiento solo procedía por el período comprendido entre el 15 de abril al 19 de julio de 2011, y negó el reintegro del uniformado, por estimarlo incompatible con la asignación de retiro que le había sido concedida.
Revisadas las actuaciones contenidas en el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se observa que, en los alegatos de conclusión de segunda instancia, la entidad pidió al ad quem tener en consideración los topes indemnizatorios que prevé la Corte Constitucional, según las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015.
Al respecto, se advierte que ese no era el momento procesal para adicionar argumentos que debieron ser discutidos en el recurso de alzada, tal y como lo ha sostenido esta Corporación de tiempo atrás, dado el carácter preclusivo de las etapas del proceso, so pena de afectar los principios de lealtad y contradicción entre las partes, al admitir cuestionamientos que no fueron anunciados en el recurso de apelación. Con todo, incluso si este aspecto hubiera sido objeto de apelación, la decisión que se analiza, sobre el restablecimiento del derecho, no se fundó en las providencias invocadas por la entidad, tal y como se puede constatar en los apartes transcritos en el acápite anterior.
El a quo tampoco expuso si su razonamiento obedecía a una de las excepciones que la ley prevé para pronunciarse más allá de su competencia, ni tampoco por qué o con base en qué precedente adoptó dicho límite económico, es decir, no precisó de 20 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma clara y motivada los fundamentos que atendió para variar la orden de restablecimiento adoptada por el a quo.
Con lo anterior, en criterio de la Subsección, el pronunciamiento contenido en la sentencia que se revisa desatendió los límites a la competencia que le impone la ley, lo cual condujo al desconocimiento del principio de congruencia»49. 46. Los apartes transcritos permiten constatar que la incongruencia que la Subsección A encontró probada se originó en el desconocimiento de los límites de competencia del juez de segunda instancia, y no en la valoración que este hizo sobre las posibilidades de restablecer el derecho examinadas por el juez de primera instancia. 47.
Aquellos supuestos fácticos difieren de los que en este caso se someten a consideración de la Sala. En este asunto no se cuestiona el alcance de la competencia del tribunal al resolver el recurso de apelación, sino el criterio jurídico adoptado para «estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas», aspecto que el artículo 187 del CPACA le permitió valorar al juez, con el fin de restablecer el derecho particular. 48.
Lo expuesto lleva a concluir que en el presente asunto no se configuró la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por cuanto este medio de impugnación excepcional no admite la revisión de la interpretación y razonamiento jurídico del juez. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión no es procedente. 3.2.
Costas 49. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, por cuanto no se evidenció que actuase con temeridad o mala fe ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal. 4. Conclusión 50. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, en la providencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, aclarada mediante providencia del 28 de octubre de ese año. Lo anterior por cuanto las providencias no incurrieron en desconocimiento del principio de congruencia, al negar la pretensión de reintegro del demandante al cargo como consecuencia de la nulidad del acto de retiro y el pago de los salarios y prestaciones causados hasta que ello se cumpliera.
En virtud de lo anterior, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicado: 11001 03 25 000 2019 00161 00(1040-2019) 21 Radicado: 11001 03 25 000 2023 00221 00 (2596-2023) Demandante: Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Guillermo Arbey Rodríguez Buitrago en contra de la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado: 76001-33-33-015- 2014-00186-01, aclarada mediante providencia del 28 de octubre de ese año. Segundo: No condenar en costas.
Tercero: Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos Samai y devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen. Cuarto: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Salva parcialmente el voto Cfr. Rad.
SV. 11001-03-25-000-2014-00949-00 (2913-2014) Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
LMMO